我国水资源保护顶层设计若干思考

史晓新，杨 晴，王晓红，张建永

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

我国水资源保护顶层设计若干思考

史晓新，杨 晴，王晓红，张建永

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

统筹谋划，加强顶层设计，科学有效保护水资源，保障水资源的可持续利用，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要任务，也是新常态下生态文明建设需要着力解决的重大课题之一。系统分析了当前我国水资源保护面临的4个方面的问题和挑战，结合新时期党中央、国务院对水资源保护的新要求，提出了我国水资源保护顶层设计的总体思路、战略任务和有关政策建议。

水资源保护；顶层设计；对策

水资源是事关国计民生的基础性自然资源和战略性经济资源，也是生态环境保护的关键控制性要素，水资源保护事关人民福祉，是生态环境安全、经济社会安全的重要工作。在党中央、国务院一系列方针政策指导下，近年，我国水资源保护意识不断增强，工作也取得明显进展。《中华人民共和国水法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》等法律法规确立了水资源管理和保护基本制度，初步建立了水功能区管理、入河排污口监管、突发性水污染事件应急等基本管理制度；建立了国家水资源保护监测网络和省界水体水质监测和监督等管控机制；近年陆续实施了一系列水工程生态调度、水生态保护与修复试点以及地下水超采治理等重大行动，取得了良好的生态效益。

人多水少、水资源时空分布不均、水土资源与生产力布局不匹配、水旱灾害频发是我国的基本水情。作为世界上最大的发展中国家，我国正经历工业化和城镇化快速发展阶段，随着经济社会快速发展和气候变化影响，一方面对水的需求迅速增加，水资源短缺问题严重；另一方面，水环境污染、水生态损坏等问题已成为经济社会可持续发展的“瓶颈”。水资源保护既要防止水污染，还要通过各种工程与非工程措施，对受损的水生态系统予以修复和保护。统筹谋划，加强顶层设计，科学有效保护水资源，保障水资源的可持续利用，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要任务，也是新常态下生态文明建设需要着力解决的重大课题之一，水资源保护工作任重道远。

一、我国水资源保护面临的主要问题与挑战

总体上看，我国水资源保护形势仍然十分严峻，特别是水环境污染、水资源短缺和水生态损害等问题相互交织影响，使水资源保护形势更加复杂。当前水资源保护面临的问题与挑战主要表现在以下4个方面：一是废污水排放量居高不下造成的水质污染，威胁人民群众生命健康；二是经济社会发展布局与水资源环境承载能力空间分布不匹配；三是挤占水域岸线等水生态空间问题突出，水生态系统受损严重；四是水资源保护监测及监控能力薄弱，水资源保护管理体制与机制尚不完善。

二、新时期水资源保护工作的新要求

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业 “五位一体”总体布局，提出了“节约优先、保护优先、自然恢复为主”的方针；党的十八届五中全会鲜明提出了创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，这既是做好新时期水利工作的根本遵循，也是加强水资源保护工作的重要指导；出台了《生态文明体制改革总体方案》《水污染防治行动计划》《关于全面推行河长制的意见》《省级空间规划试点方案》等政策，提出实行水资源消耗总量和强度双控行动、防范水资源风险、连通江河湖库水系等要求，为今后水资源保护指明了方向，提供了强有力的政策支持。

习近平总书记多次就水资源相关工作发表重要指示，为水资源保护提供了理论指导和行动指南。2014年3月习近平总书记在保障水安全的重要讲话中，提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的重要战略思想，明确“把水资源、水生态、水环境承载能力作为约束”“治水也要统筹自然生态各要素，有序实现耕地、河湖休养生息，让河流恢复生命、流域重现生机”等要求；在十八届三中全会上发表了“山水林田湖是一个生命共同体”的重要论述，形象地阐明了自然生态系统各要素间相互依存、相互影响的内在规律。2015年3月提出了“绿水青山就是金山银山”的科学论断，阐述了“要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”的内涵。2016年1月在推动长江经济带发展座谈会上，提出“要把修复长江生态环境摆在压倒性地位，共抓大保护，不搞大开发”。2017年5月在中共中央政治局集体学习中强调“加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线，全方位、全地域、全过程开展生态环境保护建设”。

党中央、国务院和习近平总书记对生态文明建设和水资源保护的高度重视，为水资源保护工作提供了前所未有的机遇。

三、新形势下水资源保护顶层设计的战略任务

水资源保护顶层设计要充分体现：战略性和指导性的顶层设计，明晰国家对水资源保护新理念的战略部署；前瞻性和系统性的总体安排，谋划统筹协调、系统治理的措施格局；问题导向性和可操作性的引领指向，制定水资源保护任务和监管能力的行动方案。要在坚持水资源保护顶层设计的总体思路基础上，制定战略任务。

1.全面控制污染物排放，提升水质安全保障

污染治理的成败是影响水资源保护成效的关键内容。应当严格以水功能区限制排污总量为依据，科学制定陆域污染物减排计划，以水功能区限制排污总量作为陆域污染物减排计划的刚性约束，建立倒逼机制，严控工业污染；贯彻落实循环经济、绿色产业的理念，强化实施源头控制和末端治理相结合的工业污染治理模式。强化城镇生活污染和城镇黑臭水体治理，推进再生水资源利用；加快建制镇污水处理设施建设，提高污水处理率；大力推进缺水地区中水回用系统建设和再生水资源利用。推进农业、农村污染治理，综合防治面源污染。开展河湖污染内源治理，清理历史污染欠账。对长期污染造成底质污染严重的河湖实施底泥清淤、生态疏浚及生物防控综合治理。

严格省界缓冲区、水源保护区等重要功能区目标和用途管制，严格水功能区划及目标调整，严格地方政府水功能区目标管理考核与责任追究。根据水功能区划，划定入河排污口禁止、严格限制及一般限制设置水域；建立入河排污口与建设项目环境影响评价的联动机制，严格控制新改扩入河排污口设置，并对重点地区的现有排污口进行综合整治。

加强地下水污染预防，严防地下水污染。开展地下水污染源调查，划定地下水污染防治重点区域，严格区域内废污水排放、垃圾填埋场、加油站、矿坑排水、农药和化肥使用等管理，严防地下水污染。选择重点区域开展地下水污染治理试点。

2.严格控制用水总量，提升供水能力保障

把节水作为减污的重要举措，大力推行节水防污型社会建设；树立节水就是减排、减排就是减污的观念，把节约用水贯穿于经济社会和生态文明建设的全程，提高用水效率和效益。严格控制用水总量，建立以水定发展规模、定产业方向、定城镇布局的约束机制；根据水资源和水环境承载能力的刚性约束，调整区域产业结构，转变发展方式，淘汰高耗水的落后产能。

强化水资源供给侧改革，提升水资源数量与质量安全保障能力。以往从经济社会对水资源数量需求侧出发开展工作，对水资源质量重视不足，更难以考虑分质供水提高水资源利用效率；水产品的生产未能充分体现供给侧的资源数量与质量禀赋条件、生态需求等要素，与各类用户对水资源数量、质量的需求多存在不匹配的问题。水利行业供给侧改革需要以水资源承载能力和水生态保护红线等作为刚性约束，研究各控制性要素的优化组合，体现在全面提高水资源安全保障体系的质量和效率上，倒逼生产方式转型和产业结构升级，使供给侧水安全特别是水生态安全更有保证，提升水资源供给侧的安全保障能力，以水资源的可持续利用支撑经济社会可持续发展。

控制地下水超采，逐步削减超采量。划定地下水超采区，核定并公布地下水禁采和限采范围，实行地下水开采总量和水位双控制。通过提高城市与工业用水效率、加强灌区续建配套和高效节水改造、合理调整产业结构和农业种植结构、加强替代水源建设、压减灌溉面积等综合措施，削减地下水超采量，涵养地下水源。

推进河湖水系连通工程建设，提升水资源水环境承载能力。以自然河湖水系、调蓄工程和引排工程为依托，以水资源紧缺、水生态脆弱和水环境恶化地区为重点，逐步构建国家、区域、城市层面布局合理、功能完备、工程优化、保障有力的河湖水系连通格局，实施科学调水引流，增强河湖水体流动性，提升流域、区域水资源水环境承载能力。加强江河湖库水量调度管理，分期分批核定重要江河湖泊生态流量和生态水位，完善水量调度方案，优化流域水量调度，保障重要河流生态基流、重要湖泊湿地及河口生态需水。

完善城镇应急备用水源方案，提高应对供水安全突发事件能力。对供水人口20万人以上、饮用水水源单一的城市，制定应急备用水源方案。加强重点流域和地区水资源统一调度，建设相应工程体系和运行管理机制，提升应对突发水污染事件及特大、连续干旱的应急供水能力。调查重要及规模以上饮用水水源地周边产业布局及危险品交通运输状况，提出风险防范措施，提高水源地监控、风险预警及应急能力。

3.加强水生态空间管控，优化水生态空间格局

国土空间规划和用途管控是国家新时期解决全面均衡发展和科学空间布局的重要举措；水生态空间管控工作是国土空间管控的重要组成和基础保障。加强水生态空间管控，应当以习近平总书记提出的“空间均衡”的战略思想和“生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线”为指导，将水生态空间管控界定为划定并严守水资源利用上限、水环境质量底线、水生态保护红线，强化水资源水环境和水生态红线指标约束，将与水有关的各类经济社会活动限定在管控范围内，并为水资源开发利用预留空间。水生态空间管控作为构建生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间开发格局的关键性基础工作，重点是从“多规合一”的角度，明确水生态空间范围，从涵养水源、保持水土、调蓄洪水、保护生物多样性、保障水生态系统完整性和稳定性等要求出发，合理确定水生态空间功能布局，划定水生态保护区域红线，提出差别化管控要求。同时，要创新江河湖库治理模式，充分发挥河长制对水生态空间综合管理作用，开展国土江河综合整治，建设沿江、沿河、环湖水资源保护带、生态隔离带、河湖绿色生态廊道。

严格河湖生态空间管控，开展水生态修复。切实加强河湖水域岸线保护，实行河湖分级管理，明确河湖生态空间管理和保护范围，严禁侵占或损害河湖生态空间，防止现有水域面积衰减，有序推动河湖休养生息。对河湖生态空间被侵占的，采取取缔清退、退渔退耕措施，限期予以恢复；对河湖生态空间受损的，采取堤岸生态化建设和改造、生物栖息地修复与重建等措施，恢复河湖湿地生态功能。

4.完善水资源保护监控体系，强化水质、水量、水生态统一管理

加强监控能力建设，完善监测网络。优化水功能区监测站网布局，加强流域及省区实验室建设和监测仪器设备配置，增强对水源地有毒有机物、抗生素、水生态指标以及突发性水污染事件的监控能力，完善流域和区域相结合，水量、水质、水生态要求相统筹的水资源保护监测网络和信息管理平台。

拓宽监测内容，提高监测水平。对重点水域和控制断面实施水质自动监控，定期组织开展重要饮用水水源地（包括有毒有机物）全指标的监测。全面推进入河排污口的监督、监测。逐步开展生态脆弱河流及重要敏感水域水量、水位及水生态的同步监测。尽快实现重要省界断面、全国重要水功能区、重要饮用水水源地名录内水源地监测的全覆盖。

强化水质、水量、水生态协同监管，推进信息共享。以流域为单元，推进建立部门间、流域与区域间监测资源的协调和监测信息的共享机制，完善水功能区的风险防控体系。推进重点流域水质、水量、水生态的协同监管，建立流域与区域相结合的水质、水量监测预警和应急调度体系。

以水功能区限制纳污红线考核为抓手，建立健全流域和区域相结合的水功能区分级分类监督管理体系。进一步落实饮用水水源地核准和安全评估制度，按照“水量保证、水质合格、监控完备、制度健全”的达标要求，全面开展水源地达标建设和评估工作。落实地方主体责任，科学划定饮用水水源保护区，依法清理水源保护区内违法建筑、排污口和各类养殖户；加强水源地保护和管理，实施水源地安全警示、隔离防护、水源涵养和修复措施，在有条件的水源地推行封闭管理。

四、有关政策建议

水资源保护是一项长期的战略任务，要完成顶层设计的主要任务要求，除了实施相关措施外，还需要有力的政策支持和健全的体制机制保障。为此提出以下4项建议：

1.完善水资源保护相关法律法规

面对我国水资源约束趋紧、水环境污染严重、水生态系统退化的严峻形势和水资源保护、地下水管理与保护、节约用水等方面法律法规薄弱的状况，必须大力加强水资源保护相关法制建设。建议研究制定“中华人民共和国水资源保护法”，切实发挥其在涉水工作中的基础性和约束性作用；加快制定出台 “地下水管理条例”“节约用水条例”“饮用水水源地管理与保护条例”“水生态补偿条例”等法规条例。

2.建立健全水资源保护相关制度

建立流域和区域相结合的水功能区分级分类监督管理制度，根据水功能区类型和保护目标，明确各类水功能区保护要求；建立以水域纳污能力倒逼陆域污染减排的机制和相应的评估考核、责任追究制度；建立健全水资源消耗总量和强度双控制度；健全饮用水水源地核准和安全评估制度，建立国家战略水资源储备制度；建立河湖生态需水保障制度，强化主要控制断面生态需水监测和考核；建立水生态空间维护和保护制度，划定水生态红线，严格空间用途管制；实施地下水开采总量和水位双控制度，同时加强地下水资源质量保护管控，遏制地下水环境恶化趋势。

3.完善水资源保护相关体制机制

建立健全流域水资源保护综合管理体制，以河长制为抓手，创新河湖管理模式，建立党政领导下流域机构与水利、环保、渔业、林业等部门间交流平台，完善水资源保护与水污染防治协调机制和协同管理；完善突发污染事件预警体系和应急预案，建立流域区域联防联控管理机制；建立健全水生态保护补偿和损害赔偿机制；建立完善水资源保护投入和奖惩机制。

4.强化政府和市场两手发力，实施水资源保护重大工程

水资源保护与修复是基础性、公益性事业，近一个时期内，具有资金需求规模大、难以通过社会资本投资获取收益的特点，需要坚持政府政策导向，财政性资金给予有力支持。建议在充分发挥政府主导作用基础上，健全市场化机制，加快税费改革，完善相关政策体系和财政制度安排，引导企业和社会广泛参与水资源保护与修复工作。加快实施一批水源地安全保障、入河排污口整治、水生态修复、地下水保护、水资源监测等水资源保护重大工程，尽快修复和保护好江河水系。

[1]国务院新闻办公室.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[2]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本（2016年版）[M].北京：人民出版社，2016.

[3]水利部.全国水资源保护规划（2016—2030）[S].2017.

[4]陈雷.坚持生态优先绿色发展 建设人水和谐美丽中国[J].中国水利，2016（6）.

Thoughts on top-level design of water resources protection in China

//Shi Xiaoxin,Yang Qing,Wang Xiaohong,Zhang Jianyong

The overall planning,strengthening top-level design,scientific and effective protection of water resources,and ensure of the sustainable use of water resources are an important task of completing a comprehensive well-off society and realizing the great rejuvenation of the China dream,and also one of the major issues of the construction of ecological civilization under the “new normal”.This paper analyzes problems and challenges in four aspects of the protection of water resources that China is facing in new era.Combined with the new requirements of the CPC Central Committee and State Council on the protection of water resources,the paper puts forward the general thought,strategic mission and policy suggestions of China Water Resources Protection top-level design.

Water resources protection;top-level design;countermeasures

TV213

B

1000-1123（2017）19-0039-03

2017-09-12

史晓新，教授级高级工程师。

责任编辑 张瑜洪