公共体育“多中心治理”结构优化发展研究

布　特　高宇飞　白晓蓉　肖文胜

(1.温州大学体育学院,温州　325035;2.惠州学院，惠州　516001)



公共体育“多中心治理”结构优化发展研究

布特1高宇飞2白晓蓉1肖文胜1

(1.温州大学体育学院,温州325035;2.惠州学院，惠州516001)

摘要:应用逻辑思维法、文献资料法等方法探索了公共体育“多中心治理”结构优化问题。从公共管理学多中心治理结构理论维度，对体育部门、体育社会组织、体育志愿者、公民的结构职能进行分析，为建立公共体育多中心治理结构及模式，将发挥体育利益主体驱动力，形成高效运转机制，促进公共治理结构创新发展，推动公平公正透明的体育治理构造机制建设，这不仅促进了体育供给结构和水平提升，而且成为实现国家治理体系和治理能力现代化的推动力。

关键词:公共体育；多中心治理；深化体育改革

1前言

党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]作为全面深化改革的总目标，推动深化改革。推进国家治理体系和治理能力现代化，就在于对多元主体积极性的调动和功能作用的发挥，表现为政府职能转变，社会组织积极有效的参与治理[2]。2015年3月8日国务院办公厅《中国足球改革发展总体方案》(国办发〔2015〕11号，以下简称《足改方案》)明确规定：中国足球协会与体育总局脱钩。以足球协会改革为切入点，撬动了体育治理结构变革动力，进一步深化了体育改革的社会组织推动机制。随着2014年《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(国办发〔2014〕46号文件，以下简称《意见》)文件明确规定“取消商业性、群众性体育赛事审批权”，加速了政府行政权力的释放，激活了市场举办赛事的积极性，调动了公民及社会组织参与体育治理的积极性，政府权力的压缩，市场、社会组织的体育治理范围越发广泛。厘清政府、市场、社会组织之间的关系，促进各个治理主体在治理结构中有效发挥自身能力，对推进体育治理体系和治理能力现代化起着重要作用。

2公共体育“多中心治理”结构的分析

公共管理学的多中心治理理论，是个20世纪50年代兴起新型创新理论体系，是系统阐述了政府、市场与第三部门协同治理社会发展理论构架，当前研究体育治理体系具有现实意义。

2.1公共管理的多中心治理理论分析

20世纪50年代西方“多中心”率先由迈克尔·波兰尼于1951年在《自有逻辑》一书中提出，“其引进‘多中心’是为了证明自发秩序的合理性以及阐明社会管理可能性的限度”[3]。“多中心”治理理论作为“多中心”和治理理论的结合物，最重要基础就是“政府、市场与第三部门和公民之间的互助与协作的治理框架”[4]。

21世纪初，我国学者开始注意并着手研究多中心治理理论，孔繁斌[5](2007)认为公共治理中的“多中心性”实质是公共事务的民主合作管理，是民主治理的一项策略。汪婷婷[6](2010)认为应当坚持以“多中心治理”理论为指导，充分发挥政府、市场和第三部门“多主体”作用，寻求政府、市场和社会在公共服务供给领域的均衡点，构建“政府、市场、社会”三维框架下协同治理的模式。刘伟忠[7](2012)认为，多中心治理理论是政府和市场配置公共物品的两种不同的手段，又是共同处理公共事务的主体。主张在公共事务的处理中，要综合利用多个主体、多种手段来提供一种合作共治的治理新范式。他的总结突破了行政管理的传统范式，主要从多元化的治理主体、明确化的治理目标、合作的治理方式、合作化的制度设计等四个方面进行论证的。

综上所述，多中心治理就是合理化的制度保障决策机制，在实现公民多样化目标，实现利益最大化的同时，社会多元主体(包括公共部门、私人部门和第三部门、公民个人等)通过协商合作的方式完成对公共物品的处理。公共体育，是政府部门生产公共产品，同时，第三部门、私人部门也能够参与并提供公共体育服务。在我国现有体育管理体制下，无论群众体育，还是竞技体育都具有公共性。公共体育，是从体育公共性质来区分的，不是参与性来确定的。我国改革开放之后，体育领域改革本质上就是单一政府管理型体育向政府、社会组织、市场公共治理过程转变。公共体育治理体系，应该是公共部门、私人部门和第三部门、公民个人构成的多元治理体系。单纯依靠政府部门提供公共体育产品和服务，是无法解决公共体育供需不足问题的，因此，深化体育改革，推动体育供给是改革的根本方向，“总体方案”充分表达了体育管理体制深化改革的趋势。

2.2公共体育多中心治理结构研究

研究公共体育多元治理结构，促进构建有效的公共体育多元运行机制是体育改革和发展趋势。

2.2.1政府部门

政府管控体育事业，主要以体育行政部门及其所属体育项目管理中心来实现，体育行政部门，既是政府职能设置，又是体育运行总操控机构。首先，政府体育部门的科层结构是通过功能性构建的一种垂直型的管理体制，又是一种双重领导结构。“在体育项目管理中由国家体育项目管理中心领导，基本按照行政区划进行设置，实行中央与地方的双重领导。地方政府体育部门既行使国家相关项目管理中心的职能又部分行使地方政府体育管理的职能，行使职能过程中保持一定的相对独立性；另一种是纯粹的垂直管理机构”[8]，其特点是工作直接向国家项目管理中心负责，人、财、物等都由国家项目管理中心直接管理，这些机构不列入地方政府体育部门工作序列。地方政府体育部门科层结构的运转是依靠自上而下的“势能”来推动的。下级体育管理部门是上级部门派出的代表，各级体育管理部门的权力是按照等级来划分的，并呈现逐级递减的特征。但是随着体育社会化发展，体育总局与体育协会彻底脱钩，撤销运动管理中心，改变了体育部门的系统结构，这成为政府职能转变的巨大推动力。目前我国地方政府体育部门的职能正由过去计划经济时代的“全能管理”模式，逐步向市场经济条件下的间接管理，宏观管理模式转变。现阶段政府职能转变之际，政府体育部门的职能主要集中在：

第一，管制职能，即管制体育社会行为主体与政府公共体育权力主体的职能。其主旨集中在两个方面：(1)依法控制、限定和约束体育社会行为主体与政府体育公共权力主体的行为，使其不会、不能因自身的利益而非法或不当的侵扰国家、社会团体、他人的体育合法权益；(2)为实现国家利益、社会利益、多数人的长远利益，依法控制、限定和约束体育社会行为主体与政府体育公共权力主体的行为。

第二，发展职能。创新与发展是当代社会的主旋律，随着信息技术的发展，知识经济时代的到来，我国地方政府体育部门必须通过积极有效的行政行为，完善自身的建设，并制定有效的公共体育政策引导本地区体育事业的创新发展。

第三，监管职能。我国政府体育部门正处于改革进行时，政府不再干涉社会、企业所管理和运营的事务，但是并不意味着政府不管不问，还是要发挥政府职能，监督和协调体育社会组织、体育市场有效合法有序运行，有效地促使体育社会组织和体育市场规范化、法制化发展，从而推动体育可持续发展。

2.2.2体育社会组织

学术界较公认的标准是按我国民政部门的分类法，即体育类社会组织包含体育社团、体育类民办非企业单位及体育类基金会。另外，“官方规定之外还有数量庞大的、未在民政部门及体育主管部门注册登记备案的草根类群众体育组织，也应当属于体育类社会组织，包括国企、事业单位职工群众体育组织、学校体育课程之外的学生体育社团组织以及社区居民体育活动的群众体育组织等”[9]，我们将体育志愿者、公民划分为体育社会组织中。体育社会组织及志愿者、公民也参与体育公共服务，并现代体育发展中这种参与性、服务性更加趋势。体育社会组织的公共服务职能有：

第一，有效配置公共体育资源，促进合理有序地流动。“群众体育资源是指能直接或间接推动群众体育发展而促进全民族健康素质的明显提高和形成比较完善的全民健身体系目标的一切资源要素的集合”[10]。体育社会组织不以营利为目的，具有公益性或互益性，是公民自治的社会团体。它是根据组织内部成员的要求对自身的资源进行调节，达到资源配置的最优化。同时，体育社会组织对体育资源进行相对配置，比如，体育社会组织根据成员的需要，利用组织内部资源展开专业知识、专业技能的培训。

第二，提供便利地公共体育服务，促进公民体育生活进步和发展。体育基金会以筹资的方式，对体育事业的发展进行扶持，诸如对全民健身的知识的宣传，产生一定的影响力，对残疾人运动项目的扶持，公共体育设施的建设，运动项目的发展，体育赛事的支持，运动员教育等等方面，都对体育事业的发展进行了大力支持，缓解了政府财政压力，为社会成员提供多元的公共体育服务。体育社会组织不仅为热爱体育运动和关心体育发展、参与体育健身的群体提供了一个交流平台，而且满足不同人群对体育健身项目的需求，吸引群体到相关体育团体，丰富其业余生活。

同时，我们也必须充分肯定体育志愿者、公民参与体育治理价值。体育志愿者是指为推进社会、社区、个人及团体的体育发展而不以换取报酬为目的的，提供自己的劳动、技术或时间的一种活动。随着我国体育赛事市场的繁荣，志愿者在体育领域中发挥着越来越重要的作用，尤其是一些大型活动，更是离不开志愿者的支持。公民体育参与意识发展，使得政府治理中不得不重视公民参与积极性，没有公民参与性体育治理无法做到实效。公民在体育治理中的作用是比较重要的，“公民参与政府的治理过程中，成为新的发展模式不可缺少的一部分”[11]，公民在地方政府体育治理、体育改革的过程中，组成一个体育利益共同体，以体育集体行动的方式，来表达各自的意愿，从而迫使政府转变职能，尽量满足公民体育诉求。“个人是在制度的规范下产生其行为的，制度在公民参与集体行动中具有重要的作用，制度可以推动集体中的个人形成共同价值观，培养人们的共同认识及共同意愿，从而能够促进集体实现共同目标”[12]。个体的价值观、行为方式影响着集体的行为方式，集体的利益表达着个人的意志，集体参与政府治理方式、治理行为。在体育治理过程中对各利益主体行为进行监督和评价是促进治理体系完整的重要手段，也是提高体育治理水平的有效机制。因此，我们在积极有效地引导公民、志愿者参与体育，治理体育，并与政府形成利益和目标的一体化，形成合力推动体育发展，发挥体育集聚效应。

2.2.3市场

市场，是推动和治理体育发展不可或缺的力量。市场有两种解释：一种是交易的场所，还有一种称为交易行为的总称。顾名思义就是产权发生转移和交换平台的总称。市场有多种分类方式，按产品或服务供给方的状况，即市场上的竞争状况分为：完全竞争市场、完全垄断市场、垄断竞争市场、寡头垄断市场。市场在体育发展中充分发挥其私营职能，也丰富和供给社会体育需求，这主要是：

第一，保护市场主体的合法权益，维护公平竞争的体育市场秩序。目前随着我国体育改革深化，取消体育赛事审批，体育市场发展的特殊性更要求市场在公平、公正、公开的原则下进行市场主体各方的经营活动。如政府购买大型体育赛事，通过网络公共交易平台，将信息公开，所有的社会组织、企业都可以与政府进行交易，不存在地下交易或混乱秩序的不公平、不公开的行为。体育市场交易中如何公平地实现各利益主体价值诉求，比如在“大型体育赛事的财务审计、俱乐部资产和运动员转会价格的评估、体育市场各类交易行为中，保障公平交易，促进体育市场公平发展，从而向社会和市场提供体育产品和服务，保证质量，满足市场需求。”[13]所以，体育市场主体，既是利益诉求者，又是市场需求提供者，发展体育市场私营部门是满足体育公共产品和服务需求的有效路径，也是推动体育多中心结构发展的驱动力，没有市场力量，体育供给不足，没有有序体育市场发展，就没有体育有序服务。

第二，帮助政府反馈调节体育信息。市场在进行商品交换的同时，不断地输入生产和消费信息，这些信息通过市场又产生出新的信息，这时就出现供求是否平衡的问题，市场上就出现供求趋势预测，比如温州的羽毛球场馆多于乒乓球场馆，这是由于羽毛球俱乐部人员爆满，乒乓球俱乐部的人相对较少。通过市场反馈信息，政府加大对羽毛球教练的培养，鼓励羽毛球俱乐部的建设。

3公共体育“多中心治理”结构的优化策略研究

罗兹认为，当今各级政府越来越多地面对着“自我掌控的跨组织联合的网络体系”，这些网络组织依靠一定的资源和参与渠道，对公共政策产生不同程度的影响，从而为社会多元利益的协同与整合搭建了重要的平台。政府治理方式的变化并不是由某一种特定的原因或者一种力量单独促成的，而它是当今国家在一系列内外部环境挑战的压力下，在快速的社会变迁和众多的社会矛盾、冲突的作用下选择的一条改革路径。

3.1公共体育“多中心治理”结构优化的必要性

以国务院《意见》、《促改方案》为抓手推动体育治理结构多中心改革，促进公共体育多中心治理结构体系构建，这不仅十分必要，还有紧迫性。目前，公共体育供给不足、供给层次和水平不高，主要原因是：

首先，政府过多垄断资源，体育产品供给能力不足。发展公共体育，提供公共体育产品，是政府的神圣责任，但是由于公共政策有限性、政府官员寻租、政府效率低下等问题，使得政府提供的体育公共产品完全满足市场需求。同时，政府单一的供给渠道，致使市场为社会提供公共产品的机会大大减少，遏制了市场与社会的多元供给积极性，从而体育发展供需矛盾越发加重趋势。

其次，市场具有积极性，但缺乏发力平台。由于竞技体育公共产品供给不是完全竞争的，导致市场缺乏积极性，或者有积极性没有机会，比如2008年北京奥运会时企业很少有参与筹备的机会。当然，单靠市场私营部门运作，完成竞技体育的供给，由于投入高成效低的原因，企业不会耗费大量精力去开发公共体育产品。因此，将造成竞技体育公共产品的供给失灵。这就需要政府通过一定的政策手段来弥补市场的供给。国务院出台《意见》，取消体育赛事审批，促进体育市场多元化发展，但面临着如何保证市场有序竞争和公平发展，这成为政府管控体育市场的一个治理内容。

最后，体育社会组织行政化现象依然存在，公共体育服务能力不足。“我国体育社会组织根植于传统的政治体制，官本位现象普遍存在，甚至某些体育社会组织俨然是某些政府机构的附属替代，或是受政府机构管控，或是负责人来自政府机关”[14]。体育社会组织的这种行政化倾向，背离了体育社会组织自治的特征，成为政府成员自身盈利性的工具。尽管我国体育行政体制改革正在进行，但是依然存在政事不分、政社不分的结构性弊端。不仅如此，“我国社会组织发育还存在不足，承接能力还有待提高。为了使政府转移职能后社会组织能够接得住、接得好，还需要加强社会组织自身建设”[15]。政府已经通过购买的形式尽量将公共体育服务交由社会组织去办，但是社会组织的自身能力问题限制了其承接政府职能，阻碍了政府职能转移的步伐。必须加快自身能力健设，才能与政府、市场共同完善公共体育治理现代化建设的节奏。十八大之后，“新一届政府将简政放权、建立并公布政府的权力清单。作为2014年深化改革的首要任务，就是对行政权力扩张及其背后胁迫合作机制回潮给予反击。打造阳光财政，建立企业黑名单制度，运用法治方式，实行多元主体共同治理等系列目标的提出，更彰显出本届政府用‘自我革命’来引导百姓信任政府的决心，有利于增强制度规范的公信力，不断提升国家的治理能力”[16]，在这种趋势的推动下，政府以足球协会改革为契机，推动社会体育组织改革步伐，体育社会组织去行政化改革是公共治理的重要内容。

无论政府体育部门，还是市场、体育社会组织提供体育公共服务和产品功能，但是各自利益诉求不同，需要相互协同、相互制衡，从而提高公共体育发展水平，满足体育市场需求，推动广大群众健身水平发展。所以，构建公共体育多中心治理结构体系，既是提高体育供给改革路径，解决体育市场供需矛盾的举措，也是促进体育可持续发展，推动国家治理体系和能力的创新发展。

3.2公共体育“多中心治理”结构优化策略

随着体育市场权力放开，体育社会组织去行政化，逐渐形成体育多中心治理结构成为体育发展大趋势，但是多中心治理结构如何有效制衡，协同发展又成为探索和推动内容。我们认为深化体育治理多中心结构改革，优化多中心治理结构及体系，必须形成相互失衡、协同的多中心治理结构，从而推动体育供给侧改革，繁荣体育市场发展，满足广大老百姓日益增长体育健身运动发展需求，促进全国人民健康水平不断提高和发展。

3.2.1构造创新驱动力

首先，制定灵活宽松的政策。体育社会组织形态各不相同，体育基金会就是筹集资金扶持体育事业的发展，而体育社团就是集合各个运动项目的爱好者共同组织活动，是体育知识交流和学习平台。因此，政府要如何监管体育社会组织，“政府应该采取多种多样的政策工具，打出一套培育扶持的组合拳来扶持社会组织发展”[17]。体育社会组织所扮演的角色不同，政府对其的要求也是不同的，比如民办体育机构，可以采取资金补助的办法，根据民办体育机构的建设规模进行建设补贴，根据民办体育机构教学形式对教育者进行教育补贴等形式反补体育社会组织的发展。政府可以通过政策工具，培养体育市场多中心主体，创造体育市场主体投资和发展平台，激发体育市场活力，比如成立信用担保机构，优化服务信誉等。同时，政府体育行政部门将要更新技术和手段，提高服务水平和技术，为体育发展不断注入动力机制。从而，体育多中心治理结构，协同创新，协同发力，形成合力推动体育发展。

其次，深化体育供给侧改革。深化体育管理体制改革，提高体育供给能力和水平，特别需要解决好四个方面的问题，即“一是进一步切实转变政府职能；二是进一步加强法治政府建设；三是进一步推行政务公开；四是进一步推进反腐倡廉工作”[18]。国家体育主管部门国家体育总局的改革已经迈开了一步，管办分离正在有序推进，但是现阶段从足球项目管理中心改革向其它项目管理推进仍然面临挑战，比如篮球协会改革滞后等。国家体育总局运动项目管理中心，性质是事业单位，但是在实际操作过程中做着企业的经营管理。正是由于运动项目管理中心政企、政社不分，遏制了市场的积极运作。在深化行政体制改革的初期，仍然存在一些方面的不适应，突出表现在政府职能转变还不到位，越位、缺位、错位问题仍然存在，社会管理和公共服务职能仍然比较薄弱。行政组织结构不够合理，行政职责界定模糊，权责脱节、相互推诿扯皮现象依然突出；贪污腐败、权力寻租的案例屡见不鲜，让政府的权力行走在阳光下的改革，充满了阻碍。因此，全面深化体育管理体制改革才是有效推动多元主体治理的强有力的推动力。

3.2.2完善保障机制

第一，人才资源是公共体育治理的基础。改革开放以来，随着社会变革体育发展方式转变，体育人才的需求量在不断上升，尤其是市场日益活跃，足球进入资本时代下，体育赛事开发、体育经营、体育管理、运动康复类人才的缺口越来越大。人才是政府与体育社会组织，甚至体育私营部门发展和提供服务的基本保障。公共体育治理体系的建设不仅需要顶尖的竞技体育人才的“堆积”，还需各种体育管理、体育经营、运动康复等体育类人才对体育事业发展的全方位策划和“建筑”，才能完善整个体育事业发展的框架，只有人才才可以让体育事业科学化发展。因此，人才资源是构建和完善公共体育多中心治理体系的基础。

第二，制度一致是公共体育多中心治理的保障。制度是在一系列的社会环境中，要求组成成员必须遵守的规章制度。制度的一致性就是要求政府在制定政策时要听取参与主体的意见，保持政策制定的公平性，而不是偏向性。其次政策在制定之后要求所有人员都必须遵守。目前《体育法》是我国唯一专门针对体育发展而制定的体育法规，体育市场行为规范准则，“主要涉及职业体育利益相关者的价值观和职业道德等；制度安排，包括职业体育相关规章制度、政策文件等”[19]。公共体育治理过程中制度的建设是维持各方利益的保障，也是各方之间合作治理的公平性的基础，体育的各项管理都需要法律性保障，法制化建设是保障同利益相关者的权利和义务。在依法治国的大环境下，只有依法实施公共体育多中心治理，才有治理实效，才会达到治理目的。

第三，网络等多种技术手段的应运。互联技术成为体育多元化发展新推动力。各种运动类APP、场馆类APP、可穿戴设备及体育网络平台纷纷涌现。但以体育场馆、体育竞赛、健身表演、体育用品等为代表的体育产业的构成部分拥有自身的特殊性，鲜有任何一款互联网产品能够兼顾所有主体的特点，简单、粗暴的将互联网加于体育产业必然无法达到预期效果。只有体育产业各个主体，特别是体育产业生产要素与互联网相融合，方能达到预期目的，推动体育产业发展。互联网可以传递各个公共体育参与主体的利益需求，不仅拉近了政府与社会组织之间的距离，给相关利益主体提供公平公正的治理环境，为利益主体之间相互监督与合作搭建了平台，在治理过程中发挥着重要作用。

3.2.3搭建交流平台

建立公共体育多中心治理的解决机制对提高政府与社会组织治理的效率、促进体育事业发展发挥着重要作用，政府与社会组织协同治理的实践与理论研究初期，已经形成一定的治理模式。但是社会发展速度极快的情况下，政府与社会组织、市场私营部门治理模式也需要不断地更新和变化，因此，公共体育多中心治理是解决体育治理问题，适应社会变化发展的运行方式。

首先，建立沟通机制。公共体育治理沟通协调机制，主要是政府、社会组织、市场治理过程中，调节各系统的构成要素、构成关系。凭借一定的媒介，交流和传递相互之间的思想与观点，最终达成一致，从而实现多元主体治理的目标。政府与其它主体之间的沟通机制构建需要在政府与社会组织之间建立重要的平台，表达双方之间的利益需求，实现在共同治理过程中的有效性。

其次，信息传递。政府将要提高体育信息源的开放，建立与社会组织、体育市场部门之间的信息传递平台，及时交流不同利益主体诉求，体育中心元主体的需求以及意见可以提高治理的解决方案完善，从而促进体育治理效率与效果。

最后，利益表达。所谓利益表达，体育多中心主体通过一定的渠道和方式向政府体育行政部门表达自身利益要求，以求影响政府体育公共政策取向。政府和执政党则对体育社会组织、体育市场私营部门等各类利益进行协调与综合，在政府体育政策层面上达成各种利益间的高度整合，使分散的特殊利益整合为国家要推进全民健身战略的整体利益的一种过程，从各利益主体形成合力协同推进体育发展和进步。

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Investigation on the Configurations of “Polycentric Governance” of Public Sports

BU Te1,GAO Yu-fei2,BAI Xiao-rong1,XIAO Wen-sheng1

(1.Department of Physical Education,Wenzhou Unversity,Wenzhou 325035,China;2.Huizhou University,Huizhou 516007,China)

Abstract：This paper used the mothod of logical thinking, literature and so on to explore the construction of public sports "polycentric governance" mode. From the dimension of polycentric governance structure of public management theory, analysis on the sports department, the sports social organization, the sports volunteer, and?the structure function of?the citizen, In order to establish the multi center governance structure and mode of public sports, it will play the main driving force of sports interests, and form high effect operation mechanism, also promote the innovation and development of the public governance structure.To build fair, just and transparent platform for the physical mechanism of governance structure, which not only promotes the sports supply structure and level of ascension, and become the driving force of modernization of national governance systems and governance capacity.

Key words：public sports; multi center governance; deepen the reform of physical sport

中图分类号:G80-053

文献标识码：A

文章编号：1672-1365(2016)01-0018-06

作者简介：布特(1963-)，男，蒙古族，副教授，博士，硕士生研究生导师，研究方向：体育管理学、体育哲学。

基金项目：国家社科基金项目(12BTY015)。

*收稿日期：2015-12-01； 修回日期：2015-12-30

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