“十三五”规划：国家食品安全战略重磅开篇

文 / 国家行政学院副教授 胡颖廉

习近平总书记指出，民以食为天，加强食品安全工作，关系我国13亿多人的身体健康和生命安全，必须抓得紧而又紧。《“十三五”国家食品安全规划》（以下简称规划）已经国务院常务会议通过并发布，这是“十三五”时期我国食品安全工作的纲领性文件，更是党的十八届五中全会确 定的食品安全战略的开篇之作。

厘清基本形势

“十二五”时期，我国食品安全形势总体稳定向好，人民群众饮食安全得到切实保障。与此同时，存在的问题仍然不少。

“产”的落后。产业结构多、小、散，全国1180万家获证食品生产经营企业中，绝大部分为10人以下的小企业。由于诚信观念和质量安全意识普遍不强，主体责任尚未完全落实，食品安全的产业基础整体薄弱。

“管”的不足。统一权威的食品安全监管体制仍需完善，法规标准还要进一步健全，监管队伍特别是专业技术人员短缺，打击食品安全犯罪的专业力量严重不足，监管手段和技术支撑等仍需加强。

“本”的制约。一些地方工业“三废”违规排放导致农业生产环境污染，农业投入品使用不当等问题依然存在。土壤和地下水污染同样不容乐观，风险社会对食品安全产生源头影响。

聚焦主要问题

李克强总理强调，食品安全规划的“要害”是坚决守住不发生系统性风险。复杂形势决定了当前我国处于多种食品安全问题并存的特殊阶段，要求我们聚焦主要问题。

第一类是恶意违法违规行为。“十二五”期间，全国查处食品安全违法案件约95.8万件，侦破食品安全犯罪案件8万余起。预计“十三五”时期食品安全违法犯罪易发态势基本不变。规划为此专门列举了超范围超限量使用食品添加剂、水产品违法添加孔雀石绿等禁用物质等10类危害食品安全“潜规则”和相关违法行为，需引起高度重视。

第二类是工业化大生产带来的风险。农药兽药残留和添加剂滥用仍是当前我国食品安全的最大风险。同时在大工业生产模式下，企业生产经营质量控制体系缺陷也会带来重大风险隐患。

第三类是新型安全隐患。食品新原料、新工艺、新品种层出不穷，新事物的未知性给监管工作带来挑战。同时，互联网食品销售、网络订餐等新业态迅猛发展也带来新的风险。

明确总体思路

从性质上说，上述三类问题属于市场秩序、公共安全和专业技术范畴，并且在现实中相互交融。因此规划在指导思想和基本原则中坚持最严、科学、共治多管齐下，采取多元化的应对策略，实现从监管单打独斗向现代治理转变。

一是严字当头，让监管始终“跑”在风险前面。全面落实“四个最严”，坚持源头严防、过程严管、风险严控。严格从农田到餐桌全链条监管，建立健全覆盖全程的监管制度、覆盖所有食品类型的安全标准、覆盖各类生产经营行为的良好操作规范。

二是科学监管，将风险管理和专业化贯穿始终。规划全面推进食品安全监管法治化、标准化、专业化、信息化建设。坚持预防为主和风险管理，树立风险防范意识，建立健全以风险分析为基础的科学监管制度。强化风险评估、监测、预警和风险交流，根据风险隐患及时采取管控措施。

三是社会共治，发挥市场机制和社会监督的作用。促进各地落实“四有两责”。全面落实企业食品安全主体责任，严格落实有关部门的监管责任。充分发挥市场机制作用，鼓励和调动社会力量广泛参与治理。

构建治理体系

树立公共安全观，形成严密高效的食品安全工作体系。如今，在国家安全观框架下，食品安全已是不特定多数人的公共安全。这就要求我们重视食品安全治理的系统性、协同性和前瞻性，真正形成各级政府间、部门间合力。

中央要求各级党委和政府把食品安全作为一项重大政治任务来抓。为落实中央部署，规划在保障措施中强调合理保障经费，加强组织领导，强化综合协调，严格考核评估。

监管政策嵌入产业发展，助推食品产业供给侧结构性改革。发达国家上百年食品安全治理经验表明，产业和监管不是对立关系，强大的产业和强大的监管互为支撑。并不是政府一味帮企业办事，促产量规模增长，就能成就强大的产业。政府应通过政策手段优化产业结构，提升产业素质，夯实产业基础，助推食品产业供给侧结构性改革。所谓强大的监管，不是把产业“管死”，而是以市场机制倒逼监管效能提升，把产业进步作为监管升级的源头活水。

因此，规划多处带有市场嵌入型监管模式特征，强调市场的决定性作用，将食品安全的社会价值与经济价值相统一。

政府激发社会活力，共治共享食品安全。食品安全具有最广泛的命运共同体特征，其风险多样性决定了治理主体和治理手段的多元化。其中恶意违法行为主要靠刑事司法打击，现代化风险必须用专业监管应对，消除行业“潜规则”的最佳途径是内部举报，健康消费行为需要宣传引导。规划专门将社会共治格局单列一章，提倡各方协同推进食品安全治理现代化。

好的规划在于编制，更在于落实。只有不忘初心，筑牢食品安全坚固防线，才能有效保障人民群众健康福祉。