吉林省民族地区农村土地流转的现状分析

王帅　张晗　沈万根

[摘 要] 吉林省民族地区对农村土地流转的探索取得了一定成绩：土地流转形式多样化，资源配置优化，促进了规模经营；机械化程度提高，利于现代农业建设；农民积极性提升，收入增加；城镇化进程加快，乡村旅游发展，利于美丽乡村建设。但是仍然存在一些不足：土地流转中各主体权利不清晰，相关立法不健全；少数民族地区人们对土地流转的认识不全面；政府行为不够规范；风险控制不足；规模经营难以高质量实现；少数民族边缘化倾向，社会保障不健全，参与政治经济过程表达利益的渠道有待完善。

[关键词] 吉林省；民族地区；土地流转；现状分析

[中图分类号] F301.2 [文献标识码] B

我国新一轮的农村土地流转制度改革在党的十七届三中全会后全面推进。吉林省是农业大省，已经把土地流转改革和探索作为了农村改革的核心任务。吉林省有49个民族，主要有朝鲜族、满族、蒙古族等。少数民族人口大约有245万人，约占全省总人口的十分之一，而近半数的少数民族生活在农村，世代从事农业劳作。仅全省的四个民族自治地方就有少数民族人口约12万人，他们大约占据了全省所有少数民族人口总数的一半，而土地面积则占据全省土地总面积的30%。在该省，少数民族地域辽阔，农业用地广泛，开发潜力巨大。但由于历史和政治等因素，民族地区的农业经济始终发展缓慢。解决好吉林省民族地区农村土地流转问题，对于实现多个民族的切身利益和东北边境地区的繁荣稳定团结有着重要意义。

一、吉林省民族地区农村土地流转取得的成绩

吉林省民族地区农村土地流转在近几年取得了相当大的成绩。在推进民族地区农村土地流转的过程中，省委省政府与各民族地区政府一道，始终坚持高利益与低风险相结合的原则，实施民族地区照顾性政策，探索土地流转形式，追求土地流转效率；注重保障土地流转过程中少数民族农民的自身利益诉求，实事求是稳步推进改革工作。

（一）多样化的土地流转形式，优化了农村资源配置，促进了土地规模经营

吉林省民族地区的土地流转形式具有多样化特点。根据调查，该省目前有四种主要的土地流转形式，转包以及出租占很大比例，其他的方式比较少。土地流转规模经营主要有以下几种模式：一是土地转包。转包双方根据相关合同规定，将承包土地在一定期限内再转移。通过农户间转包或专业农场实现土地流转。二是土地转租。土地承包者将土地使用权通过合同租赁给其他人，从中获取一定的经济利益。三是土地转让。土地所有人将土地所有权通过有偿或者无偿的方式转移给他人。四是土地互换。农民将属于同一集体经济组织的承包地块互换，同时交换相应的土地承包经营权。[1]土地流转方式的多样化，在一定程度上对相关农村的土地资源、劳动力资源、农业资本等都有配置优化作用，使可利用土地得到充分耕种、农村剩余劳动力得到有效安置、农业资本焕发活力。丰富且合理的土地流转对于现代化农业生产最主要的贡献，在于促进了土地的规模化经营，减少了小农小种的现象，为大机械化生产和专业化运作提供了规模集聚效应。

（二）提高了农业机械化程度，推动了现代农业建设，提高了农业生产效率

农业机械化程度和专业化水平提高。现代农业离不开机械化，在政策指导和政府补助下，吉林省民族地区农业机械化水平逐渐提高。其中，吉林省延边地区的农业机械化水平近年逐步攀升，取得重要成效。[2]2014年，延边地区农业机械总动力达到210.9万千瓦，同比增长8.2%。[3]土地流转促进了农业规模化生产，大的集聚性农业用地得以使用现代化的生产工具。各种大型拖拉机、播种机、收割机等农业机动车辆更加便捷地进入生产土地，大大提到了农业生产效率。现代化的农业建设离不开现代化的农业生产工具和生产方式，而运用新技术的前提就是土地的集中利用。吉林省民族地区多处于半山地半平原地区，本就耕地分散的条件下再分散土地到散户农民，使大型机械无法使用，只能限于拖拉机等小型农业机械。[4]因而加强土地流转，促进规模化机械化生产是十分必要的。广泛的土地流转使“愿耕者、有能力耕者，有其田”，这种有能力承包土地者一般都是规模化的大型种植人或组织。他们能够负担起农业生产成本，利用规模化专业机械化生产方式，促进了当地现代农业的发展。

（三）农业用地有效重组，农民积极性提升，收入增加

吉林省民族地区的农村，千百年来一直基本保持着安土重迁与小农经营的老思想和老套路。新中国成立后的粗糙集中生产虽然形式上集中了土地，但实际上由于生产力的落后、思想的脱节和操作的不当，使农业生产效率始终难以大幅提升，也伤了广大劳动农民的积极性。改革开放后的家庭联产承包责任制一改大锅饭的局面，包产到户，适应了那个时代的生产基础，提高了农民生产积极性，促进了农业的发展。现如今，吉林省民族地区的土地流转如花如荼的开展着，这不是历史的倒退也不会是悲剧的重演，这是现实生产关系适应实际生产力发展的体现。不再是吃大锅饭的积极性，也没有了无力耕田的荒废，土地流转促进了吉林省农业用地的有效配置。在土地流转过程中，无力种植的转包的农户有了不菲的土地转包费；而转包经营者则有了更多的土地生产资源，能够有效地进行农业生产增加经济收入。

（四）加快了城镇化进程，推动了乡村旅游发展，利于美丽乡村建设

民族地区土地流转后，流转剩余的人口大致分为两种。一部分为进城或出国务工人员，大量少数民族劳动力向城市转移，市民人口增加，加快了城镇化进程，有利于民族地区脱贫。另一部分为留守人口，由于土地流转，不用自己下地务农，赋闲下来的人们配合政府置办农家乐等乡村旅游项目。以延边朝鲜族自治区珲春市防川村为例，到2015年底，全村置办农家乐约100户，旅游从业人员增加，乡村旅游接待人次较往年显著增加，村民收入大幅提升。在这一过程中改善了村容村貌，极大的优化了乡村的卫生条件，加上政府配套的基础设施建设和服务，促进了美丽乡村的建设。

二、吉林省民族地区农村土地流转存在的问题及成因

吉林省在促进民族地区农村土地流转方面做出了很大的努力。在土地资源的配置、土地规模的集聚化、农业的现代化和农业人口的收入以及安置上有了一套可行的理论与实践，取得了不菲的成绩。但在人口、民族、经济、政治、文化等因素的影响下，吉林省民族地区农村土地流转过程中也存在着很多问题，不得不加以重视和分析。

（一）土地流转中各主体权利不清晰，土地流转相关立法不健全

在具体的土地流转过程中，相关地区存在着土地立法或规定上的漏洞。完整的土地立法主要有五个层次：宪法、土地法、相关部门专项法律或法制法规、全国性规章制度、地方性规章制度。[5]对于相关土地的所有权、经营权、使用权、承包权的具体归属不清晰。纵使有规定，在特定土地流转操作过程中，在土地承包纠纷中，由于法律规定的不健全和涉事农民法律意识的淡化以及相关责任人的疏忽，使流转中隐藏了巨大的责任问题。土地在一般情况下还能够顺利流转，一旦发生纠纷则很难在第一时间通过明确的法律规定或抽象行政行为找到合法依据，给行为的具体操作和实施留下困难。产权的界定，权属的明晰，责任的认定是下一阶段为之努力的方向。

（二）少数民族地区人们对土地流转的认识不全面，存在保守思想[6]

吉林省多朝鲜族、满族、蒙古族等，传统的耕作射猎农业生产生活方式有着数千年的历史积淀，像汉族安土重迁一样少数民族也有着自己独特的文化情结。除了潜意识的习惯外，人们对新生事物的接受需要一个完整的过程，而少数民族由于语言等多种因素的影响下接受新事物的过程一般更加困难，在时间上更加长久，在程度上没有那么深刻。“土地流转”作为一种崭新的政策和方式让很多少数民族人们难以接受，他们不愿意离开世代相守的土地，“命根子”情结根深蒂固。相对保守的小农思想很难适应现代化市场经营，规模化机械化专业化的生产方式。这对于政策的落实和土地流转的开展有着意识文化认知层面的障碍，需要更有效更长久更彻底的解决。

（三）政府行为不够规范，职能定位不准和自身监督管理缺失使土地流转不能有效进行

政府职能在农业领域有着很大的宏观调控作用，而职权的滥用和不作为都会导致问题的产生。由于在土地流转过程中政府面对的都是以农民为主体的行政相对人，使政府及其授权主体和委托主体缺乏对自身行为合法性和合理性的监督。比如，对于基本农田的保护是国家强制规定的，而一些地区在这方面做的还不够好。在吉林省相关地区，仍然存在着辖地农田流失，耕地质量不高，粮食供应不足的问题。相关政府为了实现更高的经济效益，擅自将集体田地划拨给开发商开发。其中，在延边地区高速铁路建设过程中，也存在着公共设施建设占用基本农田的情况等等。政府自身对于农业的重视程度，对于农田的保护力度，对于农民的利益保障，对于自身职能的监督都暴露出了一定的问题。

（四）农村土地流转过程中的风险控制不足，风险应对机制的缺失影响农户求稳心理和切身利益

以延边地区“专业农场”为例，对于普通农民而言，由于农民骨子里对土地的依赖，就像房屋一样，一般情况下他们不愿意将土地转让或者出租。土地流转作为一种新生事物，尤其是“专业农场”这种他们从未见闻过的形式，像股民观望股市一样一部分农民也会持观望态度。对于风险和收益的权衡问题，由于农民的抗风险能力弱所以总是偏安于稳定一隅。而对于土地承包者而言，专业农场的开发与生产需要大笔的资金，这需要银行的贷款和政府的优惠，关系到个体的切身利益。风险在法律完善和政府保护之下能够有一定程度的降低，在市场经济之中，专业农场的生存也要有很大的勇气。“2011年，延边地区获得政策资金倾斜的专业农场数量仅占所有农场数的11.6%。所以，出于经济上的考虑，专业农场主往往选择安于现状，影响了农场规模的发展和生产的扩大。”[7]

（五）规模经营在民族地区独特农业环境中难以高质量实现

吉林省西北部低平，东南部地势较高且多丘陵山地。吉林省少数民族中人口占比最多的朝鲜族生活在中朝边界即吉林省东部地区，复杂的地形地貌地表特征没有省内中西部平原适宜种植农作物。东部地区山地多树木森林，耕地面积有限，大片平整土地相对较少，给大机械化生产不可避免的带来了巨大困难，大规模集聚化生产有一定压力。这使土地流转规模经营在相关地区独特的农业环境中难以高质量高效率实现。

（六）少数民族边缘化倾向，社会保障不健全，参与政治经济过程表达利益的渠道有待完善

多民族特点下少数民族边缘化问题显现。土地流转有效进行能够增加民族地区少数民族的收入，但由于生产习惯、民族文化、人口特点等因素的影响，少数民族农民投身现代化农业的水平低，难以表达自身利益，边缘化问题在农村土地流转的过程中显现。少数民族的农民在脱离传统生产经营走向现代化农业生产的过程中，民族融合程度较高的地区农民适应现代化的能力更强，能够取得较高的经济报酬，在具体土地流转过程中有可观的收益。而一部分少数民族农民因为长期单独生产生活，难以接受土地流转政策，纵使流转后，在个人收益方面也达不到预期，权利得不到特殊照顾，社会保障难以享受，社会地位难以满足，容易产生边缘感。此外，少数民族的独特农业活动受到土地流转影响，一部分农民流向城市务工，从事非农业劳动。由于语言差异、文化差异、生产差异，在新的生活中心难以找到合适的落脚点，难免与主流文化和主流人群存在隔阂，难以享受平等的社会保障，很难参与政治经济过程表达利益，这在一定程度上又加深了边缘化倾向，同时也加深了城市管理的难度。

总之，吉林省民族地区农村土地流转正如火如荼地开展，想要实现好维护好发展好吉林省少数民族农民的利益，就要落实农村土地承包关系在一定时期稳定的对策，加强农村土地流转过程中的风险控制。将规模经营和粮食高产的政策向民族地区倾斜。规范农村土地流转中的政府行为。加强少数民族地区农村社会保障制度的改革。鼓励少数民族表达利益和参与政治经济过程。吉林省政府还需要审时度势，实事求是，从实际出发解决好少数民族地区农村土地流转问题。

[参 考 文 献]

[1]吉调.吉林省土地流转呈现新特点[N].中国信息报，2011-01-11（8）

[2]马冀群，沈万根.边疆少数民族地区现代农业建设对策[J].边疆经济与文化，2016（4）：23

[3]延边州统计局编.2015延边统计年鉴[M].深圳：中国国际图书出版社，2015：153-158，237，295

[4]元相哲，赵宝星，沈万根.延边朝鲜族自治州农业机械化发展现状及对策[J].农业与技术，2015（3）：159

[5]田欧南.吉林省农村土地流转问题研究[D].吉林农业大学博士学位论文，2012：109

[6]高智生.关于推进少数民族地区农村土地经营权流转问题的思考[J].云南社会主义学院学报，2013（3）：107

[7]张晗.关于民族地区农村土地流转的路径选择[J].延边大学学报（社科版），2015（4）：59-60

[责任编辑：王凤娟]