影响基层干部“为官不为”的体制机制因素分析

李娟　佘湘

〔摘要〕 基层干部中存在的“为官不为”现象，不能仅从行为人的主观偏好去解释，还需要从外部的体制机制去探讨。政府上下级间的层级关系和国家分层治理体制带来的信息不对称问题，给基层干部“为官不为”提供了博弈的机会；压力型体制下基层政府权责不对等和资源匮乏的困境，给基层干部“为官不为”提供了推卸责任的借口；干部选拔任用过程中能上能下、优胜劣汰机制尚未建立，给基层干部“为官不为”提供了投机的空间；现有干部考核评价机制尚难精确支持“奖勤罚懒、奖优罚劣”，给基层干部“为官不为”提供了滋生的条件；现行监督体制的成本效益、虚置弱化问题和问责制度的不健全，给基层干部“为官不为”留下了活动的空间。解决基层干部“为官不为”问题，可以从全面实施政务公开、健全规范政府权责体系、健全完善选拔任用制度、改进干部考核评价办法、加强问责制度建设等方面着手。

〔关键词〕 基层干部，为官不为，体制机制

〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）06-0022-04

2016年1月18日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上指出：“受成长经历、社会环境、政治生态等多方面因素影响，当前干部队伍也存在种种复杂情况，一个突出问题是部分干部思想困惑增多、积极性不高，存在一定程度的‘为官不为。对这个问题，我们要高度重视，认真研究，把情况搞清楚，把症结分析透，把对策想明白，有针对性地加以解决。” 〔1 〕目前，我国不少地方党政部门明显地出现了领导干部“为官不为”现象，在基层干部群体中尤为明显，有调查显示：71.7%的受访者表示经常感受到“为官不为”，“七成以上受访者认为基层干部最容易出现‘为官不为”，这种现象“更多地发生在县级部门（47.1%），其次是乡镇部门（23.5%）” 〔2 〕。当前，学术界关于基层干部“为官不为”“懒政怠政”内在成因的探究比较倾向于基层干部的“当官图利的腐败之心”，认为“制度不力、风声不紧、办事有腐败之利时，就表现出极大的事业心和工作热情”，相反“当制度收紧、腐败丢官、做事只有辛苦而无意外之财时，就表现出消极逃避、无所事事、以图安逸，并保住官位”。〔3 〕这种观点从“经济人”的假设出发，认为基层干部有追逐自身利益的偏好，也存在追求“工资、职位津贴、公众声望、权力、庇护、机关产品、轻松地进行变革，以及轻松地管理机关” 〔4 〕393等问题，因而缺乏勤政务实、干事创业的内在动力。毫无疑问，“作为个体的官僚成员可能心怀私欲，或至少是自我放纵的，他们总是利用其对机关事务的垄断权力来最大限度地增加个人的利益” 〔5 〕21，或者如汤普森所言：“官员就是组织的‘工具”，他们本应“根据合同约定的义务实现‘主人的目的”，而由于“这些‘工具都是人，是人就会倾向于实现自己的自由和目标。他们具有强烈的自我发展的、无序的、自发的‘自然系统的倾向” 〔6 〕139。但是，作为基层干部个体而言，他或她并不是原子化的个人，而是被嵌入到与其他个体及集体所构成的复杂关系中的个人。其行为选择不仅具有自己的价值偏好，还有一种外在的约束，是在一套或数套制度的规则设定内进行活动的，因此，其行为也不是一个简单的行动者追求自身利益偏好与效用最大化的过程，而是在现实的制度约束条件下展开的。因此，认识基层干部“为官不为”现象不能仅从主观偏好去解释，还需要从外部的制度环境去探讨。

一、政府上下级间的层级关系和国家分层治理体制带来的信息不对称问题，给基层干部“为官不为”提供了博弈的机会

第一，我国现行的体制决定了中央与地方、上级与下级之间是一种领导与被领导的层级关系。一般来说，中央政府制定总体计划，然后逐级分解下达由基层政府及其干部予以落实。在这种关系中，较为理想的状态是希望下一级政府尤其是基层政府及其干部能够积极有为、有所作为，能够真正做到上令下行、令行禁止。但在实际的政治生活中，信息不对称问题始终横亘在上下级政府之间，使得信息操纵、道德风险、逆向选择等危机始终凸显。首先，政策的制定与执行的分离导致上下政府层级间的信息不对称。而且政府层级越多、信息链条越长，信息不对称越大，反之越小。通常来说，基层政府干部更清楚政策执行的问题和效果，而中央与上级政府干部对基层政府的施政过程、具体措施以及政策效果很难精确了解，因此，相对于上级政府而言，基层干部往往握有更大的信息优势。其次，信息的模糊性问题，即“同样的信息条件下人们会有不同的解释和理解，而这些不同的解释不因信息的增加而改变” 〔7 〕。科层制的管理体系中，由于自上而下的考核检查、监督激励和有效管理在很大程度上有赖于上级对下级信息的掌控程度。信息不对称问题的存在，使上级政府对基层干部的履职行为很难完全监控或者监控成本巨大，从而为某些基层干部的偷懒行为、不作为行为制造了机会。

第二，从国家治理的体制来看，我国现行的治理体制是一种上下分层治理的体制。根据曹正汉提出的“中央治官、地方治民”模型和周雪光提出的“帝国的治理逻辑” 〔8 〕，自古以来，中国一直采用的是一种上下分层的治理结构。上层是中央政府及其“自上而下的官制系统；底层是乡村社会的自治组织，由族长、乡绅等地方权威所领导，这些地方权威实际控制着乡村社会的内部事务” 〔8 〕，其中，上层掌握着治官权，下层掌握着治民权。这种上下分层治理的格局时至今日依然存在，只不过中央依旧控制着治官权，即选拔、任命、考核、监督和奖惩干部的权力，而族长、乡绅的治民权则转给了基层政府的干部。这种上下分层治理的结构实际上是一种管辖分立的局面，是一种分割的权威体制，即“国家的权威在基层主要是象征性的，意识形态性的，原则指导性的，而非实际管治性的”，以至于“由上而下的管治间接化，上层（政府）必须通过下层（政府）进行管治，依赖下级权威组织实施管理，而不是直接管理” 〔9 〕310。在这样一个分层治理的体制下实际上蕴含着一种“帝国的治理逻辑”：即“决策一统性与执行灵活性”“正式制度与非正式制度之间的微妙转换和调节，灵活地调整集权与分权关系”和“名（中央政府的正式权力）与实（地方政府实际权力）的松散关联和动态转化” 〔10 〕。也就是说，在保证中央权威的前提下，在确保中央政策指令一统性的条件下，允许基层政府有一定的灵活性，可以灵活地执行上级政策，因地制宜地处理地方事务。由于政策制定与执行的分离，允许各地保持一定的灵活性就让基层干部的行为选择有了一定的弹性和自主性空间。有了这种自主性空间，部分基层干部的行为难免就会出现不履职尽责或不充分履职尽责以及消极观望、拖沓怠工现象。

针对上下之间的信息不对称问题所导致的为官不为问题，各级政府机关尤其是基层政府应该全面实施政务公开制度，实行阳光行政。实行政务公开不仅有利于限制腐败，也有利于有效监督干部“为官不为”，起到一种敦促干部勤政务实、积极有为、主动作为的作用。全面实施政务公开关键在于坚持要以公开为常态，让为官者习惯在阳光下行政；以不公开为例外，避免暗箱操作或选择性公开。只有全方位公开，建设透明政府，实施透明行政，才有可能减少和扼杀因信息不对称问题所引起的“为官不为”问题。

二、压力型体制下基层政府权责不对等和资源匮乏的困境，给基层干部“为官不为”提供了推卸责任的借口

分析基层干部“为官不为”现象还可以从“压力型体制”着手。所谓“压力型体制”，是指一级政权组织（县、乡）“为了完成经济赶超任务和各项指标，该级政治组织（以党委和政府为核心）把这些任务和指标，层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成。然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是‘一票否决制（即一旦某项任务没达标，就视其全年工作成绩为零，不得给予各种先进称号和奖励）”。〔11 〕 在这种体制下，考核指标往往以目标责任制的形式被量化分解，自上而下地（从中央到省、市、县、乡）层层分配给各级政权组织。政府层级愈往下，指标越多，压力也越大。由于基层政府远离国家权力中心，处于国家行政序列末梢， 而“国家占有与控制资源是按照行政权力授予关系，分配至各级不同类型和级别的政府部门中，不同的单位按照距离国家权力中心的远近，获取所分配的资源，并承担按照国家的指令使用资源的责任”。〔12 〕66 换句话说，政府的行政层级和资源的占有量成正比，层级越高，控制占有的资源就越多，配置资源的权力也越大，相反则越小。这意味着，处于国家行政权力末端的基层政府只能拥有最小的权力和最少的资源。在压力型体制下，一方面，上面各种考核指标和任务通过自上而下的科层体制一级一级往下压并不断“层层加码”，以致于到乡镇一级时指标任务已脱离实际；另一方面，基层政府却没有足够的权力和资源来应对自上而下层层加码的督查考核。显然，一个权力弱小、资源有限、权责不对等的基层政府是无法支撑应对大量庞杂繁重且往往还有可能是“一票否决”的量化考核指标与任务的。这种压力体制和资源匮乏的困境在行政问责不断强化的背景下，基层干部要么对上级的政策采取一种灵活变通的应付之策，要么通过延长责任链来推卸责任，要么干脆选择“不作为”。

对于这种权责不对等问题，应该全面实施“四张清单一张网”，健全规范政府权责体系，实现权责对等。权责体系包含权力的界定、运行以及责任的主体等要素。权力边界不清晰、运行不规范、职责不明确，既是干部胡作为的根源，也是不作为的借口。因此，要想压缩干部“不作为”“乱作为”的生存空间，就要强化权责一致观念，做到权力与责任相对应；要建立分工合理、岗位职责明晰的责任体系；实现权责体系横向到边、纵向到底的无缝覆盖，限制干部的“自由裁量权”以防止胡作为、乱作为或者不作为。

三、干部选拔任用过程中能上能下、优胜劣汰机制尚未建立，给基层干部“为官不为”提供了投机的空间

2014年新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》强调要把“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的好干部标准落实到干部选用工作中去，提出干部考察应注重实绩，深入了解履行岗位职责、推动和服务科学发展的实际成效。《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》提出要对不敢担当、不负责任，为官不为、庸懒散拖，干部群众意见较大以及不能有效履行职责、按要求完成工作任务，单位工作或者分管工作处于落后状态，或者出现较大失误的干部必须及时予以调整。毫无疑问，领导干部选拔任用制度是上级政府调控和引导基层政府及其干部行为的一种政策工具。完善选人用人机制并有效选拔任用优秀干部与解决“为官不为”是有机统一的。只有真正把敢于担当、勤政务实的好干部选拔出来、任用起来才能够有效地破解不作为问题。就现有的干部选拔任用制度、晋升机制来看，基层干部工作是否勤政，是否敢于担当与其晋升并没有直接的关系。其职务晋升与否往往并不取决于工作努力、实绩优秀的程度，还与工作年限、人情关系等其他场外因素有较大关联。这种干部升迁中的论资排辈、关系因素在一定程度上必然弱化干部干事创业的积极性。另一方面，干部能上能下、优胜劣汰的机制尚未建立，缺乏对不履职尽责、为官不为干部的认定标准、处理依据和淘汰机制，因此即使发现了不称职、不作为的干部，在现有的机制下还很难处理他们。也就是说，现代责任政府真正建立起来以前，“为官不为”现象依然会长期存在政府行政过程中。

要解决这个问题，就应健全完善选拔任用制度，推动干部履职担当。按照习总书记“引导大家争当改革促进派”“把想改革、谋改革、善改革的干部用起来”的要求，把更多敢担当、有作为的优秀干部选拔到党政岗位上来。对敢抓敢管、实绩突出的干部加大使用力度，敢于打破常规、减少提拔任用中的隐性台阶。建立完善分片联系走访定期分析干部的制度，近距离接触了解干部并加强综合分析研判。突出干部工作主业，强化平时走访、过程管理，近距离接触干部，动态掌握干部日常履职情况，全面提升知人识人的广度深度，把综合分析研判作为考准考实干部作为的总依据，真正做到“提情知人、提人知情”。

四、现有干部考核评价机制尚难精确支持“奖勤罚懒、奖优罚劣”，给基层干部“为官不为”提供了滋生的条件

改革开放以前，我们对地方党政领导班子和领导干部的考核评价是以政治忠诚为导向的，强调通过各种非制度化的政治动员来引导调动地方党委政府的行为。改革开放以后，对地方党政领导班子和领导干部的考核评价转变为以经济绩效为导向，尤其是GDP增长的绩效，实行以目标责任制为重点的考核激励制度，冀图通过绩效考核来指导地方党委政府的行为、选拔任用干部和管理监督干部。但现有的干部考核评价机制还很难区分和解决“干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样”的问题，还不能起到支持“勤政务实、敢于担当”，批评“推诿塞责、消极观望”，调整“尸位素餐、为官不为”等“奖勤罚懒、奖优罚劣”之效果。久而久之，不仅伤害“为官有为”的积极性，也会助长“为官不为、懒政怠政”的滋生，造成劣币驱良币的局面。

因此应改进干部考核评价办法，引导干部激情干事。更好发挥考核评价的指挥棒作用，深入开展领导干部作为情况考核考察。一是健全实绩考核办法体系。优化考核指标设计，根据岗位职责分类设计考核评价指标，使对每个岗位、每名干部的考核具体化、个性化。更加注重干部“潜绩”考核，积极开展干部潜绩与显绩问题研究，合理区分干部的潜绩与显绩，尽快形成干部潜绩考察的统一办法，使潜绩考察有据可循。二是探索完善社会化评价机制。总结各地行之有效的社会化评价载体，综合考量群众点评、舆论监督、社会公开等因素，提出领导干部社会考核、社会评价的有关办法，明确在干部考核中赋予社会化评价一定权重。三是发挥专项考核作用。健全专项考核制度，注重在重点工作、关键时刻、急难险重任务中观察干部表现，全面掌握其在关键时刻的表现情况，分析其担当精神、履职能力。定期梳理编制专项考核目录，制定专项考核计划，把能否改革创新、克难攻坚作为核心内容，并切实加大专项考核在干部考核中的权重比例，激励干部干事创业。

五、现行监督体制的成本效益、虚置弱化问题和问责制度的不健全，给基层干部“为官不为”留下了活动的空间

自上而下的纵向监督具有成本巨大、监督效益依次递减和信息不对称问题，而横向的人大监督、政协监督、群众监督以及舆论监督又存在监督的虚置和弱化问题，导致对“为官不为”的监督约束存在弱化效应。从问责来看，尽管问责制已被纳入制度体系并成为政府监督的重要组成部分，但总体来看，还存在内部结构不清晰与外部环境不协调的问题，开展“为官不为”问责存在诸多困境。其一，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》只是中央的政策而非法律，这导致在什么情况下来追究干部“为官不为”的责任，问责如何启动，由何人依何程序启动以及“为官不为”应承担何种责任等，均缺乏有关行政问责法的明确规定。其二，对干部“为官不为”进行问责，但对其究竟应该承担何种责任？是领导责任、直接责任、间接责任，还是其他责任，以及党政之间、不同层级之间、正副职之间的责任如何界定，很难区分。其三，由于干部不作为具有很强的隐蔽性，其表现并不像作为那样具有明显的行为样态，因而很难察觉、认定和处理。当前《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》侧重于“显性”的过错问责，而对“隐性”的消极失职诿责情形缺乏必要可供操作的处理办法和措施，从而给“不作为”留下了一定的活动空间。

解决基层干部“为官不为”问题应该进一步建立完善问责制度，真正实现干部能上能下。要探索完善“不为”的问责追责机制，建立“为官不为”问责追责的具体办法，界定“为官不为”的具体表现、认定标准以及处理细则。通过问责追责，惩罚庸官懒官，压缩“为官不为”者的生存空间，从而激活干部履职担责、干事创业的积极性。要合理调整不适宜担任现职领导干部。对工作不力、作风不好、群众不满意、能岗不相宜的干部，经组织考核认定，作出引咎辞职、责令辞职或降免职、调离岗位等处理。

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责任编辑 陈 鹃