中国国家安全大布局

李敏

党的十八大以来，以习近平为总书记的新一届党中央实施了一系列治国理政的新举措，除熟知的大力惩治腐败、开展群众路线教育活动、提出“四个全面”战略、推出“一带一路”倡议等外，还有一个重要举措，就是对国家安全做了全面的战略布局。就此问题，本刊特约记者采访了国际关系学院刘跃进教授。

《领导文萃》：您在相关文章中认为，十八大后党中央在国家安全方面有一个战略大布局，这个布局主要包括一些什么内容呢？

刘跃进：十八大以来，中央领导，特别是习近平总书记，比过去任何一届领导都更多地提到“国家安全”这个词。

当然，这并不是说以前的党和国家领导人不重视国家安全。但是在上个世纪五六十年代，党政文件中出现的只有“我国安全”“我们国家的安全”“祖国的安全”等等，而没有提“国家安全”。

“国家安全”一词在中央重要文献中的首次出现，是1983年国家安全部成立之前，时任总理在政府工作报告中提请全国人大批准成立“国家安全部”。这是“国家安全”一词在政府文件中的第一次出现。党的文件第一次出现“国家安全”一词是1986年党的十二届六中全会通过的《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》中。1992年党的十四大时，“国家安全”才第一次出现在党代会报告中。但是这一时期的“国家安全”概念，常常是狭义与广义并存，用得不够规范。1993年颁布实施的《国家安全法》，其中的“国家安全”指的其实是反间谍侦查，而不是真正意义上的国家安全。1983年成立的国家安全部，也是名为国家安全，实是反间谍与情报工作，而大量的其他方面的国家安全工作，如传统的军事国防，以及大量的非传统国家安全工作，都是国家安全部管不了的。再如，2000年组建的“中央国家安全领导小组”，只是在“中央外事工作领导小组”上挂了一个新牌子，两块牌子，一套机构。这也主要把国家安全看作是对外安全了，没有把内部安全包括进去，因而也有些名不副实。还有就是在世纪之交时，中国政府提出了一种新安全观，其核心被概括为“互信、互利、平等、协作”。但是，这个新安全观同样只是对外安全观，没有包括国内安全，同样是不全面的。

这些情况说明，我国过去的国家安全工作，存在着许多法律上、机制上、观念上的不协调、不完备、不完善的问题。

以习近平为总书记的新一届中央领导执政后，针对我国国家安全战略层次上存在的问题，做出了一系列顶层设计，进行了全方位的战略布局，逐步改变了这种情况。

这种改变主要体现在这样一些战略布局上：第一，设立中央国家安全委员会，使其成为一个名副其实的统领国家安全全局的机构，从而初步完善了国家安全工作体制机制；第二，提出总体国家安全观，使“国家安全”概念在思想理论中变得更加完善；第三，颁布实施以新《国家安全法》为主的系列国家安全法律，使《国家安全法》及其他相应的国家安全类法律都变得名副其实，从而为推进国家安全法治建设奠定了更好的法律文本基础；第四，审议通过了我国第一部《国家安全戰略纲要》，其内容涉及的也是总体国家安全问题，而不是某个方面的国家安全问题；第五，提出了国家安全进入国民教育体系和国家安全宣传教育的任务，今后将可能在高校设立国家安全专业，进行专业国家安全教育。

《领导文萃》：按照您所讲的五个方面战略布局的顺序，第一个就是中央国家安全委员会的设立。据了解，关于设立国家安全委员会这件事，不仅学者早有探索，而且中央也早有计划，请谈谈您了解的情况。

刘跃进：的确如您所说，这个事情在学界和政界都早有议论。

就学界来说，1999年在国际关系学院的一次学术讨论会上，就提出了设立国家安全委员会的问题。2005年《学习时报》发表的《保障国家安全的战略需要》一文，提出了保障我国国家安全的五大战略需要：一是确立一种系统的国家安全观，二是制定真正的国家安全法，三是形成完整成文的国家安全战略，四是设立能够统领全局的国家安全机构，五是创立对实际工作具有指导意义的科学创新的国家安全理论。文章认为，在新形势下保障国家安全，不仅需要军队、警察、情报、外交等专门性机构的专门工作，而且需要文化、教育、卫生、环保等非专门性机构的积极配合；不仅需要各种硬手段，而且还需要软手段；不仅需要各部门各机构“各司其职”，而且更需要不同部门“协同作战”。因此，设立一个能够从战略高度统领国家安全全局、协调各部门国家安全工作的权威机构，已成为迫切需要。

关于官方什么时候开始酝酿设立国家安全委员会，现在有一种说法是，在2000年之前，中央就有设立国家安全委员会的想法，但后来没有完全落实，只是在“中央外事工作领导小组”这一机构上挂了“中央国家安全领导小组”的牌子。2004年后，中央文件开始提“构建”或“健全”“国家安全机制”或“体制”的任务，并且多年来一直不断重复这一提法。这说明，虽然有国家安全部、中央国家安全领导小组，但中央认为这样的国家安全体制机制依然是不健全的。

2004年9月党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》，首次对国家安全问题做了前所未有的系统论述，其中也第一次提到国家安全工作机制问题，要求“抓紧构建维护国家安全的科学、协调、高效的工作机制”。

2006年10月中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，再次提到国家安全机制问题，但这次没有用“构建”一词，也没有提“抓紧”，而是用了“健全”一词，具体提法是“健全科学、协调、高效的工作机制”。

2007年党的十七大报告提的是“健全国家安全体制”。“机制”变成了“体制”。

2012年党的十八大时，提法又成了“完善国家安全工作机制”。

2013年11月十八届三中全会决定设立国家安全委员会时，相应的提法在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》及全会《公报》中，又变成了“完善国家安全体制”。

上述情况表明，经过近十年关于国家安全机制体制问题的探索，最终把这个问题落实到了“设立国家安全委员会”上。

中央国家安全委员会在2014年1月24日正式成立。由此，完善国家安全体制机制终于迈出了关键一步。

《领导文萃》：国家安全委员会成立后，具体都做了些什么工作，它的地位和职能是什么，是否可以简单介绍一下。

刘跃进：国家安全委员会的工作并不都是公开的，我们所能了解的只是其公开的部分。

中央国家安全委员会成立两年多来的工作，基本上是落实习近平总书记在十八届三中全会上关于国家安全委员会主要职责的论述。当时，习近平总书记提出了国安委的四项主要职责，一是制定和实施国家安全战略，二是推进国家安全法治建设，三是制定国家安全工作方针政策，四是研究解决国家安全工作中的重大问题。

国安委成立后，在制定和实施国家安全战略方面，主要是推出《国家安全战略纲要》，并由中央政治局于2015年1月审议通过。在推进国家安全法治建设方面，则是推动《反间谍法》出台并取代旧《国家安全法》，同时由全国人大审议通过了新的《国家安全法》。在制定国家安全工作方针政策方面，提出总体国家安全观应该可以归为这一方面的工作，因为总体国家安全观的内容涉及到国家安全工作方针政策问题。在研究解决国家安全工作重大问题方面，能够公开的内容较少，但近两年展开的国防与军队改革，是否可以看作是国安委研究解决国家安全工作重大问题的一个案例。

除决定设立国家安全委员会时习近平总书记提出国安委四大职责外，中央政治局会议，特别是新《国家安全法》，对国安委的地位和职能都有过明确说法或规范。

《领导文萃》：您曾经说过，中央国家安全委员会的设立是健全或完善国家安全体制机制的一个结果，同时又是进一步完善国家安全体制机构的一个基础和开端，那么您认为应该如何进一步来完善我国国家安全体制机制？

刘跃进：虽然中央国家安全委员会已经设立，但理顺国家安全管理中各种关系的任务，特别是中央一直强调的“健全国家安全体制机制”的任务，并没有最后完成。

比如说，从理顺关系上看，需要尽快成立“国家的国家安全委员会”。比较现实可行的，就是比照中央军事委员会一套人马两块牌子的做法，在當前的“中共中央国家安全委员会”上挂一个“中华人民共和国国家安全委员会”的牌子，使其同时成为国家机构。

还有，当前的国防与军队改革，也是“健全国家安全体制机制”的一项重要工作。

此外，在“国家安全”一词由于中央国家安全委员会的设立和总体国家安全观的提出已经发生变化的情况下，1983年成立的“国家安全部”及后来陆续建立的地方国家安全厅、国家安全局，其名称中再用“国家安全”一词就不那么合适了。

令人欣喜的是，年初公布的《十三五规划纲要》，对“健全国家安全保障体制机制”做了比较具体的规划，内容包括：制定实施政治、国土、经济、社会、资源、网络等重点领域国家安全政策，明确中长期重点领域安全目标和政策措施，提高应对各种风险挑战的能力；加强国家安全科技和装备建设，建立健全国家安全监测预警体系，强化不同领域监测预警系统的高效整合，提升安全信息搜集分析和处理能力；建立外部风险冲击分类分等级预警制度；加强重大安全风险监测评估，制定国家安全重大风险事件应急处置预案；健全国家安全审查制度和机制；对重要领域、重大改革、重大工程、重大项目、重大政策等进行安全风险评估；建立重点领域维护国家安全工作协调机制，加强国家安全工作组织协调。

由此可见，十三五期间，健全国家安全体制机制的任务十分艰巨，有大量的工作要做。

《领导文萃》：在设立中央国家安全委员会之外，您认为习近平总书记提出总体国家安全观，确立了一种全新的国家安全指导思想，同时也包括了国家安全政策方面的内容，相对于其他方面的战略布局来说具有承前启后的重要作用，那么就请您谈谈对总体国家安全观的认识。

刘跃进：2014年4月总体国家安全观提出后，《领导文萃》曾对我做了一次访谈，专门谈总体国家安全观问题，这里再简略谈一下我对总体国家安全观的一些新认识。

在提出总体国家安全观时，习近平总书记要求“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路”；要求“既重视国土安全，又重视国民安全”，强调“坚持以民为本、以人为本，坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，真正夯实国家安全的群众基础。”这就是说，在与政治安全、经济安全、军事安全、文化安全、社会安全等等要素的比较中，人民安全是第一位的。这种“以人民安全为宗旨”的国家安全价值观，是总体国家安全观的第一要义，是中国特色国家安全道路的核心价值。在整个国家安全的各个构成要素中，只有人民安全或者说国民安全，才是根本目的，其他安全，无论是政治安全、经济安全、军事安全等等，都是手段，是为国民安全特别是人民安全这一根本目的服务的。

以人民安全为宗旨，不仅要重视当前人们普遍关注的公民海外安全问题，同时更要关注公民在国内的安全问题，毕竟更多的人还是在国内生存发展。从毒食品到假药品，从黑社会猖獗到贪官污吏残害人民，包括自然灾害和生产事故中的人员伤亡，都说明需要进一步加强人民安全保障工作，都需要我们从人民安全的角度思考，从总体国家安全观的高度来认真总结。

在阐述总体国家安全观时，习近平总书记强调“既重视外部安全，又重视内部安全”。这里虽然既讲外部安全又讲内部安全，但重点在内部安全。当前，我国国家安全内忧外患并存，但最根本的问题是内忧，内忧大于外患。国家安全工作的重点，需要放在内部安全上。

从10多年来的几次党代会报告集中论述国家安全的段落所处位置的变化，可以看出中央越来越重视内部安全，特别是内部的社会安全。上世纪90年代，党代会报告关于国家安全的集中论述是放在军事部分。从2002年十六大开始，这种论述逐渐被置于外交与国际问题之下。到2007年十七大报告时，对国家安全的集中论述则被置于社会管理的题目之下。2012年十八大报告和2013年十八届三中全会相关文件，对国家安全的集中论述都放在了“社会管理”或“社会治理”部分。这说明，当前保障我国国家安全最重要的问题，既不在军事国防建设，也不在外交国际活动，而在国内的社会建设和社会管理。当然，这并不是说外部安全不重要，而是说内部安全更重要。

在2014年4月15日总体国家安全观通过新闻媒体发布时，有人说总体国家安全观讲了“十一个安全”。的确，在“既重视传统安全，又重视非传统安全”一段中，习近平总书记只提到十一个安全。但是，在讲话前面部分，习近平还讲了人民安全、国民安全。因此，要完整理解当代国家安全要素，就必须把人民安全或国民安全放进来，这样就成了“十二个安全”，即：国民安全、政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全。

这十二个安全要素，有些是大家比较熟悉的，有些以往提得不多。大家以前熟悉的，有军事安全、政治安全、国土安全等等，这些被称为传统安全要素；大家过去不熟悉的，有生态安全、信息安全、文化安全等等，这些被称为非传统安全要素。

当前，信息安全，特别是网络信息安全，已成为国家安全和国际安全的重要组成部分，由其引发的国际争端和国家安全问题越来越多，因而也日益受到各国政府重视。在我国，信息和网络安全领域近年来不断出现一些或大或小的问题，严重冲击国家安全。为此，我国不仅成立了中央网络安全和信息化领导小组，而且还在不断强化信息和网络安全方面的立法。目前，《网络安全法》正在立法过程中。2014年2月27日，在网信领导小组第一次会议上，习近平总书记指出：“没有网络安全就没有国家安全，没有信息化就没有现代化。”

此外，非传统的生态安全也越来越受到广泛关注。虽然生态安全概念出现得较晚，但历史上由于生态破坏而造成的经济衰退乃至国家消亡的事情并不是没有出现过。像楼兰古国的消失，就与生态环境的恶化有关。20世纪六七十年代时，我国的初步工业化就已经造成了一系列严重的生态环境问题。上世纪70年代初，曾有过一次全国性的环境污染调查。但那个时候，人们并没有把生态环境看成国家安全问题。国际上把生态问题与国家安全联系起来，大致是在冷战后期的1980年代初。2000年，联合国环境署官员曾指出，生态退化对当今国际和国家安全构成严重威胁。同年，我国人大环境与资源保护委员会主任曲格平，不仅在文章中直接引用了联合国环境官员的这段话，而且文章的题目就是《生态环境问题已经成为国家安全的热门话题》。2004年出版的国内第一本《國家安全学》，用了整整一章专门讨论国家生态安全问题，并明确指出：“在当代国家安全体系中，生态安全已成为一个新生的基本要素。”几十年来，我国政府环保机构的行政级别不断提高，2008年被提升为环境保护部，但生态环境保护一直没有取得与经济发展同等重要的地位。改革开放以来，由于经济高速发展，环境污染不断加重，形成了以雾霾为显著标志的全局性生态安全危机。在国际关系学院发布的年度国家安全十大事件中，2013年、2014年、2015年连续三年都有雾霾问题入选。当前，不仅陆地被污染、水体被污染、天空被污染，而且人们不易觉察的地表深处也在被污染。有些不良企业，把污水灌入地下深层。这种污染，很难清除，遗祸子孙后代。一个被污染得遍体鳞伤的国家，就是一个不安全的国家。要拯救我们的陆地、水体、天空和地下空间，使它们摆脱污染，需要从总体国家安全观的高度，把生态安全作为重要的国家安全问题来认识、来管理。

正是由于包括生态环境污染在内的许多非传统安全威胁日益严重，习近平总书记在阐述总体国家安全观时强调要“既重视发展问题，又重视安全问题”。

改革开放初期，由于国民经济濒临崩溃边缘，发展经济成了头等大事，安全要求被极度降低，降到只要外部“世界大战一时打不起来”，内部“阶级斗争不再是主要矛盾”就可以了，这成了我国的安全底线。以习近平为总书记的党中央根据国内国际的实际，强调“既重视发展问题，又重视安全问题，发展是安全的基础，安全是发展的条件，富国才能强兵，强兵才能卫国”，体现出不仅“以发展为第一要务”，而且“以社会发展和国家安全为要务”。

总体国家安全观“五个既重视又重视”的最后一个，是“既重视自身安全，又重视共同安全，打造命运共同体，推动各方朝着互利互惠、共同安全的目标相向而行。”在传统安全观和传统安全思维中，国家安全是“零和游戏”，他国不安全本国才安全，本国要安全就必须让他国不安全。随着冷战结束，人们逐渐认识到各国之间的安全可以避免“零和”，走向“共赢”。当前，必须把本国安全放在他国安全和国际安全的大环境下思考，必须“以促进国际安全为依托”来保障国家安全。这是一种非常重要的非传统的安全思维。

《领导文萃》：限于篇幅，希望您能够比较简略地谈一下中央国家安全战略布局中推进国家安全法治建设的问题。

刘跃进：2013年11月十八届三中全会上，习近平总书记把“推进国家安全法治建设”作为将要设立的国家安全委员会的四大职责之一提了出来。在此之前，中央从来没提过完整意义上的“国家安全法治”，只是在早期强调过反间谍侦查意义上的“国家安全法制”，而且用的是“制度”的“制”，不是“治理”的“治”。

更值得注意的是，2004年9月中央首次系统阐述国家安全时，提到了增强国家安全意识、完善国家安全战略、构建国家安全工作机制等等，但没有提“国家安全法治”。此后的历次党代会和中央重要文件在系统阐述国家安全时，也都只提国家安全战略、国家安全机制，后来又增加了“新安全观”，但一直都没有“国家安全法治”的字样。虽然直到十八届三中全会的《决定》和全会公报，依然未提“国家安全法治”，但习近平总书记在全会上就《决定》做说明时，把“推进国家安全法治建设”作为即将设立的国家安全委员会的主要职责之一提了出来。因此，与设立国家安全委员会、提出总体国家安全观、制定实施国家安全战略等等相比，提出“推进国家安全法治建设”更具全新的意义。现在这个“国家安全法治”超越了传统的情报与反间谍领域，是广义的国家安全法治，是全面的国家安全法治，是总体的国家安全法治，比过去讲的情报与反间谍领域的法制范围拓展了许多，因而是名副其实的国家安全法治。

自从提出“推进国家安全法治建设”的任务后，两年多来国家安全立法速度加快了，走上了国家安全立法的快车道。2014年11月1日颁布实施了《反间谍法》，同时废止了旧《国家安全法》；2015年7月1日颁布实施了新《国家安全法》；2015年12月27日颁布《反恐怖主义法》，从2016年1月1日起实施。

当然，这些法律的颁布，只是推进国家安全法治建设取得的一些初步的成效。之所以这么说，一方面是因为国家安全立法的任务尚未完成，今后还有大量的国家安全立法问题；另一方面是因为颁布了法律文本，并不一定能有法治的现实。国家安全并不是一块净土，各类国家安全法律不被严格执行，甚至被违犯的现象还大量存在。从政府到党内、从地方到军队、从公安到国安、从底层到高层，这些年揭露出来的大量问题，所暴露出的不仅是一般性的违法犯罪问题，而且还牵扯到国家安全领域的违法犯罪以及违反和破坏国家安全法治的严重问题。

总之，随着新《国家安全法》及其他国家安全类法律的颁布实施，我国的国家安全工作，包括国防军队工作、情报反间谍工作、保密保卫工作、对外安全工作等等，都将进一步走向全面的法治。

《领导文萃》：近年来中央的国家安全布局除前面提到的设立国家安全委员会、提出总体国家安全观、推进国家安全法治建设三项外，第四项就是制定实施国家安全战略。中央在制定实施国家安全战略方面做了什么，请您给读者简要介绍一下。

刘跃进：中央在制定实施国家安全战略方面的重要举措，就是中共中央政治局在2015年1月23日会议上审议通过了《国家安全战略纲要》。这可以看作是从2004年中央开始提出后来反复强调的“完善国家安全战略”的一个具体结果。

虽然《纲要》没有完全公布，但通过新闻报道可以看出，这个纲要是总体国家安全观在国家安全战略中的贯彻落实。根据中央政治局会议精神，制定和实施《国家安全战略纲要》，是有效维护国家安全的迫切需要，是完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。在新形势下维护国家安全，必须坚持以总体国家安全观为指导，坚决维护国家核心和重大利益，以人民安全为宗旨，在发展和改革开放中促安全，走中国特色国家安全道路。要做好各领域国家安全工作，大力推进国家安全各种保障能力建设，把法治贯穿于维护国家安全的全过程。

《领导文萃》：据我们了解，当前我国高校并没有国家安全专业，国家安全学科建设从未列入高校学科建设之中。对此，您有什么看法？

刘跃进：习近平总书记提出的总体国家安全观，具有非常重要的理论意义，是国家安全理论的重要创新，是创新性的国家安全理论。习近平总书记这些年也多次讲过国家安全教育问题，并且在2016年4月15日首个国家安全教育日来临之际做出重要指示，要求“以设立全民国家安全教育日为契机，以总体国家安全观为指导，全面实施国家安全法，深入开展国家安全宣传教育，切实增强全民国家安全意识。”

此前，新《国家安全法》不仅规定每年4月15日为“全民国家安全教育日”，而且规定“国家加强国家安全新闻宣传和舆论引导，通过多种形式开展国家安全宣传教育活动，将国家安全教育纳入国民教育体系和公务员教育培训体系，增强全民国家安全意识。”

在首个国家安全教育日前后接受记者采访和发表文章时，我曾说过，国家安全教育不能局限于保密与反间谍，我们需要以总体国家安全观为指导进行全方位国家安全教育；国家安全教育同样不能满足于展板与显示屏的绚丽画面，还需要有理性、科学、深入的国家安全理论教育和国家安全专业教育；国家安全教育无疑应该是全民的，但其重点则要定位于领导干部特别是高级领导干部。国家安全教育既要有形象感性的案例材料，也要有抽象理性的科学理论。只有科学理性的國家安全教育，才能真正深入人心，也才能发挥长效作用。

在此，我想介绍一下20多年我国国家安全学科建设的一些情况。上世纪90年代中期开始，甚至时间还要早一些，国际关系学院就开设了国家安全教育课程。随着国家安全教学的深入发展，他们从1997年开始着手编写国家安全学教材，并在2002年内部出版了《国家安全学基础》，2004年公开出版了《国家安全学》教材，初步构建了一个国家安全学理论体系。同年，国际关系学院的李竹教授出版了首部《国家安全法学》，并被列为21世纪法学规划教材。2006年，浙江大学余潇枫教授主编出版了《非传统安全概论》。2008年，国防大学杨毅教授主编出版了《国家安全战略理论》。2013年，军事科学院薛翔研究员主编出版了《国家安全战略学教程》。2014年，国际关系学院李文良教授出版了我国首部《国家安全管理学》。同年，我的个人专著《为国家安全立学——国家安全学科的探索历程及若干问题研究》出版。这一系列成果，为我国国家安全学理论创新、学科建设和专业设置，提供了较好的基础。

现在，新《国家安全法》对国家安全教育做了专门规定，而且还专门提出要把国家安全纳入国民教育体系，因而我预计，在近几年内，一些高校将会陆续开设国家安全专业，国家安全学科建设也将成为教育行政部门不容忽视的一个重要问题。