简论农村小规模学校的发展

刘莎

摘 要 现阶段的农村小规模学校发展任务繁重，同时社会对它的争论依然没有定论，加之以新常态下农村小规模学校表现的新特点让寻求农村小规模学校振兴的道路受阻。虽然现阶段农村小规模学校发展困难重重，但是可以预见，“小班小校”是未来农村学校的基本面貌，将农村小规模学校建设作为一种暂时性的过渡政策是不正确的，而应将其视为一种长期性的基本建设，从而探索符合农村需要的、有根的、中国特色的学校教育。

关键词 农村小规模学校 政策轨迹 分散办学 校际差异

通过工业化与城市化转移农村的剩余劳动力——变农民为市民，是世界各国实现现代化发展的基本道路。自20世纪80年代以来，产业化飞速发展、城市化进程快速推进，由此带来的直接影响便是大量农村人口流入城市，附着于人口流动的学龄儿童也被裹挟入城，带来城市学龄人口激增、城市学校规模扩大、农村学龄儿童减少、农村学校规模缩减等问题。由此使越来越多的学校成为“小规模学校”。在教育逐步向规模化、效率化发展的过程中，小规模学校因其与时代潮流相背离而受到经济理性主义的质疑，将其推入教育发展的边缘地带，成为教育政策扶持的盲点之一。小规模学校在我国主要集聚于农村地区，农村小规模学校便成为我国小规模学校的代名词。对农村小规模学校采取的集中化管理模式在初步实现义务教育均衡发展、日趋合理布局农村学校与逐步规范学校管理方面成效显著，但也不可避免地带来一些负面效应，诸如并未显著提高农村教育质量、引发一系列学生安全问题、教育费用骤增、助长新一轮辍学潮、教育资源浪费、农村文化成锐减趋势等问题也为社会所诟病。但是我们需要认识到的是，农村小规模学校作为广泛存在的一种教育形式，对于促进我国农村教育长期可持续发展意义重大[1]。

一、农村小规模学校发展任务

在我国整个教育体系中，义务教育发挥着基础性、先导性和全局性的作用[2]。然而长期以来，我国义务教育阶段非均衡发展现象突出，为此推进义务教育均衡发展成为《国家中长期改革和发展规划纲要（2010～2020年）》的重要着力点之一。为实现义务教育均衡发展，尤其是基于我国长期存在的城乡教育之间差距过大、农村教育整体滞后的基本事实，对农村义务教育阶段进行布局调整成为重大举措。以经济价值观为主导的农村义务教育布局调整越深入，对农村小规模学校的认识也便越深刻。

小规模学校在农村地区将长期存在是一个公认的事实，认识农村小规模学校的任务尤为重要。农村小规模学校具有三个基本任务：第一，为升学服务，有一批优秀的学生需要通过升学向上流动，这是农村小规模学校的三大任务之一，而非农村小规模学校的唯一任务。第二，为城市化服务，有更多的同学最后进城打工，有些甚至高中都上不了。有大量的学生注定进入城市，农村小规模学校要为进入城市的学生提供必要的维权服务、自我管理、人生规划等等。第三，为农村建设服务。有一部分同学初中毕业或者高中毕业以后会回到农村，建设农村，农村小规模学校对这一任务有天然的担当。我们一个好的学校教育应该满足三种不同的需要，而不是仅仅为升学服务，但现实的农村小规模学校开展的教育从来都是为离农服务的。

二、农村小规模学校发展政策轨迹

我们可以根据我国关于农村教育发展几个重大政策的变更来探寻农村小规模学校发展政策轨迹。改革开放以来，我国关于农村小规模学校发展的阶段大致可以作如下划分。

1.多种办学形式共存

随着1986年《义务教育法》的颁布，我国确立起了“地方负责、分级管理的办学体制”，在该办学体制要求下，我国形成了乡、村分散办学，面大点多、规模偏小的办学格局。在第一阶段，农村小规模学校因办学所需经费主要来源于乡镇政府或者农民集资，农村小规模学校发展与农村经济、社会发展形成了“水乳交融”的关系[2]。

2.以精简人员为目的的农村学校布局调整

1992年，国家教委等四部门联合发布《关于进一步改善和加强民办教师工作若干问题的意见》对农村地区的教师主体——民办教师进行精简[4]。教师数量过多与农村学校面大点多的布局有着密切关系，在该阶段为解决农村义务教育发展经费不足等问题中央采取了精简教师队伍的举措，因教师队伍被压缩，被迫带来当时农村小规模学校萎缩。

3.以政府行为为主导的“撤点并校”与“寄宿制学校”建设

2001年在《关于基础教育改革与发展的决定》中提出“农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并”，农村小规模学校在此阶段开始大幅度被撤并。同时为弥补“撤点并校”政策的巨大缺陷，2004年《国家西部地区“两基攻坚计划（2004～2007年）》提出“在一些高山、高原、高寒及牧区、半农半牧区和荒漠地区，80%左右的初中生、50%左右的小学生需要寄宿”。自此，义务教育就近入学原则被打破，也加剧了地方政府撤并农村小规模学校的进程。

4.城镇化成为撤点并校的新动力

2008年以来，城镇化加速了农村人口向城镇迁移，多个省份制定了“以校扩城”方略，旨在以学校进城带动农村人口进城，推动城镇化水平快速提升[4]。大张旗鼓的“学校进城”与日渐凋敝的农村小规模学校形成了鲜明对比。

5.后撤点并时代

2012年发布的《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》紧急叫停了“撤点并校”政策，我国正式进入“后撤点并校时代”。在该阶段，农村小规模学校经过“十年撤点并校”的震荡之后迎来了久违的“春天”，在该阶段，农村小规模学校得以适当保留，同时部分地区开始恢复与重建部分农村小规模学校[5]。

三、农村小规模学校发展存在的争论

目前关于农村小规模学校发展依然是争论不断，争论的议题主要集中在两点：一是农村学校应采取“集中办学”还是“分散办学”；二是校际差距过大，谁应为此负责。

1.农村学校应采取“集中办学”还是“分散办学”

农村小规模学校办学面临的第一个难题就是分散办学能否得到应有的法理地位，对该问题的认识集中表现为公平与效率孰轻孰重。在学校布局调整问题中，学校和村民、村民和政府、地方政府和上级政府，不同的方面存在着不同的价值观与利益观，进行着不同的博弈，因此各方面的协调是任务的关键之处。在所有的关系链中，政府作为引领人，起着至关重要的作用，能否合适地协调各方面利益，了解各方面情况，制定合理的学校布局解决策略，是至关重要的。但政府对在农村集中办学与分散办学的立场中无可辩驳地选择了集中办学，尤其是基层政府。“集中办学”被视为优化教育资源配置以及提升教育质量的手段，具体论证过程是通过中心完小和农村小规模学校的比较来完成的，前者代表着“集中办学”，而后者则是“分散办学”的典型。究竟农村学校发展适合哪种办学形式，依然没有形成定论。

2.校际差距过大谁应负责

我国城乡教育差距的存在是不争之事实，目前我国教育差距逐渐演变为城市—县城—乡镇—农村小规模学校、教学点四级差异，但是我们所要强调的是，农村小规模学校与大规模学校之间存在着巨大的教育差距，并且这种差距还在逐渐扩大[3]。农村小规模学校被纳入到统一的教育发展体系当中，但这并不意味着教育均衡化的努力。更为重要的是，农村小规模学校被卷入了一种僵化的教育发展逻辑当中：把教育发展等同于硬件的提升和师资的更替。这种教育发展需要巨大的投入来支撑，这就带来区域之间因不同经济发展程度而出现的校际差距情况不一的现象。据21世纪教育研究院对县、市教育局长的调查，55.2%的市、县存在比较大或很大的校际差距。贫困地区的市、县比经济发达地区的学校间差距更大。面对国家提出的校际之间差异的标准与校际之间差距不断扩大的事实，谁来为此负责成为决策者针对农村小规模学校发展的又一争论。

同时，近30年的现代化进程中，人口和城乡格局均已发生了深刻的变化，我国农村学校也发生了深刻变革。在新常态下，我国农村学校形成了城镇地带的大班额、大规模学校，农村寄宿制学校与农村小规模学校等三大类学校。在农村学校的三大类型中农村小规模学校如何处理与其他两者“强势”学校类型之间的关系，以及三类学校类型在历史中的担当问题也令人深思。

四、农村小规模学校的特征

通过前文对农村小规模学校的认识，对农村小规模学校特征的把握越发重要。具体而言，农村小规模学校正在经历着由嵌入逐渐走向抽离、由有逐渐到无，农村教师与学生由固定向流动转变，这些转变构成了农村小规模学校的基本特征。

1.农村小规模学校由嵌入走向抽离

新中国成立之后，在国家和乡村社会的共同努力下，学校逐渐扎根于乡村。1950年中央政府公开宣称要在每个村庄建立一所民办小学[6]。“一村一校”格局之下的农村小规模学校是嵌入在村庄社会当中的，在其中村庄和学校之间形成了一种有机联系。九十年代后期以来，我国开启了大规模的撤点并校进程，农村初等教育原有的“一村一校”格局被打破。虽然2012年对撤点并校政策进行了紧急刹车，指出要“坚决制止盲目撤并农村义务教育学校”[7]，但至少对中西部某些省份来说，撤点并校远未终结。“寄宿制”的引入被作为“撤点并校”部分后果的一个修补方案，在实践中，它却成为推动新一轮撤点并校的契机。撤点并校推动着农村小规模学校的消亡，也诱发了乡村教育的深层危机。这种教育发展的实质在于进一步清除学校教育当中的乡土特质，与“去地方化”相伴随的是，学校教育变得更加正式化和专业化——成为悬浮的孤岛。农村小规模学校与村庄社会的分离，在很大程度上消解了它的地方性特质，同时也摧毁了它的根基。

2.农村小规模学校正在经历从有到无的历程

从“有”到“无”包含两层意义，农村小规模学校在实质意义上的“消亡”，以及地理意义上的“撤并”。事实上，早在“撤并”之前，农村小规模学校就已经“消亡”。农村小规模学校的办学条件得到明显提高，制度建设也日益完善，但是并未促进实质意义上的教育提升。在农村义务教育体系内部，中心完小和农村小规模学校一直处于不同的层级，这也使得中心完小的办学条件始终优于农村小规模学校。随着教育管理的理性化与规范化，国家对学校建设提出了更为具体的要求，涉及校园设施和教室、仪器和图书资料等方面。这也使得农村小规模学校和中心完小的办学条件不断接近，但农村小规模学校教育质量并未改善。与国家的教育改善措施相伴随的是一套新的教育发展话语，它为教育发展设定了更高的要求，但也成为农村小规模学校不可能完成的任务。从教育条件来说，无论是设备还是师资，在与中心完小的比较中，农村小规模学校都处于劣势。相当一部分农村小规模学校老师抱着混日子的态度，从某种意义上说，农村小规模学校就是整个体系的末端。同时县城学校每年都通过招考的方式吸纳乡镇优质教师，农村小规模学校实际上更像是个教师训练场。农村小规模学校在这一过程中不断被掏空，农村小规模学校无论从“形体”上还是“精神”上都在经历从有到无的过程。

3.农村的教师与学生正在发生着从固定到流动的转变

第一，农村教师从固定向流动转变。在之前，农村小规模学校教师多由当地教师担任，由于老师都是当地人，自然对学生的情况比较了解，熟人之间的社会纽带也成为一种重要的约束性力量。但是在新的教师聘任体制下，教师的本地化程度实际上在降低。同时在全国普遍建立教师“县管校用”机制，“县管校用”改革在逐步实行城乡统一的中小学教职工编制标准、推进城区学校间及农村学区学校间的教师定期交流、实行县域内城镇教师到农村学校任教服务期制度、引导并鼓励优秀教师到乡村薄弱学校或教学点工作等方面成效显著，农村小规模学校师资配备逐渐实现从固定到流动的转变成为历史趋势。第二，农村小规模学校生源以留守儿童为主。在城市化的进程中，我国留守儿童的受教育问题日趋严峻。留守儿童在农村学校主要集中在寄宿制学校与农村小规模学校，留守儿童在今后的很长一段时间内依然是农村小规模学校的主要生源，这是不争的事实。然而在解决留守儿童的问题时学校教育往往无所作为。笔者通过实地调研发现，目前为止农村小规模学校没有针对留守儿童问题采取切实举措的现象普遍存在，绝大部分农村小规模学校依然秉持“安全第一”的原则运营学校，促进学生健康成长的教育目的被消解。

五、反思

1.理清农村小规模学校发展思路

农村小规模学校的危机反映了现有教育发展思路的内在矛盾：把资源投入作为最终解决方案，但是又缺乏足够的资源去支撑。最终，反而以拆解农村小规模学校的方式来支持其他层级学校的发展。就横向比较来说，农村小规模学校之间的巨大差距，也在一定程度上说明资源投入对学校运转的重要性。而从纵向比较来看，农村小规模学校的设施、师资总体上得到了改进，但是部分农村小规模学校的教学秩序却几乎陷于崩溃，这也说明农村小规模学校的总体生态在不断恶化。概括来说，农村小规模学校被打造成一块教育飞地，脱离了农村社区的农村小规模学校也就失去了原本可以利用的地方性资源，问题在于政府并没有提供足够的资源去支撑新的运作模式。

2.着力解决农村小规模学校教师问题

一村一校时代的农村小规模学校，资源状况远不如今天，但是它依靠社区纽带弥补了资源上的缺陷，成为农村社区的有机组成部分。原来农村小规模学校的老师大多是本村人，他们会受到社区舆论的约束。但是，在新的制度下，农村小规模学校老师缺乏有效的激励，这体现在他们的工作环境不如更高层级的学校，而在待遇与上升空间也同样处于劣势。2012年教育部等5部委联合发布《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》将农村义务教育教师队伍建设作为一项重大而紧迫的战略任务，下大力气补齐“短板”，立足“底部攻坚”，将农村村小、教学点的教师队伍建设作为政策突破的重点。教育部提出“底部攻坚”的概念，确是切中要害，是农村教师队伍建设指导思想上的重要进步，为解决农村小规模学校的教师问题提供了政策保障和有效路径。

3.善待农村未来的建设者

农村小规模学校学生长大之后将成为乡村建设的主力，我们必须善待农村未来的建设者。需要认识到的是，小规模学校并非暂时现象和过渡状态，而将会长期存在。“有人的地方就应该有学校”，由于地理和人口减少等原因，不仅在我国农村，在发达国家的农村、山区和草原，也普遍存在小规模学校。放眼世界，在英国、德国、芬兰、日本这些教育强国，小学的标准规模即是150～180人，小班小校是一种普遍现实。这是因为小班小校有利于建立师生之间、学生之间的密切关系，有利于关注每一位学生，是一种更符合人性的教育。“小”有利于孩子就近入学，可以密切家校关系，为学生提供更为安全和完备的关照。小规模学校建设不仅不是权宜之计，而且会是一种“新常态”。发达国家和地区的实践已经证明，农村小规模学校可以建成小而强、小而美、小而特的学校。农村小规模学校如果能够成为以儿童为本位的现代化学校，那就不只为农村学校，也为城市学校的改革提供了示范。为此，我们需要加大对农村小规模学校的关注力度，给予农村小规模学校经济、技术等方面的扶持，坚持以教育均衡和教育公平为追求。

4.加强农村小规模学校标准化建设

我国由于长期存在对农村教育投入整体不足的情况，导致农村小规模学校在发展的过程中缺乏硬件条件，难以吸引适龄儿童来此就学，我们须认识到关于农村小规模学校硬件条件改进的问题是一个长期的过程，不是一朝一夕就可以改变的，为此，要弥补农村小规模学校硬件短板，保障农村小规模学校基本运转，就必须加强农村小规模学校标准化建设，为农村小规模学校的发展提供最为基本的、能够保障学龄儿童生命财产安全的教育环境。在把握农村小规模学校标准化建设的这一基本条件基础上，我们还要积极倡导农村小规模学校的优质化建设，具体而言就是要充分挖掘农村小规模学校的办学优势，着力探寻和发现学校和学生的既有优势、亮点和闪光点。同时，我们须认识到的是，区域内的义务教育整体质量的提高与改善，不能单独依靠区域内的一所超级大规模学校来完成，而是须提高区域内整体学校的办学质量，只有当这个区域的所有学校都成群结队地发展起来，形成真正的“优质学校群”，这个区域的学校教育才可能具有促进优质均衡发展的持久动力。

参考文献

[1] 阮成武.我国义务教育均衡发展政策的演进逻辑与未来走向[J].教育研究，2013（7）.

[2] 杨东平，王帅.从网点下伸、多种形式办学到撤点并校——徘徊于公平与效率之间的农村义务教育政策[J].清华大学教育研究，2013（5）.

[3] 张旭.农村小规模学校师资队伍建设的成效与困境[J].苏州大学学报：教育科学版，2015.

[4] 吴宏超，冯梅.县域义务教育校际均衡测评指标的改进[J].教育发展研究，2014（24）.

[5] 佩珀.新秩序下的教育[M]//剑桥中国史：中华人民共和国史（1949～1965）.上海：上海人民出版社，1990.

[6] 蔡澄.应对农村留守儿童问题：农村学校教育职能的转变与扩张[J].思想理论教育，2006（7）.

[7] 张开军.农村留守儿童教育问题研究——河南省信阳地区的实证调查[D].武汉：华中师范大学，2013.

【责任编辑 王 颖】