关于取水许可管理有关问题的探讨

李金晶，张立锋，赵祎雯，秦 璐

（水利部黄河水利委员会黄河水资源中心，450003，郑州）

关于取水许可管理有关问题的探讨

李金晶，张立锋，赵祎雯，秦 璐

（水利部黄河水利委员会黄河水资源中心，450003，郑州）

取水许可管理是落实水资源消耗总量和强度双控行动的重要手段，目前我国取水许可管理已经形成了较为完备的法律法规体系，但在具体取水许可管理过程中仍有诸多问题有待探讨，需要结合实际进行完善。通过对水资源论证、取水许可审批、取水许可证的发放等取水许可管理工作中常见问题进行分析、探讨，就完善取水许可管理机制提出了相应的建议。

取水许可；水资源管理；水资源论证

取水许可管理是我国实施最严格水资源管理制度的重要措施之一，是落实“十三五”水资源消耗总量和强度双控行动的重要抓手。依据《中华人民共和国水法》（以下简称 《水法》），2006年国务院第460号令发布的《取水许可和水资源费征收管理条例》（以下简称 《条例》），2008 年水利部制定了《取水许可管理办法》（以下简称《办法》），随后各流域、省（自治区、直辖市）相继出台各自辖区内的取水许可管理细则。目前取水许可管理已形成了较为完备的法律法规体系，规范了水行政主管部门的取水许可审批行为，促进了水资源管理和保护，但在取水许可管理过程中发现现有制度仍有不够完善、规范之处。本文结合当前水资源管理实际，研究分析存在的问题，并提出可行的改进措施，为水行政主管部门进一步完善和优化取水许可管理制度提供参考。

一、关于取水许可管理范围的探讨

《水法》第四十八条规定我国取水许可制度的适用范围，即直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应向水行政主管部门申请领取取水许可证。第二条定义水资源包括地表水和地下水。《条例》第二条规定取水是指利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下水取用水资源。《办法》第七条还规定“直接取用其他取水单位或者个人的退水或者排水的，应当依法办理取水许可申请”。在取水许可管理实际工作中，经常会遇到以城市自来水、城市中水以及矿坑排水作为取水水源的情况，《办法》第七条的规定从根本上解决了取水许可管理中缺乏管理依据的问题。但王启猛等认为《办法》第七条扩大了取水许可制度的适用范围，必定会引起较多争议。冯嘉认为《办法》作为水利部发布的部门规章，对取水许可制度的适用范围超出 《水法》的规定，根据《立法法》和《行政许可法》的相关规定可以认定为无效。河南省水行政主管部门在一次对辖区内某油田企业进行取水监督检查中，要求企业纠正无证取水行为，并按规定补办取水许可手续，该企业法律顾问就提出该企业使用城市自来水，按照相关法律规定不需要办理取水许可证，且企业缴纳的自来水费中已包括水资源费，企业取水行为是合法的。

从上述案例可见，合理的规定未必合法，越来越多企业遵循“法无禁止即可为”原则行事，行政管理工作更应具有强有力的法律保障。《办法》作为部门规章无权超越《水法》的规定而扩大取水许可制度的适用范围，但又要使合理的规定合法化，因此建议对滞后于取水许可管理实际的上位法进行修改。根据国务院简政放权的相关要求，2015年水利部第47号令已经对《办法》进行了局部调整，目前急迫的工作是推进 《水法》《条例》相关条款的修改和完善，从法律层面上扩大取水许可制度的适用范围。

二、关于水资源论证审查工作的思考

2016年水利部简化整合投资项目涉水行政审批后，建设项目水资源论证报告书审批已合并至取水许可审批中，建设项目水资源论证报告书（表）仍是取水许可审批的重要依据。

1.有关评审专家的相关规定

《建设项目水资源论证报告书审查工作管理规定（试行）》第十一条规定，审查机关应结合地区和专业审查工作的需要选聘专家组成专家评审组，并指定专家评审组组长。专家评审组人数为单数且不少于5名，其中从水利部水资源论证评审专家库中选聘的专家人数不得少于专家总人数的1/2。水利部从2003年起选聘水资源论证评审专家，至今已有1 839名专家进入评审专家库，但从名单中不难发现大部分专家都分布在我国的大中城市，县市级的专家较少，这就给县市级审查机关评审报告书聘请专家带来难处。以陕西省为例，该省列入专家库的专家共52名，而省会城市之外的专家仅有9名，2016年水资源管理专项监督检查陕北某市评审的水资源论证项目时，发现专家组中无一人为专家库内专家。

对评审专家库中专家人数的规定初衷是为了严格把关水资源论证报告书质量，但现实操作中却遇到了难题。如何在不违反相关规定的情况下解决此类难题？一是水利部继续增加专家库专家，并向基层专家倾斜；二是省级水行政主管部门根据需要建立省级专家库，统筹解决基层专家不足问题。广东省2006年公布的省级评审专家就达285名，除24名省直单位专家外，其余人员均分布在各市级单位，而该省进入水利部水资源论证评审专家库专家仅有64人。

2.有关报告书专家评审的标准

现阶段，大部分审查机关使用的是水利部统一格式的专家评审表，该表将评审划为六项指标，采用百分制，并规定报告书优秀、合格、不合格的三个等级评判标准。此评审表主观性评分因素较大，在一定程度上受评审专家的专业、认知程度的影响。2012年重庆市水行政主管部门对专家评审表进行了改进，根据报告书的章节将评审指标划为10项，仍沿用百分制评分方法。

水利部水资源管理中心对专家评审表有过深入研究，将审查内容分为9个方面、42项审查要点，每项审查要点结论分为“合格”“基本合格”“不合格”，并要求对审查结论为不合格的填写详细理由。审查要点中另设12项关键性审查点，关键性审查点任一项“不合格”，则审查结论为“不合格”。此外，该评审表中还对审查专家专业的要求、报告书审查结论的评定、专家组意见的评议等细节作出明确规定。该评审方式和标准紧扣报告书内容和导则要求，可向全国推广使用。

3.有关重新开展论证情形的规定

《条例》第二十二条规定，取水申请批准3年内，取水工程或者设施未开工建设，或者需由国家审批、核准的建设项目未取得国家审批、核准的，取水申请批准文件自行失效。建设项目中取水事项有较大变更的，建设单位应当重新进行建设项目水资源论证，重新申请取水。《建设项目水资源论证管理办法》第十二条规定，水资源论证报告书审查通过后满3年，建设项目未批准，或建设项目性质、规模、地点或取水标的发生重大变化的，业主单位应重新或补充编制水资源论证报告书。

由于《条例》中未对取水事项有较大变更作出特别说明，《建设项目水资源论证管理办法》也未对重新编制、补充编制作出明确界定，因此在实际工作过程中存在因建设项目取水地点在同一河段发生上下游短距离变动而重新编制水资源论证报告书的情形，这种重复性审批对建设单位和审批机关均费时费力。因此，建议参照《办法》第二十九条明确规定重新编制水资源论证报告书的情形，对于像以上变动的建设项目可采用补充论证的方式提交相关材料，并简化审查过程。

三、取水许可审批几个具体问题分析

1.集中供水工程取水许可

集中供水工程多指自身取水而不实际用水的取水工程，以集中供水工程（指取水后净化处理）、自来水厂、水库、共用取水口（指只取水不处理）为代表，此类工程取水许可管理一直存在争议。颜成利认为水库水依法办理取水许可后，可按市场化运作向用水户供水并收取水费，用水户无须纳入取水许可管理，不需要办理取水许可证。周建波、王冠军等认为应将集中供水工程取水权看作所有用水户取水权的集合，具体用水户的取水信息在供水工程取水许可证中予以明确。朱乾德等认为除给集中供水工程发放取水许可证外，还可以按不同取水用途对具体用水户核发二级取水许可证。

水库通过大坝截蓄河道径流水本身就是取水行为，具体用水户取用水库内的水仍是河道天然水（对水库水进行处理除外），因此水库、具体用水户都应按规定办理取水许可证。共用取水口是多个用水户利用同一取水工程直接取水，按规定都应办理取水许可证。对于集中供水工程、自来水厂而言，此取水许可水量是考虑净水、输水等损失后的各用水户用水量之和，取水许可证中应注明具体供水对象的取水量、取水过程、取水用途等信息，总取水量根据用水户的增减而相应调整；也可根据用水户提出的申请核发二级取水许可证。由于具体用水户与集中供水工程的取水标的密不可分，因此用水户与集中供水工程一样应纳入取水许可管理。

2.农业取水许可水量的界定

2015年水利部对农业取水许可管理专门下达通知，要求严格农业取水许可审批，从灌溉面积、灌溉定额、水源供水量、实际取用水量等方面严格核定取水许可水量。取水许可登记表第三页中农业取水栏目中提供50%和75%两种灌溉保证率下的取水量。但根据《条例》第二十四条规定，取水许可证的取水量应该是多年平均情况下允许的最大取水量。因此，农业取水许可水量应该是多年平均情况下的水量，而不是设计灌溉保证率下的水量。侯保灯等提出设计灌溉保证率与水源的来水保证率等在水资源论证工作中应加以区分，水资源配置中应进行不同降水频率下的农业灌溉需水量预测和不同来水频率下的可供水量预测。

一般情况下，灌区是通过种植结构、灌溉制度、结合设计灌溉保证率对应的灌溉定额来复核灌区的用水量，很少去计算多年平均情况下的用水量。为方便许可，农业取水许可证取水量的定义可简化为“许可取水量即为灌区对应设计灌溉保证率情况下的取水量”。当同一灌区存在不同设计灌溉保证率时，应根据实际情况，从促进节水角度出发，综合分析后简化取值。

3.取水许可审批公示制度

取水许可作为一项行政许可，各级水行政主管部门都依据行政许可公开原则，对行政许可的事项、申请许可的条件和标准、许可程序、期限等进行了对外公开。就具体项目许可审批而言，申请受理、许可都有相应的公示，但尚缺少中间过程的公开内容，比如项目的审批状态、批前公示等。

由于水资源论证未像环评一样引入公众参与制度，批前公示则可在一定程度上弥补此项不足。阎战友也认为应在水行政决定做出前对拟批复的水行政许可事项的有关内容进行公示，以更好地为行政决策奠定基础，避免出现因影响第三方利益而使行政决定难以执行的情况发生。

4.取水许可证的管理

《条例》第二条规定，取用水资源的单位和个人，除本条例第四条规定的情形外，都应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。下面探讨在取水许可证日常管理过程中常见的几个问题。

（1）取水许可证期限的界定

世界上实行取水许可管理的国家均对取水许可证设置合理期限，其中以色列期限最短，为1年；英国期限最长，一般为6～18年。《条例》第二十五条规定，取水许可证有效期限一般为5年，最长不超过10年。柳长顺等认为我国用水水平5年左右会发生一次较大变化，取水许可证规定5～10年期限并进行延续管理符合我国国情水情。经调研，目前河南、内蒙古等省（自治区）水行政主管部门考虑到建设项目投产到稳定运营有一定时间，因此首次核发取水许可证期限为1～3年，待企业稳定生产后再按规定期限续发。随着水资源管理向精细化管理发展，若要在取水总量控制的条件下，实行水资源的最大化利用，避免“许而不用，用无可许”的尴尬局面，就要在严格核定许可水量的同时对取水许可的期限有所调整。

（2）取水许可证多证的管理

《办法》第二十五条规定，同一申请人申请取用多种水源的，经统一审批后，取水审批机关应当区分不同的水源，分别核发取水许可证。除以上按取水水源分证外，实际工作中还发现同一申请人因在不同地点取水出现多个取水许可证，甚至在同一取水水源上；同一申请人因不同项目建设出现多个取水许可证；还有因审批机关不同而出现多个取水许可证的情形。取水许可证多证情况给水资源监督管理带来难处，刘卓等认为应该探索按户发证，即按项目法人颁发取水许可证，对不同水源、取水地点、建设项目的多证进行整合；此外，涉及不同审批机关的，应当联合签发取水许可证，并商定其中某个机关负责日常监督管理。

（3）取水许可证表体系的完善

现行的取水许可证实行两证一套，分别采用A3和A4版面。实际工作中，部分基层水行政主管部门因未配置A3打印机而采用手写方式发放，若不考虑A3版证书展示功能，其与A4版无异。因此建议取消A3版取水许可证，只保留A4版或改为A4版正副本形式。此外，建议取水许可证底版只印刷底纹、边框及国徽部分，其余文字部分均通过系统生成，避免因打印设备不同造成的排版缺陷。另建议进一步优化取水许可登记表，在第二页增加矿坑涌水、中水等非常规水源的登记信息。细化第十一页其他需登记说明的情况，增加取水许可证的延续、变更信息记录，以便取水许可溯源查询；增加二级用户的取水信息，便于集中供水工程取水许可证的发放。

四、关于取水许可的事中事后监管

2016年水利部简化整合投资项目涉水行政审批后，要求加强取水许可的事中和事后监管，下面对有关取水许可事中事后监管常见问题进行探讨。

1.项目建设期取水许可管理

项目建设期取水许可管理是事中监管的重要环节，个别建设项目业主对依法依规取用水资源意识不到位，造成项目实际取、用、退水情况与行政批复要求不一致，日常遇到的情况如未按批复规定的水源取水、取水口建设位置发生变化、取水计量设施安装不到位、未按论证要求设置废污水缓冲池等，因为缺少建设期的监管，到取水许可核验时再去纠正为时已晚。因此，需要取水许可监管单位定期或不定期开展取水许可监督检查，重点检查涉水建设项目的建设是否符合批复要求，并对不符合要求建设及时纠正。

2.取水许可核验资料的准备

《办法》第二十三条规定，取水工程或设施建成并试运行满30日的，申请人应当向取水审批机关报送材料，并申请核发取水许可证。规定要求从7个方面整理材料，由于尚未出台统一的格式与内容要求，申请人报送的验收申请材料五花八门，常出现因为资料不规整而导致的验收工作滞后。刘万根等介绍了珠委相关工作经验，主动向申请人提供“建设项目取水设施试运行情况报告编制参考提纲”和“建设项目取水设施验收意见书样本”，方便申请人与审批机关的取水核验工作，值得推广。

3.延续取水评估问题

作为取水许可事后监管的重点内容，延续取水管理工作一直在探索中，《条例》第二十七条没明确规定取水单位提供延续取水申请书的具体内容与格式。近年，长委和山东、河北等地水行政主管部门出台了相关规范性文件，完善了取水许可延续管理的内容和方式；水利部也于2016年就延续取水管理征求各方意见。王志强等认为长委规定编制取水延续申请书（表）技术要求比较高，单靠项目业主难以完成，需请专业技术单位协助，增加了成本。有的取水权人取水量不大，年水费缴纳不足万元，让其拿出数万元或者更多的费用请第三方编制取水延续申请书（表）不太现实。山东、河北等地仅需取水权人提供实际取用水情况的证明，审批机关根据用水户取水许可证有效期内逐年实际取用水量、水资源费缴纳、用水计划执行情况，并考虑行业用水水平、地方用水定额等，综合核定许可延续水量。该方法虽然增加了审批机关的工作量，但符合深化水利“放管服”改革方向。

对于延续取水，如果取水事项基本不变或申请减少延续许可水量的，建议简化程序，批准延续并发放取水许可证；如果取水事项变化较大，取水权人应编制取用水合理性评价报告作为延续取水申请的评估材料，经审查机关全面评估合格后，批准延续并核发新的取水许可证。建议水利部加快研究并尽快出台取水许可延续管理办法，制定统一的延续取水许可申请书（表）样式，规范延续取水管理。

[1]王启猛．关于取水许可规范化管理有关问题的探讨[J]．治淮，2014（12）．

[2]冯嘉．取水许可制度适用范围辨析——对《取水许可管理办法》第七条的质疑[J]．资源科学，2013（3）．

[3]颜成利．关于对水库水实施取水许可和水资源有偿使用制度的思考[J]．水利发展研究，2012（11）．

[4]周建波．黄河流域取水许可制度的实践[J]．水利发展研究，2014（10）．

[5]王冠军，柳长顺，张金良．对取水许可证权证属性的认识[J]．中国水利，2014（22）．

[6]朱乾德，孙金华，王国新，等．我国取水许可制度实施现状与完善建议[J]．人民长江，2015（11）．

[7]侯保灯，高而坤，占许珠，等．用水保证率内涵、计算及应用探讨[J]．中国水利，2015（17）．

[8]阎战友，徐向广，张锐．建设项目水资源论证管理的思考[J]．海河水利，2011（6）．

[9]柳长顺，杨彦明，戴向前，等．取水权与取水许可证期限研究[J]．中国水利，2016（19）．

[10]刘卓，戴向前．关于完善取水许可证表的思考[J]．水利发展研究，2016（4）．

[11]刘万根，张芯．谈珠江取水许可管理几点经验[J]．人民珠江，2013（6）．

[12]王志强，柳长顺，戴向前．加强取水许可延续管理的思路与重点[J]．水利发展研究，2015（10）．

Discussion on water licensing management

//Li Jinjing,Zhang Lifeng,Zhao Yiwen,Qin Lu

Water licensing management is an important vehicle for double control of total water consumption and intensity.At present,water licensing management in China has formed a relatively complete system of laws and regulations.However,there are still many problems to be discussed in the process of water licensing management,which need to be improved in accordance with the actual situation.This paper analyzes and discusses the common problems in the management of water licensing,such as water resources assessment,water licensing examination and approval and water licenses issuing,and puts forward suggestions on improving the management of water licensing.

water licensing system;water resources management;water resources assessment

TV213.4

B

1000-1123（2017）19-0042-04

2017－07－20

李金晶，高级工程师，主要从事水资源管理研究工作。

责任编辑 韦凤年