砥砺十载孚众望 湿地保护谱新章——《天津市湿地保护条例》解读

马 楠

砥砺十载孚众望 湿地保护谱新章
——《天津市湿地保护条例》解读

马 楠

7月29日，市十六届人大常委会第二十七次会议表决通过了《天津市湿地保护条例》，自2016年10月1日起施行。该条例对于维护湿地综合生态系统的多样性，加快美丽天津建设，具有重要意义。该条例与本市绿化条例、大气污染防治条例、水污染防治条例等，共同构成了我市生态文明建设的法治保障体系。

一、条例的立法背景

湿地与森林、海洋并称为全球三大生态系统，享有“地球之肾”的美誉。我市湿地类型齐全，湿地动植物资源丰富，滨海湿地、河流湿地、湖泊湿地、沼泽湿地和人工湿地均有分布。这些不同类型的湿地具有调蓄洪水、储存淡水、改善气候、控制污染、美化环境、维护生态平衡等不同的生态功能，在生态文明建设中具有独特优势。

市十四届人大至十六届人大近十年间，代表们多次提出关于湿地立法的议案。近年来，市委、市政府从我市经济社会发展的大局和滨海新区开发开放的现实需要出发，对湿地采取一系列保护措施。1995年起，我市陆续建立了七里海古海岸、团泊、北大港、大黄堡四大湿地自然保护区。“十一五”以来，我市开展了湿地自然保护区保护与修复工程建设，保护区的管护能力得到加强，生物多样性得到部分恢复。2014年，市人大常委会批准划定了永久性保护生态区域，我市重要湿地均划入永久性保护生态区域，实行了最严格的保护管理。

同时也要看到，我市湿地保护仍面临较为严峻的形势。一是湿地面积从2009年的2956平方公里，减少到2014年的2733平方公里，占湿地总面积的7.5%。二是全市的湿地保护工作缺乏一个层级较高、权威性较强的统筹协调机构。林业局作为市农委下属的管理部门，负责统筹、组织、协调、监督全市的湿地保护工作。从实际情况看，缺乏足够的权威性和相应的执法力量，很难有效承担起统筹协调其他部门的职责。三是不同类型的湿地分别涉及不同管理部门，管理手段各不相同，管理规范不统一，难以形成湿地保护的合力。

经过反复调研和充分论证，在代表们的热切期盼下，湿地保护条例终于被列入2016年的立法计划审议项目。制定本市湿地保护条例，有利于深化永久性保护生态区域制度，强化对湿地生态系统的整体保护，切实推动湿地保护合力的形成。

二、条例规范的主要内容

条例共五章31条，从湿地保护的管理体制、湿地保护规划、湿地保护名录、生态补偿等几方面，搭建起本市湿地保护的基本法律框架。

（一）理顺体制，综合协调凝聚合力

由于我市湿地类型较多，涉及农业、林业、水务、海洋、市容园林等管理部门，缺乏统一的统筹、组织、协调的监督管理机构。条例从四个层次确立了本市实行综合协调、分部门实施的湿地保护管理体制。一是提高了湿地保护综合协调部门的层级，由市农业行政主管部门负责全市湿地保护的综合协调工作。二是市林业行政主管部门、区县林业行政主管部门或者区县人民政府指定的部门，负责本行政区域内湿地保护的组织、协调、指导和监督。三是市容园林、水务、海洋等行政主管部门按照职责，具体负责湿地保护管理工作。四是发展改革、财政、规划、国土房管、建设、环保、旅游等部门，依照职责分工，配合有关部门做好湿地保护相关工作。

（二）统筹规划，合理引导夯实基础

湿地保护规划在湿地保护工作中起着基础性作用。一是明确了组织编制规划的主体。市农业行政主管部门应当会同发展改革、规划、国土房管、环保、市容园林、水务、旅游、海洋等行政主管部门编制全市湿地保护规划，报市人民政府批准后实施。区县林业行政主管部门或者区县人民政府指定的部门应当会同有关部门，根据全市湿地保护规划编制本区县的湿地保护规划，报本级人民政府批准后组织实施。二是明确了湿地保护规划的内容。湿地保护规划应当明确目标任务、总体布局、保护范围、保护内容、保护措施等，并与土地利用总体规划相衔接，与城乡建设规划、海洋功能区划、水资源规划、渔业水域滩涂规划、主体功能区划相协调。三是规定了规划编制及调整的程序。编制湿地保护规划，应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取各方面意见。调整湿地保护规划，应当按照编制的程序广泛听取意见，并经市或者区县人民政府批准。

（三）建立名录，突出对重要湿地保护

建立湿地名录是湿地保护的重要抓手。一是在湿地保护的分级上重点规范国家级和市级重要湿地，把列入本市永久性保护生态区域内的湿地都作为重要湿地进行保护管理。二是进一步完善名录管理制度。明确本市重要湿地名录包括国家重要湿地和市级重要湿地。市级重要湿地的确认，由市林业行政主管部门会同国土房管、市容园林、水务、海洋等部门提出，经专家论证，报市人民政府批准后列入名录管理。本市重要湿地名录应当载明湿地的名称、地理位置、范围、保护级别、类型、主要保护内容与标准、责任单位、主管部门等事项。三是将重要湿地以外的一般湿地，授权区县人民政府参照本条例的相关规定进行保护。四是列入本市重要湿地名录的湿地，由市人民政府设立保护标志，并禁止任何单位和个人擅自移动或者破坏。

（四）生态补偿，制度护航保障落实

党的十八大把生态文明建设放在突出地位，纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，明确提出了全面建设社会主义生态文明的目标任务。建立生态补偿机制，是建设生态文明的重要制度保障。为进一步加快建立系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明建设，增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性，中共中央、国务院2015年印发了《生态文明体制改革总体方案》，把生态补偿制度与自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、资源总量管理和全面节约制度等八项制度，共同确定为生态文明制度体系。2016年4月，国务院办公厅出台了关于健全生态保护补偿机制的意见，进一步完善了生态补偿的制度安排。因此，为更好地保护湿地，促进各方面保护湿地的积极性，条例明确对列入本市重要湿地名录的湿地保护，实行生态补偿。

（五）互不抵触，与相关规定做好衔接

一是国家对自然保护区的管理已有专门的行政法规，条例对本市重要湿地名录中已确定为自然保护区的湿地，规定直接适用国家有关自然保护区的规定，不再进行重复。

二是对湿地的建设占用，为与市人大常委会关于批准划定永久性保护生态区域的决定保持一致，条例规定征收、征用或者占用列入本市重要湿地名录的湿地，应当经市人民政府批准。

三是考虑到水法、海洋环境保护法、土地管理法、本市河道管理条例，对在湿地内从事挖沙、取土、填埋等破坏湿地功能的行为已有相应的处罚规定，为避免重复，条例规定对禁止性行为由有关行政主管部门依照相关法律、法规进行处罚。

湿地保护条例的颁布实施，标志继绿化条例、大气污染防治条例、水污染防治条例之后，本市生态环境领域立法再添新篇。条例将本市重要湿地以湿地自然保护区、湿地公园等形式，纳入名录进行保护管理，使湿地保护在永久性保护生态区域制度的基础上得以进一步延伸和具体化。条例中的相关制度也将随着湿地保护实践不断加以丰富和完善。

（作者为天津市人大立法研究所助理研究员）