从“能治”到“善治”——智慧城市建设背景下公共安全管理模式的嬗变

靳澜涛

(北京大学，北京 100871)

从“能治”到“善治”
——智慧城市建设背景下公共安全管理模式的嬗变

靳澜涛

(北京大学，北京 100871)

社会转型的加快和新型社会矛盾的涌现，冲击着传统的城市公共安全管理模式。智慧城市的提出和兴起实现了城市管理的数字化、网络化和智能化，更为城市公共安全管理提供了技术、理念和形态上的支持。建设科学、高效、合理的城市公共安全管理模式应当紧密结合智慧城市平台，完善体系设计，强化技术应用，从而形成以智慧安全为核心的新型城市公共安全管理模式，实现政府与公众、国家与社会、技术与法律协同的社会综合治理创新。

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随着我国改革发展越来越进入“深水区”和“攻坚期”,社会风险和矛盾纠纷呈现出多元、复杂和高发的新态势。社会治安事件、安全生产事故等传统安全风险威胁依然严峻，信息安全、金融危机、生态恶化等非传统安全风险挑战加速上升，传统的公共安全管理模式难以应对城市运行过程中复杂多变的公共安全现状，难以满足社会公众不断增长的公共安全需求。智慧城市的兴起和实践实现了城市治理的数字化、网络化和智能化，更为公共安全管理的理念和路径创新提供了技术支持。形成以智慧安全为核心的新型城市公共安全管理模式，既是落实智慧城市建设这一国家战略的必然要求，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要实践。

一、智慧安全管理的概念阐释

安全是公众的基本需要，公共安全是智慧城市建设中的重要应用领域，国外一些城市已对城市公共安全管理智慧化进行了实践探索，并取得一定成效。如纽约的“实时犯罪监控中心系统”(Real Time Crime Center)集成了犯罪数据库、公民信息数据库、犯罪地图、惯犯跟踪系统、911呼叫模式等，实现犯罪风险信息搜集、传送、分析、辅助决策、追踪、应急响应的一体化，2001年以来纽约的犯罪率下降了27%。[1]以物联网、大数据、云计算为基础的智慧城市建设从理念、技术、平台等多方面改变了传统的公共安全管理模式，有的学者将这种发展趋势与崭新理念概括为“智慧安全”(Smart Security)。

国内外学术界尚未对智慧安全形成统一、明确、成熟的概念，结合现有研究成果以及学界对于智慧城市(Smart City)的共识，笔者认为智慧安全是指利用物联网、云计算和大数据等基础技术，通过分类、识别、检索等自动化手段，对城市中有关公共安全的各种要素和设施进行多渠道信息采集，形成公共安全大数据资源体系，进而全面、准确、实时地掌握特殊、危险源的动态发展，有效实现监测、预警、评估、决策、响应、处置的一体化与智能化，提升整个公共安全管理系统的智慧化程度。从本质上看，智慧安全的理念把城市本身作为一个生态系统，城市中的市民、交通、能源、商业、通信、水资源构成一个个子系统。[2]与传统的安全管理模式比较，智慧安全管理在安全管理主体、信息获取、信息共享、技术应用、系统运作等诸多方面存在本质化改变与革新(见表1所示)。正如有的学者指出：“智慧安全通过信息技术的应用将城市管理中的各个子系统彼此联系、相互促进，使城市中的安全基础设施形成网络，成为新一代的智慧化基础设施，使城市中各领域、各子系统之间的关系凸显出来，使之成为可以指挥决策、实时反应、协调运作的‘神经系统’。”[3]

表1：智慧安全管理与传统安全管理特征比较

比较内容传统公共安全管理智慧安全管理安全管理的主体政府部门为主政府主导下的多元主体合作安全信息的获取分散的、不完整的、不系统的信息收集全面、系统的信息数据搜集和数据库系统建设安全信息的共享较为封闭的、不对称、不畅通的信息渠道共享式、交互式、参与性较强的信息公布安全技术的应用经验式的决策较多，缺乏科学依据和技术的支撑物联网、云计算和互联网综合技术的应用，打造准确性、智慧性、联动性更高的技术平台安全系统的运作主体的行动能力较分散，缺乏整体的联动性主体协同运作的整合，无缝隙连接，实现主体行动的一致性和协同性

二、我国智慧安全管理探索中的现实困境

我国智慧城市建设起步较晚，但始终将公共安全作为智慧城市建设的核心和关键。目前北京、上海、武汉、重庆等城市都将提升公共安全管理智慧化水平作为保障城市安全的突破口，如上海市《推进智慧城市建设行动计划(2014-2016)》将“公共安全信息化”作为重点专项之一，武汉市提出“智慧公共安全示范工程”等。但是我国在长期城市安全管理实践中形成的固有体系与智慧安全“全面感知、智能协同、以人为本、内生发展”的要求有一定偏差，给各地智慧安全管理的深入推进带来了一定的发展瓶颈。

第一，在现有信息整合上，多各自为政，少信息共享。各级政府高度重视全方位、多层次、宽领域的公共安全信息化建设，建立了较为完备的公共安全监测、预警、应急系统，但是这种系统主要缺陷体现于分行业、分部门、以“条”为主的垂直管理模式和单灾防御体系，公共安全信息系统缺乏统一标准和工作规范，完备程度参差不齐。以治安监控系统为例，除了治安部门和社区层面安装的监控设施，各企事业单位也均大量地装设，但是却存在着单位之间、甚至一个单位的不同部门之间监控信息的“壁垒”现象，难以共享各自采集的信息，协同和联动管理不足，成为“烟囱式”的“信息孤岛”。

第二，在现有参与主体上，多政府运作，少社会动员。智慧安全实现的前提在于全面、准确和详实的安全数据支撑，这依赖于专群结合、平战结合、社会协同的实时动态采集机制,而传统的以政府为管理主体的单一模式难以适应智慧城市“系统协同”的基本格局。因为公众自身已经成为大数据的重要来源，大数据时代应当更加注重为普通民众提供动态的、临时的治安参与机会。此外，企业 (市场) 也成为公共安全治理中的重要参与主体。特别是一些互联网、信息行业中的优质企业，它们可以凭借所拥有的大数据处理技术，协助政府管理者从海量数据中挖掘出有益信息。[4]

第三，在现有管理机制上，多事后应急，少事前预警。现阶段，我国对城市公共安全问题的处理方式，一般是召开紧急会议、成立临时领导工作机构。[5]由于公共安全事件多发，我们关注的焦点更多地集中在公共安全事件和危机发生后的应急处置和事后恢复，但是有效的公共安全防范体系，关键和难点在于对风险因素做出预防监测和事前决策。2014年元旦前夕上海外滩踩踏事故再次凸显城市公共安全事前预警的脆弱性与被动性，由于没有针对跨年活动参与人员、场所的容纳力、交通状况等影响因素进行相关性分析，难以掌握活动的安全系数，预警措施准备不足，最终酿成安全事件。

三、我国智慧安全管理的现代化进路

加快推进智慧安全建设，是完善国家治理体系，实现城市治理能力现代化的重要举措。以透彻感知、互联互通、紧密联动、精细管理、智能应用、服务创新为特点的城市智慧安全平台建设将极大提升城市的公共安全管理水平，为城市的和谐平稳发展提供强有力的保障。[6]

(一)完善智慧安全管理组织体系

智慧安全实质是打破不同管理主体在公共安全管理中的碎片化状态，形成风险监测、情报收集、应急响应、分析处置和科学决策的一体化、信息化、智能化。各级政府都应当设立专门的、统一的、常设的核心决策机构——城市公共安全管理中心，该中心的建立旨在对城市中涉及公共安全的各种要素和设施进行多渠道采集，形成涉及公共安全的大数据资源体系，实现公共安全领域的数据深度共享和业务高效协同，提高公共安全管理的能力。同时弥补灾害应急以外其他公共危机领域尚未建立专门应对机构的缺憾，使之能够在所有公共危机事件应对中处于核心的领导地位。[7]

(二)加强公共安全信息资源整合

第一，借助智慧城市基础设施，加快城市“电子眼”和传感器的全方位布局。建立全面覆盖城市的公共安全监测网络，特别是加大城乡接合部、城市“准公共区域”视频监控系统建设力度。围绕涉枪、涉恐、涉爆、涉毒等重点人员、吃住行消费娱乐及相关经济活动等重点领域，加强大数据信息的关联分析、碰撞比对，实时掌握人员轨迹，预判近期犯罪热点，加强人员动态管控，增强主动预防和打击犯罪的能力。建立、完善“平安指数”发布机制，通过对社会稳定、治安状况、人员管控、社区治理等评价指数数据的汇集、研判和发布，科学、合理、客观、全面地反映基层平安建设的实际效果。[8]

第二，依托综治中心，建立统一工作模式的信息工作平台。以街镇综治工作平台为基础和中心，联通综治、信访等工作网络，整合综治、信访、维稳等信息，组织地区加强对网上、网下地区群体性矛盾信息的收集、汇总、分析、入网、监测和评估，监控防范和快速处置群体性事件的发生。

第三，建立公共安全信息数据共享机制。首先，应用大数据技术，以职能部门为支撑，建立消防、人防、医疗、交通、重大危险源、市政等专业数据库、基础数据库。其次，以实际应用为目标建立综合信息数据库，提供信息查询、评估预警、应急预案、辅助决策等功能，推动各职能部门公共安全信息数据关联和共享应用。最后，建立基于GIS的城市公共安全技术平台，统一电子地图，扩展使用功能。统一县、区级层面的地理信息系统基础平台，逐步整合到网格中心、公安等部门GIS应用信息，使相关部门能够分享信息，在应急处置时高效统一利用数据。

(三)深化社会治安防控技术应用

第一，加强社会面安全防控网建设。根据人口密度、治安状况和地理位置等因素，科学划分监测区域，优化防控力量布局。对公交车站、地铁站、机场、火车站、码头、口岸、高铁沿线等重点交通场所，逐步完善实名制“常乘客”数据信息，加快推进“客流大数据研判平台”建设与运用，提升安防系统技术化水平。此外，要特别加强虚拟空间社会稳定危机响应机制，随着微信、微博等移动社交工具的迅猛发展，一些关乎社会稳定的诸多不确定因素均在网络上呈现，应当完善热点内容识别设置，探索在微信等监控管理中自行设置敏感词语或语句的技术功能，强化技术拦截系统。[9]

第二，加强特殊人群全方位、立体化、智能化监管。针对吸毒人员、肇事肇祸严重精神障碍患者、刑满释放人员、社区青少年等特殊群体，通过人脸识别技术、道口控制、车牌识别、WIFI嗅探等技术，对其居住地、共同生活人员、所属街道和小区、社会关系网等信息进行采集，掌握活动轨迹，捕捉敏感信息。对于外来人员，应建立“城市门”概念，完善重点人群发现和信息收集机制，整合视频监控、智能交通、移动上网、电子围栏、物联网、门禁系统等智能化信息采集渠道，对其经常活动场所信息入库并进行监管。

第三，加强重点行业和重点领域的智慧安全专项应用、综合应用及根据专项应用的需求进行前端传感器部署。专项应用包括生产安全、交通安全与城市生命线安全、极端天气安全、食品与公共卫生安全、城市环境安全、人防工程安全、城市核心区安全。综合应用包括城市风险分析评估、城市运行综合体征安全评价、应急平台、预警信息发布、智能辅助决策、综合展示。综合应用与专项应用的有效结合有利于深化安全管理领域业务协同，切实提升突发事件监测、预警和应急处置能力，提高社会综合治理水平和能力，提升整个安全管理系统的智慧化程度。

(四) 推动安全管理专项平台建设

危机管理专家罗伯特·希斯(Robrt Heath)提出了危机管理理论(“4R” 模型)，主要包括缩减(Reduction)、预备(Readiness)、反应(Response)、恢复(Recovery)四阶段。借鉴这一理论，笔者认为智慧安全管理专项平台建设应该覆盖预警研判、应急管理、安全恢复与评估三大环节。

第一，通过建立社会稳定预警平台，利用信息科学技术快速收集影响社会稳定的各种要素和行为信息，建立一套快速响应机制。通过感知层、传输层和应用层的建设，合格人员队伍的组建，现代化的管理规范和技术标准的完善，形成完备的社会稳定预警体系。

第二，建立协同联动应急管理平台。主要包括应急指挥预案管理模块、应急指挥地理信息模块、应急指挥电话会议及监控模块、应急指挥决策支持模块、应急指挥视频监控模块、应急指挥综合通信模块等。[10](P155)该平台依托网格化理论建立城市、区(县)、基础网格管理单元的三级单位网格化应急管理模式，按授权范围在线发出指令，实现级差、行业、技术管理的多路交叉，促进应急管理由阶段性、分派式管理，向主动式、自觉化、不间断的动态性管理模式转变。

第三，健全安全恢复与评估平台。对已发生的公共安全危机进行评估，总结不同风险影响因子与危机事件发生概率、可能造成损失的关联度，建立风险数据库与发生模型，平台根据自身产生的安全评估在事先系统设计模式下进行相关参数的调整，为安全管理提供科学、量化的决策参考。

安全是公众的基本需要，也是城市运行的底线，如何实现城市管理中科学、高效、理性的“平安”和“有序”即是“智慧安全”所要探求的重大课题，智慧城市的研究和建设成果给智慧安全的发展提供了宝贵契机和技术支撑。智慧安全的真正推行，除了理念转变、技术革新外，还需要完善的制度政策体系的保障，三者的有机统一将会为公共安全的治理与社会安定和谐的实现带来新的前景，真正实现“平安城市”与“智慧城市”愿景。

[1] 王葳.纽约警察局的实时犯罪监控系统[EB/OL].http://cio.it168.com/a/2006-08-28/200608280911442.shtml，2016-04-21.

[2]李海俊，芦效峰，程大章.智慧城市的理念探索[J].智慧建筑与城市信息，2012,(06).

[3]刘红波，赵晔炜.智慧安全：城市公共安全管理的新趋势[J].华南理工大学学报(社会科学版)，2015,(03).

[4]张春艳.大数据时代的公共安全治理[J].国家行政学院学报，2014,(05).

[5]徐若凡,方宇浩,何万篷.构建数据驱动型城市管理新模式[N].联合时报，2016-02-05(004).

[6]钟少波,黄全义.城市智慧安全建设与应用初探[J].测绘科学，2014,(08).

[7]靳澜涛.国外特大型城市公共安全事件应急管理比较[J].沈阳干部学刊,2015,(08).

[8]王瑞山.依托智慧城市建设，升级治安防控体系——关于深化上海平安建设的思考[J].综治研究,2016,(01).

[9]靳澜涛.微信舆情治理的挑战与应对[J].中共青岛市委党校学报,2016,(01).

[10]池天河,彭玲,杨丽娜.智慧城市空间信息公众平台[M].北京：科学出版社，2015.

责任编辑：梁世峰

D631.4

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1671-2803(2016)06-0090-04

2016-09-26

靳澜涛(1993— )，男，安徽巢湖人，北京大学法学院硕士。