界别协商：人民政协的发展陷阱、制度本源与优化路径

胡守勇

（湖南省社会科学院，长沙410003）

界别协商：人民政协的发展陷阱、制度本源与优化路径

胡守勇

（湖南省社会科学院，长沙410003）

中共十八大、十八届三中全会对更加活跃有序地组织人民政协界别协商提出了更高要求。本文从人民政协界别协商的演变历程分析了现实中存在的发展陷阱，即在人民政协 “权力化”思维中设计界别协商、在社会阶层分化关照中造成界别设置职业化、在界别协商运行中存在界别主体意识模糊化等；从中国特色政治制度体系的角度追溯了界别协商的本源，即 “两会”制度中人大与政协的宪法定位、政党体系中共产党与其他党派的关系、人民政协组成单位与政协界别的性质区分；从提高人民政协履职能力的角度提出了完善界别协商的建议，即以社会阶层结构为基础设置政协界别、以界别为平台推进多党合作和政治协商、创新机制提升人民政协界别协商的活力。

界别协商；人民政协；发展陷阱

界别协商是人民政协进行民主协商的一种历史最为悠久的重要形式。中共十八大报告提出 “深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”，十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要 “更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效”，为人民政协拓展和丰富界别协商提出了明确要求。本文以 “更加活跃有序组织”好界别协商为目的，从三个方面展开思考，以期能对进一步完善界别协商提供一定的理论借鉴。

一、从政协界别演变历程看界别协商的发展

人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国特色社会主义民主实现的重要形式。界别作为人民政协的组织机制和重要载体，在人民政协成立以来的六十多年中，不断随着社会结构的发展变化而相应作出调整，在人民政协政治协商、参政议政、民主监督的履职活动中发挥着越来越重要的作用。回顾政协界别的演变历程，预测其发展趋势，我们不得不警惕实际存在的发展问题。

（一）在人民政协 “权力化”思维中设计界别协商

人民政协的定位问题一直是学术界带有争议性的问题。在人民政协成立之初，有人就提出应该仿效西方议会分为上议院和下议院的做法，让人民政协成为与人民代表大会并列的上议院，如 “章伯钧主张中国应实行两院制，使政协变成建议、监督、审核的机关，相当于资本主义国家的上议院”［1］。改革开放以后，这种将人民政协 “权力化”为与人民代表大会对应的 “上议院”的思潮始终存在。进入新世纪以来，一些学者还公开地为这种 “权力化”思维辩护，认为将政协改造成为上议院和中国是否实行西方式的 ‘三权分立’政治制度毫不相关，“一院制”或者 “两院制”涉及的只是立法机构本身，根本不涉及政体问题［2］。在全面深化改革的新阶段，这种人民政协 “权力化”的思潮还有一定的活动空间。体现在界别协商的制度设计方面，存在按照人民代表大会产生和组织方式来安排人民政协的倾向，比如过度强调政协界别的代表性、过度强调界别界限的准确性、过度强调界别身份的固定性等，还有的提出政协委员的产生要适度采取选举制等。这些思考对于完善界别协商均有一定的借鉴意义，但如果没有把握人民政协非权力机关的本质属性和协商民主的本质特点的话，就容易步步为营地将人民政协推向权力机关的陷阱，进而从根本上改变中国特色社会主义民主制度。

（二）在社会阶层分化关照中造成界别设置职业化

从人民政协的发展历程看，尽可能广泛地将全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者纳入爱国统一战线是人民政协发展的主线。随着改革开放的深入推进，人民政协逐步向社会各阶层 “扩容”。据统计 （见表1所示），全国政协从第一届由46个方面组成，演变到第十二届由34个界别组成，其中增加的界别基本都是为了应对社会阶层结构的分化，基于职业群体而产生的。目前，全国政协共有34个界别，由党派、团体、职业、特邀四类组成，其中职业性界别的比例从第六届政协开始，所占比都在50%以上，成为人民政协演变过程中结构性变化的显著特点。不可否认，基于社会阶层结构的分化，从不同阶层中协商出代表参加人民政协，有利于广集民智，增强人民政协的履职水平，但从界别结构的演变趋势看，如果简单按照 “界别—阶层—职业”的思路设置界别，那么随着职业门类的不断增多，政协的界别就可能会无限扩大，人民政协就成了 “职业的组合”，而不是 “党派或团体的代表组合”，人民政协也就不是一个参政议政的机构，而更像是一场 “职业交流会”［3］。

表1 历届全国政协界别结构一览表

（三）在界别协商运行中出现界别主体意识模糊化

界别主体意识是政协界别协商的内在要求和存在条件。然而，从界别协商的实际运行来看，界别主体意识体现不够。从形式来看，以界别名义提交的提案仅占极小部分，绝大多数提案是委员个人或联名提交的。以全国政协第十二届四次会议为例，在4248件立案提案中，委员提案数量达到3859件，占到全部立案提案的90.8%；而界别和小组提案只有54件，占比非常小①。从内容来看，反映界别问题的不多，有的委员几年来甚至未提交过与本界别有关的提案［4］。出现这种状况主要有三个方面的原因。一是界别边界不清晰。“界别”这个概念不是从来就有的，据研究，在20世纪80年代中共中央才在提出政协委员人员名单时提出，2004年修订的 《中国人民政治政协会议章程》才增加 “界别设置”的内容。界别设置没有统一严格的标准，一些界别的设置随意性较大，界别的重复与交叉问题普遍存在，如，社会科学界、科学技术界、科学技术协会构成身份模糊不清，区分不明显。同样，共青团界和青联界、科协界和科技界的成员重叠［5］。二是界别运行缺乏组织载体。无论是从人民政协的成立初衷看，还是从现行中国政治运行模式看，各民主党派、无党派人士和人民团体在政协中发挥作用更加制度化和机制化，而带有明显职业性特点的界别协商还缺乏制度化和组织载体，导致职业性界别的主体性难以发挥。三是委员的界别产生机制有待完善。目前政协委员的产生存在单纯重视个人成就和影响力的精英取向，而对委员的参政议政意愿和能力顾及不多，导致不少委员很少从界别的角度、以界别代表的名义参政议政，使得界别协商的功能大打折扣。

二、在中国特色政治制度体系中追溯界别协商的制度本源

绕开界别协商的发展问题是促进人民政协事业科学发展的必要选择。为此，应该站在实现国家治理体系和治理能力现代化的高度，基于道路自信、理论自信、制度自信，在中国特色政治制度体系中追溯界别协商的本源。

（一） “两会”制度中人大与政协的宪法定位

作为人民民主专政的社会主义国家，社会主义制度是我国的根本制度。我国的政体不是 “三权分立”，也不是 “两院制”［6］。人民代表大会制度是我国的政体，人民通过人民代表大会统一行使国家权力，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督。我国 《宪法》规定，“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。“两会”制度是中国特色社会主义制度体系的重要内容，这根本不同于西方国家基于 “三权分立”原则构建的、普遍存在的议会 （国会）“两院制”。人大和政协是两种不同的组织形式，宪法定位差异明显，主要体现在三个方面。首先，从功能定位看，人民代表大会是国家权力机关，通过选举产生的人大代表代表人民统一行使国家一切权力。人民代表大会制度是中国的根本政治制度，功能上侧重治国理政的运行实施。 “政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关。有人说，政协全国委员会的职权要相等或大体相等于国家机关，才说明它是被重视的……不能这样看。如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。”［7］384政协功能上侧重大政方针的谋划协商。其次，从组成特点看，人民代表大会制以区域为组成部分，由各区域产生的人大代表来满足共产党执政的广泛性；人民政协则以各民主党派、人民团体为组成部分，由各党派、人民团体产生的政协委员来满足共产党执政的统一性。最后，从相互关系看，人大是实行选举民主的主要政治形式和组织形式，政协是实行协商民主的主要政治形式和组织形式，两者拥有不同的特点和优势，相互补充，相辅相成，共同保障社会主义民主的发展。

（二）政党制度中共产党与其他党派的关系

中国特色的政党制度是在长期的革命和建设过程中不断成熟和完善的。其显著特征是 “共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”，充分体现了合作、协商、和谐统一的价值追求，凝聚着中国共产党与各民主党派的政治智慧，既具有历史与现实的合理性，更具有创造性价值［8］。共产党与其他党派的关系可以从三个方面来考察。首先，从政治层面看，两者是领导与被领导的关系。这主要体现在政治权力配置中的非竞争性，亦即其他合法政党都必须接受中国共产党的统一领导。这种关系既是历史形成的，也是现实中政党力量对比的必然要求。其次，从政策层面来看，两者是相互合作关系。在政府治理与具体的公共政策决策中，各民主党派与共产党围绕满足民生需求与实现社会公平的政治议题精诚合作，为政府决策与执行的合法性进行佐证［9］。各民主党派云集了各条战线上的精英，具有鲜明的界别特点，他们在具体政策的决策中发挥了重要的专业优势。最后，从根本利益层面来看，两者是休戚相关的命运共同体。无论是在革命、建设还是改革开放各个历史阶段，中国共产党和各民主党派在根本利益上都是一致的，共同坚定走中国特色社会主义道路，共同为实现中华民族伟大复兴中国梦而奋斗，相互之间以 “长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”为合作的重要方针。

（三）人民政协组成单位与政协界别的性质区分

人民政协的组成单位和政协界别在实践中常常被混淆，对两者性质的准确区分对于推进界别协商的顶层设计非常必要。对于人民政协的组成单位，毛泽东在1954年曾有清晰的表达，“政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是党派性的，它的成员主要是党派、团体推出的代表”［7］385。由此可见，他首先明确了政协是 “党派性”的，成员主要是 “党派、团体”推出的代表。至于政协界别的含义，通常有两种提法，一是将产生政协委员的34个方面统称为界别；二是仅指政党和团体之外参加政协的各个方面。由于表达场合的差异，实践中造成了政协组成单位和政协界别的概念混淆。综合各方面的意见，笔者认为，组成单位和政协界别是两种不同性质的概念，政协界别是人民政协的运行机制，而不是组成单位。政协的组成单位应该突出最初的 “党派性”，且应相对固定，亦即由中国共产党、各民主党派、无党派人士和各人民团体组成。这些组成单位都有相对成熟的组织机制和参政议政风格。设置政协界别的基本目的是为了将各民主党派、各团体以及社会各界吸收到政协组织之中，通过政协这个组织平台充分反映和代表社会各方面的利益，实现社会各界的有序政治参与［10］。

三、在提高政协履职能力中完善界别协商的优化路径

习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中指出：“要适应经济社会发展和统一战线内部结构变化，深入研究更好发挥政协界别作用的思路和办法，扩大团结面、增强包容性，拓展有序政治参与空间。”［11］为此，要更加活跃有序地组织好界别协商。笔者认为，应从界别的设置、界别实体化、机制创新等方面进一步完善、优化界别协商的制度设计。

（一）以社会阶层结构为基础设置政协界别

随着全面深化改革的深入推进，中国的社会流动和阶层分化更加频繁。当阶层分化与组合改变了政治权力运作的社会基础，触及到体制的深层矛盾时，要有相应的政治制度安排对社会各阶层的意见表达和利益关系进行协调和整合［12］。根据我国经济社会发展状况和我国社会阶层结构的发展变化，人民政协界别设置也应该与时俱进，这样才能充分保证人民政协协商民主始终具有充分的代表性和包容性［13］。为此，应该改变现行的界别划分方式，以社会阶层结构为基础来设置界别。根据各民主党派、无党派人士、各人民团体在不同阶层中的成员数量，确定委员比例，由人民政协各组成单位在社会各阶层中推选委员。按照这样的设置原则，既保持了组成单位的稳定性，又赋予了界别划分的灵活性，能够与社会阶层结构变动同步，更好地发挥好人民政协的作用。

（二）通过界别实体化推进多党合作和政治协商

基于政协界别划分的社会阶层结构基础，唯有将界别做实才能更好地活跃和有序推进界别协商。现行的界别协商主要是一种理念倡导，还处于一种没有落地的虚化状态。一是缺乏组织载体。按照现行的界别划分方式，各界别均缺乏类似党派团体所具有的专门组织机构。由于缺乏有效的组织形式和载体，各界别的委员时常面临 “无组织”的尴尬。二是缺乏高层次制度化的协商平台。随着我国多党合作和政治协商制度的不断完善，目前已经形成了中共中央与人民政协组成单位领导人之间就重大问题的通报机制，而界别协商依然停留在政协会议期间的几场会议上。为此，应该通过界别的实体化来推进多党合作和政治协商。按照各组成单位在不同界别中的名额，设立党团 （小组）等组织机构，常年在所在界别所代表的社会阶层中开展工作。形成界别界限清晰，界别内存在不同党派从不同角度体察社情民意的格局。这样，界别协商就可以通过高层次的党派团体之间的协商来实现，真正使界别协商实体化。

（三）通过创新机制提升人民政协界别协商的活力

机制创新是提升人民政协界别协商活力的关键。一要建立界别与专门委员会的对接机制。政协各专门委员会是常设机构，建议以专委会为依托，建立专委会联系界别制度，组织界别委员开展专题协商、对口协商、提案办理协商、会议协商以及日常调研等工作［13］。每一个专门委员会与各界别对接以后，界别委员的提案通过各专门委员会向政府部门提出，并通过各专门委员会与政府部门对等协商，从而提高界别委员提案的效力。二要建立完善界别协商调查考察机制。建立界别协商年度选题机制，设置体现界别代表性、领域深度性和行业专业性特点的课题。建立界别考察调研机制，以界别为单位，深入实际调查研究，形成具有界别特色的专题调研成果。改进调查研究工作，坚持问题导向选好调研课题，根据课题需要选配调研力量，加强研究论证，增强调研工作实效和意见建议的可操作性［14］。三要建立界别协商的督促落实机制。建立界别召集人制度，把各党派、团体负责人确定为本界别召集人，其他界别召集人由其内部协商推荐产生［14］。各界别与政府相关部门要建立制度化的沟通机制，就协商议题的落实情况进行有效督促，逐步凸显出界别协商的重要价值。

注释：

①数据来源于两会专题报道“全国政协十二届四次会议共收到提案5375件”，网络地址：http：//www.china.com.cn/ lianghui/news/2016-03/14/content_38021665.htm.

［1］江平.当代中国的统一战线（上册）［M］.北京：当代中国出版社，1996：308.

［2］郑永年.改革及其敌人［M］.杭州：浙江人民出版社，2011：230.

［3］石绍斌.人民政协界别性历史变迁的反思［J］.社会主义研究，2012（06）：19-23.

［4］宋华忠.新社会阶层的兴起与中国共产党领导权实现路径［D］.中国社会科学院研究生院博士学位论文，2013：89.

［5］卢剑峰.政协界别改革与弱势阶层政治参与［J］.湖北省社会主义学院学报，2013（02）：52-55.

［6］王万宾.坚持和完善人民代表大会制度这个根本政治制度［J］.求是，2013（05）：27-29.

［7］毛泽东文集（第六卷）［M］.北京：人民出版社，1999.

［8］刘红凛.我国政党制度的创造性价值与发展要求［J］.中共中央党校学报，2013（02）：44-49.

［9］丁长艳.中国党际协商民主的政治价值与功能开发［J］.社会主义研究，2014（02）：8-14.

［10］殷啸虎.发挥政协界别作为扩大社会各界有序政治参与的重要渠道作用研究 ［J］.上海市社会主义学院学报，2012（03）：2-8.

［11］习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话［EB/OL］.（2014-09-21）.http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-09/21/c_1112564804.htm.

［12］周振超.主题·难题·问题：社会阶层结构大转型背景下的中国政治发展［J］.理论探讨，2013（03）：35-39.

［13］朱哲，刘秀玲.人民政协协商民主的实现形式与完善路径［J］.理论探讨，2014（01）：29-32.

［14］政协全国委员会办公厅.以改革创新精神加强人民政协协商民主建设［J］.求是，2015（06）：26-29.

（责任编辑：刘 颖）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2016.04.032

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1672－0911（2016）04－0032－05

2016-05-11

胡守勇 （1975-），男，博士，湖南省社会科学院公共文化研究中心副主任兼秘书长，副研究员。