公安边防部队公职律师制度构建研究

姚慧慧，李玉鹏，吴昕林

(武警学院 研究生队，河北 廊坊 065000)

公安边防部队公职律师制度构建研究

姚慧慧，李玉鹏，吴昕林

(武警学院 研究生队，河北 廊坊 065000)

构建公安边防部队公职律师制度是深化律师制度改革、推进法治边防建设、提高执法规范化水平的迫切需要。当前部分总队已经进行了公职律师制度的试点工作，取得了有益经验，但就制度构建层面而言，仍需确定人员来源,明确选拔标准，划定职能范围，确定管理模式。

公职律师；公安边防部队；制度构建

2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中指出，“构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍”，“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师”。2016年3月，《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》提出建立公职律师制度的具体措施等。公安边防部队是我国边境管理和防卫的重要武装力量，建立公安边防部队公职律师制度是贯彻依法治国精神、建设法治边防的重要举措,对提高部队整体执法规范化水平有着重要意义。

一、公安边防部队公职律师概念界定

(一)公职律师概念

学界对公职律师概念有着不同阐述，部分学者把公职律师定义为：“国家机关和国有企业事业单位中具有律师资格并持有律师执业证书，且在本机关或本单位专门从事法律事务工作，提供法律服务的人员。”[1]也有部分学者认为，“公职律师就是政府律师,是指具有律师资格或法律职业资格,并且供职于政府职能部门或行使政府职能的部门,或经招聘到上述部门专职从事法律事务的人员,经司法行政部门授予公职律师资格,专门为政府提供法律服务的律师”[2]。而2002年司法部《关于开展公职律师试点工作的意见》把公职律师描述为：具有中华人民共和国律师资格或司法部颁发的法律职业资格，供职于政府职能部门或行使政府职能部门，或经招聘到上述部门专职从事法律事务的人员。以上三种不同的定义方式，后两种倾向于将公职律师概念的范围限定于政府律师，而第一种则更为宽泛一些。产生这种不同，归根到底是因为对于“公职”一词的理解不同。“公职”在《现代汉语词典》中的解释是，“国家机关或公共企业、事业单位中的正式职务”[3]。而国家机关，在我国并不仅限于国家行政机关，还包括权力机关、司法机关和军事机关等。笔者认为以上后两种定义实际是对“公职律师”作了缩小解释，第一种定义更贴近理论与实践，有利于对公职律师制度的进一步研究，本文所指的“公安边防部队公职律师”也应是“公职律师”的类型之一。综上，笔者将公职律师定义为：具有律师资格,取得律师执业证书,在国家机关、党政社团和国有企事业单位中任职并提供法律服务的公职人员。

(二)公安边防部队公职律师概念

广西公安边防总队于2008年8月18日印发了《广西公安边防总队公职律师管理办法(试行)》(以下简称《办法》)，其中第6条规定：“总队公职律师是指通过国家司法考试，取得律师证(公职)的现役边防警官。”通过上文对公职律师的概念分析可知，在界定公安边防部队公职律师概念时，同样需要考虑基本资格、任职单位、职能范围等。因此，对《办法》中界定的公职律师概念，笔者认为可以进行扩充完善，表述为：公安边防部队公职律师是指，任职于公安边防部门，获得律师资格或者法律职业资格并取得律师工作证(公职)，专为公安边防部队及官兵提供法律服务的人员。

二、构建公安边防部队公职律师制度的必要性

(一)深化律师制度改革、完善中国特色社会主义律师制度的普遍要求

律师制度是一个国家法律制度的重要组成部分，是法治文明的重要标志。2016年《关于深化律师制度改革的意见》在《决定》的基础上进一步提出“针对公职律师、公司律师的职业特点，明确其法律地位及权利义务”。设立公安边防部队公职律师是构建公职律师队伍的重要内容，构建公安边防部队公职律师制度既是对《决定》的落实，也是健全中国特色社会主义律师制度的应有之举。

(二)推进法治边防建设、提高执法规范化水平的迫切需要

公安部边防管理局《关于贯彻党的十八届四中全会精神全面推进法治边防建设的决定》指明：“充分利用部队内部取得法律职业资格证书的人才资源，推动建立边防公职律师队伍，为官兵涉法维权提供专业法律援助服务。”执法问题是公安边防工作和部队全面建设最核心的问题。深化执法规范化建设要求实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化。以上目标的实现迫切需要加强公安边防部队公职律师队伍建设，发挥法律专业人才优势，提高部队运用法治思维和法治方式管理服务的能力，改进部队执法工作，提高部队执法水平，提升人民对执法的满意度。

(三)解决官兵及家属涉法涉诉问题、维护部队内部稳定的必然要求

一方面，为解除官兵后顾之忧，要运用法律手段切实维护官兵及家属合法权益。以广西边防总队为例，自2010年以来，该总队法律援助工作共受理官兵及家属涉法涉诉案件20起23人，成功追索经济赔偿70余万元。这种法律援助对提供法律服务的主体有着特殊要求：不仅要有丰富的法律服务实践经验，而且要有能深入部队实际的身份条件以及尊干爱兵的深厚感情。另一方面，近年来，公民法律意识逐步增强，加上媒体渲染炒作，恶意投诉、不实信访时有发生，一定程度上干扰了正常执法办案，挫伤了边防民警工作积极性，而基层法制部门法制员能力水平参差不齐，在处理此类案件时仍有欠缺。结合两方面来看，建立法律素养更高的公职律师队伍是很有必要的。

三、构建公安边防部队公职律师制度的可行性

(一)前期试点经验可供借鉴

广西公安边防总队2008年在司令部法制处成立公职律师办公室，组建公职律师队伍，截至2015年已有公职律师24名。2010年7月，海南公安边防总队获批设立公职律师，截至2015年该总队已有3名公职律师，另有17名干部正在办理公职律师证。2011年，广东公安边防总队也开始公职律师试点工作。2012年，河北省司法厅下发了《关于同意在省公安边防部队开展公职律师试点工作的批复》(冀司复〔2012〕6号)，并为具有法律职业资格并且专职从事法律工作的两名同志颁发了律师证，截至2016年3月，该总队已有公职律师13名，并成立了总队公职律师库。到目前为止，已经有四个总队进行了公职律师试点工作，尽管其中一些总队的试点工作处于较为缓慢的发展状态，但是已经开展的工作取得了显著的成效，例如，在总队设立公职律师办公室，建立公职律师库等，这都可以成为今后公职律师制度建立的有益经验。

(二)有内部法律人才资源储备

在我国公职律师试点工作进行过程中，形成了六种较为成熟的模式，除了扬州模式，其他模式多是优先从原单位选拔公职律师,目前公安边防部队的试点工作也是如此。近年来，随着执法规范化建设的开展，各总队均高度重视民警执法素质提升工作，纷纷积极创造条件，鼓励民警参加在职法律教育和国家司法考试，例如，河北边防总队就曾下发《关于鼓励在职民警参加国家司法考试的通知》，在职民警通过司法考试的数量持续增多。另外，在入警大学生中，通过国家司法考试人员也不在少数，这都为公职律师制度的建立提供了内部法律人才资源储备。

(三)军队律师制度的发展提供了有益参考

1993年3月，司法部与原总政治部联合印发了《关于军队法律服务工作有关问题的通知》，军队律师制度在我国初步建立起来。2000年5月26日，中央军委和总部决定在集团军军、师、旅政治机关正式编制律师。《中华人民共和国律师法》(以下简称《律师法》)明确规定：“为军队提供法律服务的军队律师，其律师资格的取得和权利、义务及行为准则，适用本法规定。军队律师的具体管理办法，由国务院和中央军事委员会制定。”军队律师工作开展20余年来，在维护国家军事利益和官兵合法权益、促进部队安全稳定和提高部队战斗力等方面，发挥了重要作用[4]。军队律师与公安边防部队公职律师在职责范围上有诸多相似之处，这就为公安边防部队公职律师制度的建设提供了有益参考。

四、构建公安边防部队公职律师制度的构想

(一)确定人员来源

《关于开展公职律师试点工作的意见》中规定，公职律师的任职条件之一是：“就职于政府职能部门或行使政府职能的部门，或经招聘到上述部门专职从事法律事务的人员。”在已经实行公职律师试点的四个总队中，虽然各总队对公职律师人员来源的具体要求有所不同，但均是从长期从事法律服务、执法执勤工作的民警中选取符合职业资格者。这种模式的优点在于，公职律师除具备律师资格或法律职业资格外,还熟悉本部门的规范性文件、工作程序和工作制度。

笔者认为，在公安边防部队公职律师制度构建的初始阶段，仍然应该以公安边防部队法制部门人员以及从事执法工作的民警为公职律师的主要来源。一方面，公安边防执法工作有其特殊性，许多工作规定只有真正从事执法执勤工作的民警才能深入了解，在短时间内熟悉掌握公职律师工作。另一方面，能够解决编制问题，最大限度发展和保留边防部队执法人才，加快公安边防部队公职律师制度的构建速度。诚然，当前各总队的法制发展水平不一，有些总队能够选拔为公职律师的人员数量并不充足。针对这一问题，笔者认为，可以有目标有计划地培养法律人才，一是为在职边防民警参加司法考试创造复习备考条件，二是在招录入警大学生时优先考虑法律专业或是已经取得律师资格的人员。

(二)明确选拔标准

1.具备律师资格或者法律职业资格

公安边防部队公职律师属于公职律师范畴，根据《关于开展公职律师试点工作的意见》的规定，公职律师必须具有中华人民共和国律师资格或司法部颁发的法律职业资格。公安边防部队公职律师在工作实践中经常会遇到复杂的民事、行政甚至刑事诉讼案件，每个案件结果都会间接作用于部队内部稳定，因此，将这一条件作为选拔标准是合理的。

2.对工作履历的要求

前文中提到，当前公安边防部队公职律师的来源主要是法制部门人员以及从事执法工作的人员。因此，对这两类人的工作履历要求也应作出区分。

(1)对法制部门人员的要求。《公安边防法制部门工作规范》第10条规定，对新调入的支队级以上单位法制部门的专职法制干部、新调入的大队级以下单位法制参谋和法制员，均应当有3年以上执法办案经历。因此，笔者建议，对新调入法制部门工作的人员，只需要求其在法制部门工作满1年即可；对此前已入职的法制部门工作人员，如果有3年以上执法办案经历，则与新调入人员适用同样要求，否则要求其在法制部门工作2年以上。此处的2年是根据边防工作实际情况提出的，通常一个新入职民警要经历半年的培训，而熟悉法制部门工作流程，熟练运用法律知识处理各种案件则至少需要2年时间。

(2)对从事执法执勤工作人员的要求。《公安边防部队律师队伍管理暂行规定》第5条指出，申请公职律师工作证应当符合“从事法律服务或执法执勤工作2年以上”的要求。笔者在调研过程中得知，对于从事执法工作的人员申请公职律师时的年限要求，各地边防总队有着不同规定，目前河北总队要求申请者必须从事执法工作2年以上。根据上文的分析，此处2年的规定是较为合理的。

3.具备过硬的政治素质

《律师法》要求律师申请执业必须满足“品行良好”的条件，《公安边防部队律师队伍管理暂行规定》对申请公职律师工作证也作出这一要求。笔者认为，公安边防部门的公职律师不同于地方公职律师，在日常工作中不可避免地接触到部队涉密事项，因此在选拔时，要进行严格政治审查，定期进行政治素质考评，确保政治上的纯洁性。对“具备过硬的政治素质”应作出更具体规定，例如积极参加政治教育，未受过行政处分等。

(三)划定职能范围

划定公安边防部队公职律师的职能范围，首先要将其职能与法制部门职能加以区分。《公安边防法制部门工作规范》中对总队、支队及边检站、大队以及基层执法单位法制部门的职能进行了分条逐一列举，主要包含：组织开展本单位民警法律学习培训工作、法制宣传工作，办理执法问题的请示和答复；参与研究、处理边防重大执法活动、疑难案件和涉及部队、官兵权益案件，提出法律意见和建议等。

《公安边防部队律师队伍管理暂行规定》对公安边防部队律师的具体职责作出了如下规定：做好日常普法宣传工作；为执行多样化边防任务提供法律服务保障；帮助部队、官兵及其家属解决涉法问题；参与法制教育和政策法规制度建设；组织开展基层法律服务活动；对疑难信访问题提供法律咨询帮助；为党委领导决策当好法律参谋助手。通过比较发现，两者职责有诸多重合之处，对此，笔者认为，在制度构建的初始阶段，公职律师由于数量有限，法律素质更高，应当精简其职能，使其承担专业性更强的工作。以代理行政诉讼为例，公职律师在代理诉讼案件时能够享有律师特有的权利，在这方面比法制部门人员有先天的优势。其他行政性很强的日常法制工作，例如组织法制宣传工作等，仍应由法制部门主要负责，在遇有重大疑难涉法问题时，可向公职律师咨询。因此，制度构建初期，公职律师主要应负责以下工作：代理本单位进行民事、行政与刑事诉讼；受理本级管辖的行政复议、国家赔偿案件；参与政策法规制度建设，参与边防立法工作，为执行多样化边防任务提供法律服务保障；参与研究、处理边防重大执法活动、疑难案件和涉及部队、官兵及家属权益案件，提出法律意见和建议； 为法制部门工作提供专业法律建议。

(四)设定管理模式

设定科学的管理模式，一方面要明确公安边防部队公职律师的工作机构，另一方面要理顺管理体制。关于工作机构，当前我国公职律师试点所形成的六种模式中，采取了设立公职律师办公室、设立公职律师事务所与在相关政府部门设立公职律师岗位的双轨制等不同形式。公安边防部队已经进行公职律师试点的几个总队，均在总队设立公职律师办公室，对公职律师进行管理。在今后的制度构建中，笔者建议继续沿用这种模式。在各总队内部设立公职律师办公室，使公职律师有固定的执业机构，这有助于公职律师及时了解法律服务对象情况，也能充分发挥团队作用，同时便于对公职律师进行行政管理。在各总队设立公职律师办公室时应特别注意，为避免陷入职能重叠、地位不明确的困境，总队公职律师办公室不能等同于其他内设机构，只提供各种法律服务，对上对下都没有行政领导职能。

关于管理体制，司法部《关于开展公职律师试点工作的意见》规定，公职律师应受到来自所在单位、司法行政机关、律师协会三方面的管理。结合公安边防部队公职律师的特点，笔者认为，公安边防部队公职律师在管理体制上也应采取类似方式，即所属单位负责其行政管理，包含人事关系、组织关系等的管理，司法行政机关负责其资质管理和业务指导，律师协会主要承担公职律师学习、培训与交流等职责，三者各负其责，各司其职，分工合作，共同对公安边防部队公职律师进行管理。

[1] 徐永伟.关于建立公职律师制度的思考[J].当代司法,1997(6):36-37.

[2] 司莉.律师职业属性论[M].北京：中国政法大学出版社，2006：180-181.

[3] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室．现代汉语词典[M]．北京：商务印书馆，2007：474．

[4] 周科.论我国军队律师制度的发展与完善[D].长春：吉林大学,2011.

StudyonConstructingPublicOfficeLawyerSysteminThePublicSecurityBorderForce

YAO Huihui, LI Yupeng, WU Xinlin

(DepartmentofGraduateStudents,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

Constructing a public office lawyer system is the universal requirements for deepening the reform of lawyer system, promoting the construction of the rule of law along the border areas and standardizing law enforcement procedure. Some police crops have started the pilot work of public office lawyer system and obtained beneficial experience. But efforts must be made to ascertain the source of personnel, define selection standard, delimit the scope of functions, and confirm management mode.

public office lawyer; the public security border force; system construction

2016-11-02

姚慧慧(1993— )，女，山东荣成人，边防法学专业在读硕士研究生； 李玉鹏(1988— ),男，山东文登人，法律专业在读硕士研究生； 吴昕林(1993— )，男，山东临沂人，军事法学专业在读硕士研究生。

E277;D926.5

A

1008-2077(2017)09-0093-04

(责任编辑李献惠)