破解“三农”难题的根本遵循

肖玉明

[摘 要] 党的十八大以来，习近平总书记就“三农”问题提出了一系列新思想新观点新论断，全面系统科学地回答了为什么要重视“三农”问题、怎样解决“三农”问题。其主要内容包括：坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，确保中国人的饭碗任何时候都牢牢端在自己手中，让农业成为有奔头的产业，让农村成为农民幸福生活的美好家园，让广大农民都过上幸福美满的好日子，做好“三农”工作关键在于向改革要活力。

[关键词] 习近平；“三农”问题；粮食安全；农村改革

[中图分类号] F323.6 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2016）11-0065-08

党的十八大以来，习近平总书记从中国特色社会主义事业总体布局和“四个全面”战略布局出发，站在政治的、全局的、战略的高度，提出了关于“三农”问题的一系列新思想新观点新论断，全面系统科学地回答了为什么要极端重视“三农”问题、怎样解决“三农”问题等重大理论和现实问题，为新时期做好“三农”工作提供了根本遵循，具有重大的理论和实践意义。

一、坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重

农业、农村、农民始终是国家安定和改革发展的基础和依靠，“三农”问题在我国治国安邦中始终占有特别重要的地位。习近平指出：“一定要看到，农业还是‘四化同步的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板。中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。”[1] 157全党必须始终高度重视农业、农村、农民问题，必须坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，把“三农”工作牢牢抓住、紧紧抓好，不断取得新成效。

改革开放以来，尽管我国“三农”发展取得了辉煌成就，但“三农”工作面临的难题和挑战仍然很多。农业资源消耗大、生态环境压力加剧，资源环境的瓶颈制约对农业影响日益增强。农民种粮效益较低，农业转方式、调结构难度大、农民就业增收形势严峻等问题依然突出。而且，目前全国还有7000多万人生活在贫困线以下，这些人大部分都集中在农村。做好“三农”工作，解决“三农”问题，关系国家粮食安全，关系国民经济持续稳定健康发展和全面建成小康社会目标实现，关系我国社会稳定及未来发展全局，是我国推进改革开放和现代化建设、实现中华民族伟大复兴的重要保证。历史经验表明，“三农”矛盾突出则全局被动，“三农”形势向好则全局主动。因此，任何时候都不能忽视和放松“三农”工作，都必须坚持“三农”问题的重要地位，都必须把“三农”工作牢牢抓在手里。要始终把握发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村三大任务，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取的放活方针，不断加大强农惠农富农政策力度，从而切实解决“三农”问题。同时要深入推进农村各项改革，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，增强创新动力、厚植发展优势，大力推进农业现代化，不断提高社会主义新农村建设水平，让农业农村成为可以大有作为的广阔天地。

二、确保中国人的饭碗任何时候都牢牢端在自己手中

“民以食为天”，粮食安全是国家安全的重要基础。吃饭没有保障，一切都无从谈起。习近平总书记指出：“中国始终高度重视国家粮食安全，把发展农业、造福农村、富裕农民、稳定地解决13亿人口的吃饭问题作为治国安邦重中之重的大事。”[2]并强调，“要确保中国人的饭碗任何时候都牢牢端在自己手上，中国人的饭碗应该主要装中国粮”[1] 158。新世纪以来，我国粮食生产“十二连增”，农业综合生产能力稳步提高，但这并不意味着我们的粮食安全无忧了。目前，我国主要粮食价格已高于国际市场，继续提价和加大补贴遭遇“天花板”，提高农业生产比较效益、调动农民生产积极性的压力增大。同时，粮食生产面临成本上升和资源环境约束加剧的“紧箍咒”，推进农业实现绿色可持续发展，提升我国农业国际竞争力的压力加大。特别是随着城镇化、工业化快速发展，我国粮食总需求将继续增加，需求结构不断升级，面临阶段性过剩和结构性短缺同时存在的突出问题。因此，必须继续强化粮食安全战略意识，始终坚持把保障粮食安全作为治国理政的头等大事，同时，大力推进粮食供给侧结构性改革，确保中国人的饭碗任何时候都牢牢端在自己手中。

一要坚定不移实施国家粮食安全战略。坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略[1] 158。实行最严格的耕地保护制度，坚守18亿亩耕地红线，保护好耕地这个粮食生产的命根子。实现藏粮于地、藏粮于技，确保粮食总产安全、粮食产业安全和粮农生计安全，特别是要确保谷物基本自给、口粮绝对安全。

二要充分发挥政府保护作用和市场调节作用。加强政策性支持保护和投入力度，让农民种粮有利可图、让主产区抓粮有积极性[1] 158。国家加大对粮食主产区的支持，增强粮食主产区发展经济和增加财政收入能力，农业新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经营主体、主产区倾斜，实现粮食主产区粮食生产发展和经济实力增强有机统一、粮食增产和农民增收齐头并进。发挥市场机制作用，抓好粮食储备调节，改革粮食价格形成机制、补贴制度及收储制度，善于用好两个市场、两种资源，适当增加进口和加快农业走出去步伐[1] 158，努力扩大粮食产业发展空间。

三要着力推进粮食供给侧结构性改革。在稳定粮食安全的前提下，根据国内国际市场需求变化，大力调整优化粮食种植结构，依靠科技创新，改善粮食供给结构和质量，健全社会化服务体系，降低粮食生产成本，提高粮食生产效率，使我国粮食商品具备国际竞争力。

三、让农业成为有奔头的产业

“重农固本，是安民之基。”农业是国民经济的基础，也是全面建成小康社会、实现国家现代化的基础。发展农业是解决“三农”问题的根本途径，也是加快社会主义现代化建设的重大任务。习近平总书记高度重视农业的战略基础地位，提出了让农业成为“有奔头产业”的战略思想，并对怎样发展现代农业作出了一系列重要论述。习近平总书记深刻指出：“中国要强，农业必须强”，“中国现阶段不是要不要农业的问题，而是在新形势下怎样迎难克艰、继续抓好的问题。新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化中，农业现代化不能拖后腿。我们必须始终保持战略清醒。”[3]并强调，“现代高效农业是农民致富的好路子。要沿着这个路子走下去，让农业经营有效益，让农业成为有奔头的产业”[3]。

一要大力推进农业供给侧结构性改革。当前我国农业面临的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，表现为阶段性的无效供给过剩和有效供给不足并存，为此，必须将农业供给侧的结构性战略调整放在突出位置。要以保障粮食安全为基本底线，把推进农业供给侧结构性改革、提高农业综合效益和竞争力，作为当前和今后一个时期农业政策改革和完善的主要方向。农业供给侧结构性改革，应在充分考虑市场需求和资源环境约束的基础上，在提质增效上下功夫，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。加强农业现代化基础建设，保护和提高农业综合生产能力，提升农产品品质和效益。坚持以市场需求为导向、科技创新为手段、质量效益为目标，加快建立现代农业产业体系，延伸农业产业链、价值链，促进一二三产业交叉融合[3]。加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系，加快培养造就一支高素质农业生产经营者队伍。

二要加快农业科技进步，坚持走中国特色现代化农业道路。农业发展的根本出路在科技进步。习近平总书记指出，解决好“三农”问题根本在于深化改革，走中国特色现代化农业道路，强调“农业出路在现代化，农业现代化关键在科技进步”[3]。目前，我国“四化同步”中农业现代化的步子远远落后于工业化、信息化、城镇化，特别是与发达国家相比，农业科技水平仍有很大差距。习近平总书记指出：“我们既要有工业化、信息化、城镇化，也要有农业现代化和新农村建设，两个方面要同步发展。”[3]必须进一步加快农业科技进步，依靠科技支撑和创新驱动，努力走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的内涵式现代农业发展道路，补齐农业现代化这个短板。要“给农业插上科技的翅膀”，大力推进农业科技体制改革，按照增产增效并重、良种良法配套、农机农艺结合、生产生态协调的原则，组织开展重大农业科技攻关和成果转化，促进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化、安全环保法治化建设，加快构建适应高产、优质、高效、生态、安全农业发展要求的技术体系[3]。加大农技推广投入，不断健全农业技术推广体系，提高农业科技成果转化应用水平。按照现代农业发展的要求，适时调整农业技术进步路线，大幅增加农村人力资源开发投入，建设一支强大的农业科技人才队伍。

三要加大农业投入力度。农业是战略性基础产业，同时又是弱质产业，因此建设现代农业离不开国家的支持保护。习近平总书记指出：“要加大农业投入力度，财政再困难也要优先保证农业支出，开支再压缩也不能减少‘三农投入，要提高农业补贴的精准性和指向性。”[4]我国农业已进入高成本时期，既要保障农民的经济利益、调动他们的生产积极性，又要考虑城镇中低收入者的承受能力。为此，要加大政府对农业的支持保护力度，继续强化强农惠农富农政策，统筹整合涉农资金，增加农业补贴，加大财政支出、国家固定资产投资、土地出让收益和信贷资金对农业的投入，确保农业投入只增不减，进一步夯实农业农村发展基础。

四、让农村成为农民幸福生活的美好家园

农村地域广阔、人口众多，农村社会稳定，国家才能长治久安。习近平总书记多次指出：全面建成小康社会，不能丢了农村这一头，“中国要美，农村必须美”，“我们既要有工业化、信息化、城镇化，也要有农业现代化和新农村建设，两个方面要同步发展。要破除城乡二元结构，推进城乡发展一体化，把广大农村建设成农民幸福生活的美好家园”[3]。

一要遵循乡村发展规律建设美丽乡村。建设社会主义新农村是化解“三农”难题、弥补农村短板的有效方式。习近平总书记指出：“新农村建设一定要走符合农村实际的路子，遵循乡村自身发展规律，充分体现农村特点，注意乡土味道，保留乡村风貌，留得住青山绿水，记得住乡愁。经济要发展，但不能以破坏生态环境为代价。生态环境保护是一个长期任务，要久久为功。”[4]要坚持因地制宜、分类指导，规划先行、完善机制，突出重点、统筹协调，要通过长期艰苦努力，全面改善农村生产生活条件。要大力推进农村人居环境综合整治，创造干净整洁卫生的农村生活环境，使之不断美化、绿化、净化、亮化。要重视发扬农村的长处，体现农村特点，保护乡土风貌，不搞大拆大建，特别要保护好古村落。要总结、推广先进经验，按照科学发展规律来建设新农村。

二要大力推进城乡一体化发展。推进城乡发展一体化是建设新农村的重要途径，是国家现代化的重要标志。习近平总书记指出：推进城乡发展一体化要坚持从国情及我国城乡发展不平衡不协调和二元结构的现实出发，“要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。通过建立城乡融合的体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，目标是逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化”[1]1 60。当前，我国已具备实现城乡发展一体化的物质技术条件，要顺应发展、与时俱进，全面深化改革，加快形成推动城乡融合一体发展的体制机制和政策体系。要推进基础设施、基本公共服务、生态保护等一体化建设，促进一二三产业融合发展，努力形成城乡发展一体化新格局。要形成农村社会事业发展合力，努力让广大农民学有所教、病有所医、老有所养、住有所居。

三要加强和改善农村社会治理。农村社会治理的关键在于党对农村的正确领导。习近平总书记指出：“党管农村工作是我们的传统，这个传统不能丢。”[5]各级党组织要加强对“三农”工作的领导，不断提高新农村建设能力和乡村治理能力，加快完善乡村治理机制，提升治理水平，夯实党在农村的执政基础。坚持以保障和改善民生为优先方向加强和创新社会管理，树立系统治理、依法治理、综合治理、源头治理理念[5]，着力化解农村社会矛盾。及时反映和协调农民各方面利益诉求，处理好政府和群众利益关系，切实帮助农民解决生产生活困难，重视解决农村“三留守”问题、空心村问题，从源头上预防减少社会矛盾。推进平安乡镇、平安村庄建设，开展突出治安问题专项整治，引导广大农民自觉守法用法。大力加强农村基层党组织建设，“把农村基层党组织建设成为落实党的政策、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强领导核心”[5]。

五、让广大农民都过上幸福美满的好日子

“三农”问题说到底是农民问题，让广大农民脱贫致富是“三农”工作的核心，也是如期实现全面小康社会最紧迫最艰巨的任务。习近平总书记强调，要让农民平等参与改革发展进程、共享改革发展成果，他指出：“小康不小康，关键看老乡”，“中国要富，农民必须富”，“要更加重视促进农民增收，让广大农民都过上幸福美满的好日子，一个都不能少，一户都不能落。”[3]并提出要通过富裕农民、提高农民、扶持农民，让农业经营有效益，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业。

一要千方百计增加农民收入。“三农”工作做得好不好，关键就看农民的腰包鼓不鼓。新世纪以来，农民收入连续12年获得较快增长，生活水平不断提高，但城乡收入差距仍然较大，农民增收问题依然是全面建成小康社会的短板。习近平总书记指出：“要构建长效政策机制，通过发展农村经济、组织农民外出务工经商、增加农民财产性收入等多种途径，不断缩小城乡居民收入差距，让广大农民尽快富裕起来。”[5]要积极拓宽农民增收渠道，提高农业生产效益，促进家庭经营收入稳定增长，使经营农业有钱赚；引导农村劳动力转移就业，促进农民打工有钱赚；完善农业补贴政策，稳步推进农村改革，不断增加农民的政策性收入和财产性收入；全面实施精准扶贫精准脱贫工程，通过扶持生产和就业、移民搬迁、低保政策兜底、医疗救助等举措，确保2020年实现农村贫困人口精准脱贫。

二要大力培养造就新型农民队伍。农民是“三农”的根本。推进农村经济社会发展，关键在于培养造就一支高素质新型职业农民队伍。习近平总书记指出：“要解决好‘谁来种地问题，培养造就新型农民队伍，确保农业后继有人；要以解决好地怎么种为导向，加快构建新型农业经营体系。”[4]要加强农民培训，逐步建立多渠道、多层次、多形式的农民教育和培训体系，把培养青年农民纳入国家实用人才培养计划，不断提升农民素质，确保农业发展和新农村建设后继有人。要把加快培育新型农业经营主体作为一项重大战略，以吸引年轻人务农、培育职业农民为重点，建立专门政策机制，构建有文化、懂技术、会经营的职业农民队伍，让农民成为体面的职业，为农业现代化建设和农业持续健康发展提供坚实人力基础和保障。要切实办好农村义务教育，让农村下一代掌握更多知识和技能。加大对农村地区、民族地区、贫困地区职业教育支持力度，努力让每个人都有人生出彩的机会。

三要大力推进农村基础设施和公共服务建设。改善交通等基础设施，对于农村加快发展、农民脱贫致富至为重要。特别是在一些贫困地区，改一条溜索、修一段公路就能给群众打开一扇脱贫致富的大门。要加大投入，完善农村基础设施建设机制，推进城乡基础设施互联互通、共建共享，创新农村基础设施和公共服务设施决策、投入、建设、运行管护机制，积极引导社会资本参与农村公益性基础设施建设。加强农村公共服务体系建设，推动形成城乡基本公共服务均等化体制机制，不断促进城乡基本公共服务均等化，特别要加强农村留守儿童、妇女、老人关爱服务体系建设。教育、医疗、卫生、环境保护、社会保障等基本公共服务资源要更多向农村倾斜，向老少边穷地区倾斜，打通服务基层群众的“最后一公里”，真正解决好农村教育公平、群众看病难看病贵等问题。

四要积极推进农业人口城镇化市民化。城镇化是解决“三农”问题的重要途径。当前，城镇化存在的突出问题是要素城镇化超前、人的城镇化滞后。习近平总书记指出：“推进城镇化的首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化”，“要加快推进户籍制度改革，完善城乡劳动者平等就业制度，逐步让农业转移人口在城镇进得来、住得下、融得进、能就业、可创业，维护好农民工合法权益，保障城乡劳动者平等就业权利。”[4]要通过全面深化改革和政策调整推进以人为本的城镇化，全方位促进城市对农村转移人口的包容和融合，让进城农民在就业、教育、医疗、社保、住房等方面享有与城市居民同等的公共服务和权益，实现农业人口的市民化。

六、做好“三农”工作关键在于向改革要活力

改革是推动“三农”发展的根本动力，做好“三农”工作必须全面深化农村改革。习近平总书记指出：“解决农业农村发展面临的各种矛盾和问题，根本靠深化改革”，“农村改革是全面深化改革的重要组成部分，做好‘三农工作，关键在于向改革要活力。”[3]要积极深化农村改革，把握正确方向，尊重农民意愿，加强统筹规划，坚持试点先行的策略，确保农村改革健康顺利进行，通过改革向“三农”工作注入持续活力，增加农民幸福感、价值感。

一要积极推进土地制度改革，增加农民土地权益。习近平总书记指出：“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。最大的政策，就是必须坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。要抓紧落实土地承包经营权登记制度，真正让农民吃上‘定心丸。”[5]这就是说，深化农村改革，必须正确处理好农民与土地的关系这个核心问题，因为农村土地制度改革涉及“三农”全局，关系农民根本利益，必须积极稳妥推进。土地制度改革的底线是不能把农民是土地主人的性质改变了，“不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”[5]。要坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地农民集体所有，坚持家庭承包经营基础地位，这是我国农村改革的重要经验和巨大制度性成果，也是我们党农村政策的基石。要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，落实集体所有权、稳定农民承包权、放活土地经营权。要以集体土地承包权属于农民家庭以及农民自愿、保障基本农田和粮食安全为前提，有序推进土地流转。土地经营权流转、集中、规模经营的度，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。把是否流转的选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，充分保障农民的土地权益。

二要着力推进农村集体资产股份合作制改革，保障农民集体经济组织成员权益。习近平总书记指出：“要稳步推进农村改革，创造条件赋予农民更多财产权利。”[3]要按照中央部署，积极开展农村集体资产股份合作制改革试点，将包括自然资产、经营性资产、非经营性资产在内的集体资产股份化并确权到户到人，使农民对集体资产股份享有占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等权益。要加快农村宅基地制度改革试点，稳步推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索增加农民财产性收入渠道。要深化农村集体土地征收制度改革，大幅提高征地补偿标准，增加农民出让土地收益，保障失地农民生存发展需要。要加快农村产权流转交易市场建设，推进农村产权流转交易。

三要着力推进城乡二元体制改革，促进城乡居民权益平等。习近平总书记指出：“要坚持以改革为动力，不断破解城乡二元结构。要完善规划体制，通盘考虑城乡发展规划编制，一体设计，多规合一，切实解决规划上城乡脱节、重城市轻农村的问题。”[3]健全城乡发展一体化体制机制。要加快推进户籍制度改革，大力促进农业转移人口有序实现市民化，保障其子女享有平等教育权利。要完善城乡劳动者平等就业制度，保障城乡劳动者平等就业权利。要深化医疗卫生体制改革，打通城乡居民医保制度通道，保障城乡居民平等就医权益。要统筹推进社会保障制度改革，大力推动城乡社会保障体系一体化建设，促进社会保障公平。

四要充分发挥农民群众的改革积极性，尊重农民首创精神。农村改革源自于农民的创造，农村发展根本要依靠亿万农民。全面深化农村改革，既要加强顶层设计，又要充分发挥亿万农民主体作用和首创精神。要坚持不懈推进农村改革和制度创新，推动大众创业、万众创新，不断解放和发展农村社会生产力，激发农村发展活力[3]。

[参考文献]

[1]习近平.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社，人民出版社，2016.

[2]习近平.习近平谈“三农”：端牢“饭碗” 推进农业强农村美农民富[Z].中国经济网，2014-08-13.

[3]习近平.习近平的“三农观”[Z].新华网，2015-12-29.

[4]习近平.习近平的“三农梦”[Z].学习中国，2015-12-27.

[5]习近平.习近平在小岗村主持召开农村改革座谈会[Z].新华网，2016-04-28.

[责任编辑：李利林]