荣县退耕还林面临的困难及对策

曾小平

(四川省荣县林业局　643100)



荣县退耕还林面临的困难及对策

曾小平

(四川省荣县林业局643100)

介绍荣县(低山丘陵地区)退耕还林工程的现状和成效，分析退耕还林工程实施过程中面临的困难和存在的问题，并提出相应的对策和建议。

四川省荣县；丘陵地区；退耕还林

退耕还林是新中国成立以来最大的林业生态环境建设项目，也是党中央、国务院高度重视森林在环境治理和国土安全建设中的重要作用的体现，是实施森林生态效益补偿的重要举措之一。荣县从2000年开始实施退耕还林，到2014年底，完成退耕造林5473 hm2、配套荒山造林9807 hm2、封山育林800 hm2，巩固退耕还林成果专项建设10 300 hm2；林地面积、森林面积、森林覆盖率分别达到5.57万hm2、5.02万hm2、34.3%。退耕还林面积涉及全县27个乡(镇)231个村，惠及51 287家退耕农户、189 986人，人均退耕286.67 m2。荣县实施退耕还林工程后，取得了明显的生态、经济和社会效益[1]。

实施新一轮退耕还林，是党中央、国务院作出的重大决策，是建设生态文明、改善生态环境、治理生态脆弱地区的一项生态修复工程。四川省荣县作为典型的低山丘陵地区，其海拔较低，一般在250～600 m，相对高度差在50～200 m，坡度较缓，雨量较丰富，水土流失严重。实施新一轮退耕还林是改善生态环境、调整林业产业结构的一项重要措施[2]。本文针对多年来参与、实施、跟踪调查荣县(低山丘陵地区)退耕还林工程的基本情况,以及2015年荣县新一轮退耕还林工程面临的问题，分析退耕还林过程遇到的土地规划不科学、符合退耕还林地块零星分散、工作经费不足等困难，并提出相应建设性的对策与建议，以推动新一轮退耕还林的可持续发展。

1　荣县新一轮退耕还林的现状

1.1荣县基本概况

荣县地跨东经104°03′03″-104°40′15″、北纬29°08′41″至29°38′26″，位于长江上游、沱江、岷江水系之间，地势西北高、东南低，海拔在320～600 m之间，属典型的低山丘陵区，幅员面积16.05万hm2，林地面积达55 655 hm2，人口70万。全县现有耕地面积6.6288万 hm2，人均耕地950 m2。荣县的土壤类型分为水稻土、紫色土、冲积土、黄壤土4个大类，pH值在5.5～8.0之间。属中亚热带季风气候区，气候温和，降雨充沛，但季节分配不均，春冬雨量稀少，夏秋雨量丰富。大陆性季风气候显著，四季分明。植被类型为亚热带常绿针阔混交林。

1.2新一轮退耕还林的现状

2015年荣县开始实施新一轮退耕还林任务。从已完成的退耕还林结果来看：一是退耕还林规模小，退耕面积为93.34 hm2，在旭阳镇、铁厂镇、金花乡等3个乡镇5个村实施，具体为旭阳镇营造22.67 hm2珍贵用材林(桢楠)、铁厂镇营造44.00 hm2速生丰产工业原料林(巨桉)、金花乡营造26.67 hm2特色经果林(核桃)。二是退耕还林作业小班涉及个数多、面积小。全县共有退耕还林小班95个，涉及农户687户、1793人，小班平均面积9800 m2，面积为667 m2的小班就有13个。三是荣县需退耕的坡度25°以上的耕地仍然较多。农户仍在耕种这些脆弱的坡耕地，造成生态环境逐渐恶化、地力衰退、水土流失加剧，甚至引发山洪和地质灾害发生，严重阻碍荣县生态文明建设和社会经济发展的步伐。

2　新一轮退耕还林存在的问题

2.1土地利用规划不科学，落实地块难

根据荣县国土部门土地利用现状图和实地调查发现，荣县的土地利用规划不科学，85%以上生态脆弱的丘陵地区坡耕地被划为基本农田，导致符合退耕还林的地块少，落实地块难度大[3]。通过退耕还林摸底调查，发现造成落实难的主要原因：一是符合退耕还林条件的地块，有的农户愿意退耕，有的不愿意，导致退耕地块难于落实；二是大多数农户认为退耕还林后会减少粮食补贴面积，从而减少收入，甚至有的地方没种植农作物或其他作物同样纳入粮食直补面积，因此农户觉得退不退耕都一样；三是新一轮退耕还林政策严格，程序多、繁琐，降低了农户退耕积极性。

2.2符合退耕还林条件的地块零星分散，退耕政策补助偏低，实施难度大

符合退耕还林条件的地块零星分散、面积小，且主要分布在山区，交通不便、自然环境条件差，规划实施较困难，实施后经营管理难度加大[4]。由于面积小、退耕规模小，退耕户经济效益不明显，影响退耕户的积极性，增大了退耕还林难度。

新一轮退耕还林每667 m2现金补助为1200元、种苗补助为300元，远远低于上一轮退耕粮食现金补助(生态林2840元、经济林1775元、种苗补助50元)。

2.3造林树种难选择，难以形成规模效益

在选择造林树种上，由于退耕户对林木树种的选择不够专业，可能会造成选择的树种有的不适宜当地生长、有的经济效益低[5]，难以形成“一村一品”产业化规模效益，农户收益少，不利于巩固退耕还林成果。

2.4农村劳动力缺乏，撂荒现象严重，造林难度加大

由于实施新一轮退耕还林的地方多在偏远贫困低山丘陵区，基础条件差，且大量年轻力壮的劳动力常年外出务工，加上一部分农户迁移到城镇等地，留在山区的人口多为老弱病残，劳动力严重缺乏，导致大量的土地撂荒。因此，撂荒地即使按政策退耕，也无足够的劳动力来造林和管护。

2.5实施退耕还林涉及多个部门，相互之间协调难度大

新一轮退耕还林工程建设需要多个部门共同参与，但各个部门的工作目标和重点不同，存在着许多矛盾和冲突，而退耕还林工程建设衔接多，仅凭林业部门来协调的工作难度大，相互之间易推诿，易引起工程滞后。

3　实施新一轮退耕还林的对策与建议

3.1加强组织领导、强化部门协作

一是县、乡(镇)人民政府是新一轮退耕还林的责任主体，为了做好荣县的退耕还林工程工作，县、乡(镇)两级政府要分别成立退耕还林领导小组专门具体负责。在实施工程中要形成主要领导主要抓、分管领导具体抓的工作机制。县、乡(镇)政府要把退耕还林工程纳入政府目标考核，层层签订责任书，明确各自的责任和义务，有序推进退耕还林工作。二是强化部门之间的协作，明确部门职责，相互协调。发展改革部门负责退耕还林的任务计划、资金计划等的综合协调工作；国土资源部门落实退耕还林地块，调整耕地性质等工作；林业、农业部门编制作业设计方案、组织指导造林工作、引导农户树种和检查验收工作；财政部门负责安排资金计划、监管资金等工作[1]。只有各级有关部门之间加强协调配合，加强数据衔接，才能共同推进工程建设。

3.2加强政策宣传，提高农户退耕积极性

一是要全面理解新一轮退耕还林的各项政策精神实质，及时将新一轮退耕还林政策精神以会议、报纸、宣传画册、培训会等多种形式进行宣传，让农户及时了解新一轮退耕还林的特点、目的和经济效益，提高农户退耕还林的积极性。二是尊重农民意愿，由农户自己决定是否退耕、造林树种，不能强制执行。三是根据低山丘陵地区的特点和产业规划，引导退耕户发展特色林业产业，充分发挥退耕还林的作用，增加农户收益，提高农户退耕积极性。四是及时宣传退耕还林助农增收的先进典型事例，增强广大干部和农户退耕还林的信心。

3.3认真组织调查摸底，适当调整坡度25°以上非基本农田的范围，扩大规模

一是认真组织好全县土地情况的摸底调查，摸清耕地现状，全面掌握坡耕地撂荒情况，及时弄清退耕农户的真实意愿，按政策调整坡度25°以上的耕地范围，扩大新一轮退耕还林的规模。截至2015年底，荣县实有耕地66 288.95 hm2，基本农田56 959.6587 hm2(其中坡度25°以上陡坡耕地基本农田为1036 hm2)，上级下达给荣县基本农田保有量不少于55 408 hm2。根据国家的有关要求，按集中成片的原则，经过实地调查摸底，遵循农户意愿，依照法定程序将坡度25°以上耕地基本农田1036 hm2上报省政府调减为非基本农田，以此扩大荣县退耕还林规模，减少退耕地块分散的问题，形成规模效益。

二是全面宣传新一轮退耕还林的政策和目的，引导符合退耕还林范围的农户积极自愿退耕，整块推进，形成规模，减少邻里因退耕还林而产生生产之间的矛盾。

三是积极引导生态脆弱、人烟稀少、偏远贫困地区生态移民工作，为扩大新一轮退耕规模创造条件。

3.4提高政策补助标准，加强项目整合，提高退耕农户的积极性

一是建议政府适当提高退耕还林政策补助标准和补助年限；或者不减少退耕户的粮食补贴面积；或者地方政府配套一定的补助资金。使得退耕户的退耕收益优于种植农业产品的收入，调动农户自愿退耕的积极性。

二是加强项目之间的整合，统一规划，统一实施，增强退耕成果。退耕还林要结合农业产业结构调整，继续发展退耕还林后续优势产业，鼓励退耕经营者发展多种林下经济、生态休闲乡村旅游等产业形式，增加退耕农户的收入，巩固退耕还林成果。

三是及时将符合公益林标准的退耕还林地，全部纳入森林生态效益补偿范围；地方政府财力充足的地方，可以配套一定的生态资金补贴退耕农户，增加退耕还林补助，维护退耕农户的生计，让退耕还林成果达到“退得下、稳得住、不反弹”的效果，增强农户退耕还林的信心。

3.5科学强化树种选择，确保苗木质量

林业、农业部门要加强对退耕地立地条件的调查，加强科学技术指导，按照适地适树的原则，结合市场的需要，引导退耕户选择适宜的造林树种。根据荣县立地条件的不同，在生态条件脆弱地方宜选择生态树种；在生态条件好的地方可以结合产业发展需要，引导农户选择经济价值高的树种，增加农户的收入，巩固退耕还林成果。

林业、农业部门要加强苗木的监管，全程监督苗木的调运过程，按有关苗木质量标准严格进行验收，确保苗木质量。

3.6积极引入社会资本参与退耕还林，提高退耕还林成效

在退耕还林区域，鼓励引入社会资本以转包、转让、出租、土地入股等形式来参与退耕还林工程[5]，积极为社会资本创造有利的条件和提供优惠政策。社会资本参与退耕工程的好处有：一是社会资本有充足的资金，能够弥补国家政策补助的不足，解决退耕还林的前期投入；二是社会资本有丰富的科学技术，能够提高造林质量和成效；三是社会资本能够提供充足的劳动力，缓解农村劳动力不足的问题，还能提供当地一部分退耕户就业的机会，增加务工收入；四是社会资本能够形成“一村一品”规模效益，增加退耕户的收益，带动地方产业蓬勃发展；五是社会资本经营管理比较完善，能够解决“重造林、轻管理”的现象，提高退耕还林成效[6]。

社会资本的介入，大大地促进了生态、经济、社会效益的发展。在荣县2015年退耕还林中主要采取了以下两种方式引入社会资本参与退耕还林工作：一是金花乡、旭阳镇等乡镇的退耕户以土地入股的方式加入专业合作社，由专业合作社完成退耕地种苗的采购、造林、管护，收益后按4∶6的比例与专业合作社分成，退耕户享受专项补助，专业合作社享受种苗补助。二是铁厂镇、长山镇等乡镇的退耕户把土地流转给公司、造林大户等，由公司、造林大户对退耕还林地进行科学造林、管护、经营，退耕农户通过土地转让资金和退耕补助，以及务工收入来增加收益。这些方式在前一轮退耕还林及森林资源经营过程中取得了成功，退耕户(林农)与公司(业主)都获得了较高的经济效益，促进了荣县森林生态、经济、社会效益的发展。 到现在为止，荣县现已发展造林大户26户、家庭林场19户、林业专业合作社11个、乡村生态旅游13处。

4　结　语

实施新一轮退耕还林，是改善人居生态环境、惠农增收、治理水土流失的一项生态修复工程。退耕还林不仅能改善荣县的生态环境和土壤活力，显著增加森林面积，还能增加农民收入。由于荣县的地理位置独特，在这种情况下，要认真总结适合低山丘陵地区退耕还林中的经营模式，宣传新一轮退耕还林的政策，提高农户退耕还林的积极性，合理调整坡度25°以上的非基本农田的范围，加大新一轮退耕还林规模地块，结合当地的工程项目建设，整合资源，在林业新常态下巩固新一轮退耕还林成果，增加荣县的森林资源，提高荣县的森林覆盖率，促进荣县的生态、经济、社会效益可持续发展。

[1]牛焕琼.云南省新一轮退耕还林工程项目存在的问题及对策[J].现代农业科技.2015(20)：144-146.

[2] 四川省政府办公厅.四川省人民政府办公厅关于实施新一轮退耕还林还草的意见[EB/OL].(2015-01-12)[2015-12-16].http：//www.sc.gov.cn/10462/10883/11066/2015/1/16/10323887.shtml.

[3] 张坤.新一轮退耕还林政策实施中存在的问题及其政策建议[J].林业经济.2016(03)：52-58.

[4]李世昌.红河县实施新一轮退耕还林工程的对策与建议[J].绿色科技.2014(6)：101-102.

[5]王成栋.新一轮退耕还林破解三大难题[N/OL].四川日报.2015-12-08(11)[2015-12-08] http：//sichuan.scol.com.cn/dwzw/201512/54179615.html.

[6]金慧莉.社会资金投入林业的现状分析与对策.绿色财会[J].2007(9)：9-10.

(责任编辑：黄金泽)

Difficulties and countermeasures of returning farmland to forest in Rongxian

ZENG Xiao-ping

(RongxianForestryBureau,SichuanProvince643100)

This paper introduces the present situation and achievements of returning farmland to forest project in Rongxian (low hill region), analyzes the difficulties and existing problems in the process of implementing the project of returning farmland to forest, and puts forward the corresponding countermeasures and suggestions.

Rongxian of Sichuan Province; hilly region; returning farmland to forest

2016-02-20

曾小平，男，1973年生，林业工程师。

10.13651/j.cnki.fjnykj.2016.03.030