少年法庭机构改革刍议

●方琳琳 赵军蒙

少年法庭机构改革刍议

●方琳琳 赵军蒙*

近年来，未成年人犯罪案件及涉案人数逐年大幅下降，少年法庭面临边缘化与被迫转型的重重危机。出现了诸如少年法庭设置上有待完善；没有形成自上而下的统一的少审机构；少审工作质效考核机制不尽合理；家事审判改革对少年法庭机构建设带来较大冲击等问题。为了更好地促进少年司法制度的进步和发展，除了完善少年法庭机构建设，加强少审法官队伍建设，少年审判与家事审判之融合也在探索。

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一、少年法庭机构之实然状况

专门的少年法庭机构是开展少年审判工作的基础和前提。我国第一个专门审理未成年人刑事案件的合议庭于1984年11月在上海市长宁区人民法院成立，自此开启了少年审判事业的先河，三十多年来，少年法庭机构从无到有、从少到多，逐步发展壮大，少年审判组织的新形式和新模式也应运而生，从原来在刑事审判庭内由专人负责或设立专门合议庭审理未成年人刑事案件，逐渐形成了指定管辖、独立建制的少年刑庭、未成年人案件综合审判庭等多元化模式并存的新格局。专门的少年法庭机构在维护未成年人合法权益方面发挥着重要作用，但也需要审视其存在的问题。

（一）少年刑庭模式的现状

2001年4月12日起施行的最高人民法院《关于审理未成年人刑事案件的若干规定》第6条规定：“中级人民法院和基层人民法院可以建立未成年刑事审判庭。” 独立建制的少年刑庭如雨后春笋般相继成立了，其审理的刑事案件主要是未成年被告人的案件，随着少年审判工作的发展，受案范围逐步扩大到未成年被害人的刑事案件。一方面，独立建制的少年刑庭编制独立，审判团队稳定，促进了少年审判工作制度化和专业化建设，也更好地维护了未成年人的合法权益；但另一方面，独立建制的少年刑庭模式也面临新的挑战。一是由于各方面因素的综合影响，涉未成年人刑事案件数及未成年犯罪人数呈现大幅下降的趋势，独立建制的少年刑庭均出现案源不足的困境，面临渐被边缘化、同化的问题，优秀的少审法官被调离岗位，专业化被弱化，机构及职能面临生存与制约的瓶颈。据统计，1988年以来，全国未成年人犯罪呈现下降趋势，至2015年已经下降50%多。山东法院自2006年以来，未成年人犯罪比例已经连续11年保持平稳，2014－2016年山东法院共判处未成年犯5198人，比2011－2013年同比减少14.37%，特别是2016年犯罪人数1273人，与2015年1792人相比，减少519人，下降幅度高达28.96%。全省少审法官452人，人均结案不足2件，有的少审法官一年也办不了一件未成年人犯罪案件。审判是法院的主业，由于案源减少，人均结案率过低，少年法庭被边缘化、同化或异化就在所难免。与此同时，受2015年最高人民法院实施的立案登记制度改革的影响，全国各地法院受理的民事、行政案件激增。以山东法院为例，全省普通刑事、民商事、行政案件受案数呈井喷状态，2015年共新收各类案件108.7万件，审结103.3万件，同比分别上升6.2%，5.3%；2016年全省法院新收各类案件140.2万件，结案138.9万件，同比分别上升9.3%和9.6%，而一线办案法官不足万人，案多人少的矛盾极为突出，法官超负荷工作成常态。为解决这一问题，没有案源或案源较少的少年刑庭，被迫转型及职能的转变也是顺势而为，有的少年刑庭转而受理部分普通刑事案件，如交通肇事类案件、过失类犯罪案件、经济犯罪案件，等等，与一般刑庭没有区别，成为刑二庭或刑三庭。少审法官忙于办案结案，无暇专注于少审特色工作制度的开展，和普通刑事法官没有分别。二是因受制于传统刑事司法只注重定罪量刑这个框架的影响，大多时候少年司法被误认为限于未成年人的刑事司法处置，只关注于适用刑罚的轻缓化，对少年司法终极目的是帮助罪错少年健康成长与无痕回归的关注有限。事实上，少年司法与成年人刑事司法在司法目的、价值理念、司法制度、诉讼程序、方法等诸多方面存在重大差异。

（二）未成年人案件综合审判庭模式的现状

为加快少年法庭工作的发展，2006年最高人民法院将“完善审理未成年人刑事案件和涉及未成年人权益保护的民事案件、行政案件的组织机构”作为人民法院二五改革的重要目标。2006年2月，在全国法院第五次少年法庭工作会议上，沈德咏指出：“条件具备的人民法院，可以设置独立建制的未成年人案件综合审判庭，受理刑事及民事案件。” 最高人民法院于2006年8月22日、2013年1月5日分别下发了《关于在部分中级人民法院开展设立独立建制的未成年人案件综合审判庭试点工作的通知》《关于扩大中级人民法院设立独立建制未成年人案件审判庭试点范围的通知》，先后两次共确定包括我省青岛中院、德州中院、济南中院在内的49个中级法院作为未成年人综合审判庭试点单位。我省法院的未成年人案件综合审判庭试点工作以此为契机，如火如荼地开展起来，省法院先后指定德州、东营、泰安等9个中院开展未成年案件综合审判庭的试点工作。至目前，全省总计70个中、基层法院建立了独立建制的未审庭，未审庭设置率为41.42%。

根据最高法院的文件要求，我省的未审庭受案范围包括：未成年人刑事案件和被害人是未成年人的刑事案件；涉及未成年人权益的抚养、监护、探视等民事案件和当事人为未成年人的行政案件等。未审庭在审理涉少案件时，秉承儿童利益最大化原则，依法给予涉诉未成年人特殊保护、优先保护，体现了司法的人文关怀，少年审判特色制度得到充分发挥，为未成年人健康成长提供了有力保障，赢得了社会各界的好评，也较好地破解了独立建制的少年法庭数增加而案源不足的难题。鉴于涉少民事案件与家事案件在受案范围、审判理念、审判方式和审判制度方面有共通之处，有的地方法院积极探索未成年人案件与家事案件综合审判的模式。南京法院于2013年在全国第一个启动了家事审判组织的改革，将少年审判及家事审判相结合，成立少年家事综合审判庭，被业界称之为 “南京模式”，开启了少年审判的新时代。在省法院的指导下，我省青岛市两级人民法院于2014年开始未成年人家事案件审判的改革，将与未成年人有关的家事案件指定由少审庭审理，2014年7月，即墨市人民法院少年家事审判庭正式挂牌成立。2015年青岛全市两级法院共受理刑事案件326件，民事案件6354件；2016年受理刑事案件309件，民事案件6054件，大部分民事案件就是与未成年人有关的家事案件。少年家事审判改革试点蓬勃开展，并取得积极成效，有效破解了少审庭案源少的难题。

随着加大未成年人民事权益保护的呼声高涨，有关未成年人抚养费、变更抚养关系、监护、探望权纠纷等家事案件逐年递增，并呈现出在民事案件收案中占比逐年攀升、案件类型相对集中等特点。涉少家事案件审理中的实体和程序问题日益突出。具体而言，一是从目前的司法审判实践看，涉少家事案件的审判仍然是我国未成年人司法工作中的薄弱环节。最高人民法院制定的《民事案件案由规定》中第二部分“婚姻家庭、继承纠纷案由”中的离婚纠纷、抚养费纠纷、变更抚养关系纠纷、监护权纠纷、探望权纠纷、收养关系纠纷等二十四种民事案件，①丁兆增、吴国平：《构建我国未成年人民事案件适用特别程序初探》，载《西华师范大学学报(哲学社会科学版)》2010年第4期。总体上属于涉及未成年人身份权益的民事案件。在此类身份案件中，离婚案件占比高达89%。司法实践中，离婚纠纷通常面临着父母的个人利益和子女利益的冲突时，首要问题通常是调整父母间的利益，附随问题处理子女利益，未成年人的权益很容易受到忽视甚至损害。二是司法过程中，法官将此类案件的审理等同于其他普通民事案件，过于追求结案率，而没有加大调解力度，疏于探索适合未成年人案件的调解方法。三是有的少年法庭因为受理涉少民事案件范围规定不明确或者不合理，案件数量依然不足，其审判职能作用仍难以充分发挥。

二、少年审判机构运行缺憾之探析

随着未成年人案件审判任务和社会形势的发展变化，司法改革的制度设计和不断推进，少年法庭和法官队伍存在松懈弱化和人心浮动的迹象，正在或多或少地影响着少年法庭审判职能的切实发挥。主要表现在：

（一）少年法庭设置上有待完善

少年法庭机构建设是做好少年审判工作的重要舞台。我国少年审判制度的基本模式乃是法庭模式。②王临平：《中美少年审判制度差异比较》，载《团情快报》2001年第9期。但少年法庭成立之初，我国现有法律并未对少年法庭的机构设置有所规定。全国人大先后出台《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》，既未规定少年法庭的建制，也没有规定少年审判制度。此后的《人民法院组织法》《刑法》等法律中也未明确规定少年审判制度。2012年修订的《刑事诉讼法》虽专篇规定了未成年人刑事诉讼程序，但该规定仅仅针对的涉少刑事审判，与未成年人案件综合审判庭改革试点工作不相适应。人民法院的二五、三五改革纲要对少年法庭的机构提出了要求，但只是提纲挈领的要求，离实践还有一定的距离，其结果是少年法庭的地位得不到有效保障，在改革来临时很容易受到冲击。正在进行的司法改革，更未对少年法庭的机构建设和专业的法官队伍作出规定，少年法庭机构建设出现萎缩甚至消退现象，面临着前所未有的危机和挑战。以山东法院为例，在此次司法改革我们设立的法官团队建设中，没有独立的少审法官团队和绩效考核机制，这必将大大影响少年法庭机构建设和少年审判工作的发展。

（二）没有形成自上而下的统一的少审机构

最高人民法院在全国分两次选择了49个中院启动未成年案件综合审判庭的试点工作后，各高级法院及中级法院又各自选择了部分法院作为试点法院，但试点工作各自为战，缺乏整体推进，没有形成上下一盘棋的局面。目前，全国法院独立建制的少年法庭仅有1003个，最高人民法院迄今没有建立起独立建制的少年法庭机构指导全国少年审判工作，仅在研究室内部设立了一个少年法庭指导小组办公室，指导全国少年审判工作；各高级法院中除上海、北京、甘肃和河南外，其他省市高级法院也没有建立独立建制的少年审判机构或工作机构，而是由刑庭或研究室负责指导少审工作，而且这种指导不包括业务的指导。中级法院、基层法院的少年法庭工作有的是由刑庭（或少年刑庭）负责，有的是由未审庭负责；未审庭上诉的案件则分由刑庭、民庭、行政庭审理。这种上下职能不统一、业务范围不对应、多头管理的建制，制约了上级法院指导监督职能的发挥，导致少审工作很难形成合力，成为专门的审判类别。上级法院没有独立建制的少年审判机构，导致少审工作缺乏核心机构，体系太弱，使少审工作缺少强有力的顶层设计和方向指引，制约了少年审判工作的进一步发展。反观未检机构建设，2015年12月，最高检未成年人检察工作办公室正式成立，2016年11月，全国独立的未检机构总数达到1961个，并从上而下形成“捕诉监防”一体的职能体系，未检工作蓬勃发展。最高人民检察院曹建明检察长在刚刚结束的十二届全国人大第五次会议上所做的工作报告中，隆重介绍了未检成绩，未成年人检察工作成为检察工作的一大亮点。

（三）少审工作质效考核机制不尽合理

少年审判人员的职责范围与现有法官业绩评价体系、法官职能之间存在如下矛盾：现代司法制度要求法官独立、居中裁判，保持“被动超然”姿态，遵循的是“不告不理”，审理案件主要解决证据、事实和法律问题；而少年司法制度重在预防和挽救，如社会调查制度、寓教于审原则、心理干预机制、前科封存制度、回访帮教制度等，却要求少审法官除了案件的审判之外，还需积极主动的承担“前延后伸”工作，如对未成年被告人开展的社会调查、法庭教育、未成年犯的判后帮教与回访与普法宣传工作等职能。实践中许多少审法官甚至还要解决回归社会的失足少年面临的复学、就业等困难。如青岛中院出台了《关于落实被判处缓刑、管制、免刑、单处罚金等非监禁刑的未成年人复学、升学问题的意见》；乐陵法院出台了《关于对判处非监禁刑失足未成年人复学安置的实施意见》，等等，少年法官关注的不仅仅是行为，更有行为背后隐藏的个体，其职能的扩大和延伸正是少年司法的特殊性所在，但这些特殊工作并未没有相关配套制度与保障措施。正在进行的法官员额制改革中，制定法官业绩评价体系，对法官职能的界定仍是立足于成人司法制度，考核依据仅是法官的办案数量。这种业绩评价体系与少审法官职责范围不匹配，漠视了其所作的大量的案外工作。因此，少审法官付出的辛勤劳动，进行的卓有成效工作，不但未得到褒奖，反而备受是否超出法官职责范围的质疑，其质效也难以唯案件数字论。综上，现有的法官目标管理制度评价少审法官的审判业绩显然不尽科学合理，严重制约了少年审判工作的未来发展。当前，建立独立的少年司法制度，彰显其特殊性，打破寄身于成人司法模式下的格局，迫在眉睫。

（四）家事审判改革对少年法庭机构建设带来较大冲击

2016年6月1日，最高法院确定了100个基层法院和中级法院开展家事审判方式和工作机制试点工作，家事审判改革已在全国范围内开展起来。根据相关规定，各高院可以自行选择两种试点工作模式，第一种模式是少年审判与家事审判合并试点；第二种模式是少年审判与家事审判分头试点。但在少年法庭受案不足、新的机构难以获批的情况下，家事审判与未成年人案件综合审判庭受案范围存在交叉和重合，第一种模式势必成为大多数法院的无奈之举。与少年案件数量相比，家事案件体量巨大，特别是对于两类案件数量差距巨大地方的法院而言，如此庞大的家事案件一旦全部纳入少年法庭审理，大多数少审法官会把绝大部分精力放在应对家事案件的审判上，对原有涉少民事案件特色审判的冲击必将无法避免，少年司法制度独立的理念在实践中逐渐可能被偏离，少年法庭多年建立和完善的一系列审判制度和工作机制、专业化的全面特殊优先维护未成年人合法权益的工作职能势必难以真正落实，少年法庭长期形成的品牌影响力势必会不断弱化，少年法庭存在被进一步弱化和边缘化的危险。目前家事少审合二为一的组织机构模式与台湾地区少家法院看似相同，但台湾少家法院是少年和家事两个审判庭，内部运行机制与审判职能的发挥是截然不同的。

三、少年家事审判之制度建构

（一）少年法庭之机构完善

目前，在全面深化司法体制改革的背景下，对人民法院机构设置的总体要求是扁平化，减少机构的数量。但对于未成年人司法而言，一定要凸显其特殊性，注重未成年人办案机构的独立性。少年司法机构若不独立、不同步将会直接影响了少年司法的效果。实践证明，未成年人犯罪防控和权益保护工作的好坏与少年法庭机构是否健全息息相关，机构健全，工作态势良好；机构缺失或不健全，工作态势迟缓。当前，少年审判工作出现弱化甚至停滞现象，机构的不完善是重要因素之一。有鉴于此，一方面，最高人民法院应尽快成立未成年人审判指导的专门机构，业务职能包括对下指导和案件审判。唯有如此，方能做好顶层设计，推动将未成年人司法纳入司法改革的总体部署，建立独立专业的少审团队，制定科学合理的少审法官业绩评价体系，规范统一少审庭的受案范围发挥自上而下的指导作用。另一方面，地方各级法院应尽力争取地方党政部门的支持，按照最高法院的部署要求，建立并完善职责明确、运行规范、人员齐备的少年法庭工作机构。

（二）少年审判与家事审判之融合

未成年人综合审判庭试点工作面临着家事审判改革的冲击，如何确保两项试点工作的顺利开展，需要实践的指引。

一个有问题的孩子背后，一定有一个有问题的家庭。家事纠纷与未成年人权益保护密不可分，在具体案件中两者具有牵连性，即家庭生活的不幸往往是涉少案件的成因；在审判方式上两者具有同质性，即均要在个案之外寻找双方冲突的根源；两者还均具有社会性，即都需借助社会力量实现对未成年人或者妇女权益的保护。故而，将家事案件纳入少年法庭审理范围，不但有利于开展亲职教育，更有利于人民法院参与社会管理综合治理、对未成年人的权益保护及犯罪预防。成立少年及家事审判庭，符合并超越了最高人民法院设立未成年人案件综合审判庭的要求，是少年审判工作面临边缘化后的破茧重生，实现了少年审判从偏重刑事审判逐渐转向刑民行并举、全面维权的科学进化，是少年司法裁判思维方式和审判模式的创新与发展。从一些成功的实践和少年审判制度的发展趋势来看，建立一个不仅仅受理少年刑事案件，还受理有关未成年人保护的民事、行政案件的综合性少年案件审判庭势在必行，其更能显示少年审判的整体优势。因此，在现阶段完成建立独立的少年法院或家事法院的终极构想遇有瓶颈时，少年案件与家事案件趋同的审判理念越来越被认同。家事审判改革某种意义上就是发源于少年审判，是从中演化而来，因而改革的一个方向就是将合二为一，作为迈向独立的少年家事法院终途的桥梁。这是由于少年家事审判改革重要价值追求之一是促进个人、家庭与社会的协同发展。少年审判与家事审判的“一体两翼”为实现上述价值提供可能。故而，未来的少年家事审判宜整合少年审判与家事审判，一面利用少年司法“政法一条龙、社会一条龙”的工作机制来处理家事纠纷，尽可能维护家庭稳定；另一方面通过妥善处理家事纠纷，为未成年人的成长提供健康、有序的家庭环境，从而有效遏制其违法犯罪的诱因。我国台湾地区的少年家事法院和境外韩国的家事法院，都把少年案件与家事案件统一管辖处理，其中必有深刻的道理值得我们思考。

少年审判和家事审判既要日趋融合，又要和而不同、相对独立。相对独立是指家事审判要尊重少年审判，避免前者淹没后者，以免少年家事法官变成全能法官，以致影响、削弱少年法官的专业性。因为实践中“少家合一”的审判模式更多是因循婚姻、家事的主线，很大程度上忽略了未成年人保护问题，并不能满足少年司法保护的需求。因此，要在两者之间找到一个相对完美的结合点，一切尊重少年审判的特殊性，让少年审判30多年来积累的一些成功经验和较好做法仍能保留下来甚至长足发展。应强调通过程序的有效运行和对法官司法权的适当干预，最大限度地实现和保障未成年人的权利。当然，注重保护并非对抗，故在此类案件的审理中，首先要确立未成年人利益最大化的理念。具体包括以下四个方面：第一，应以未成年人为本位，立足其根本利益、长远利益来分析和解决问题；第二，应将未成年人作为独立的法律个体对待，而非作为家庭的附属部分，要在强调其独立性的基础上，特别关注未成年人的权益、利益；第三，未成年人利益与其他个体利益甚至局部社会利益产生冲突时，应优先考虑未成年人的生存权、学习需求；第四，关注未成年人本身的愿望或要求，保障其参与家庭和社会生活的权利，具备表达其权利诉求的渠道。

（三）少审法官之队伍建设

少年家事审判不仅仅是审判，更是司法人权保障的重要体现，这一特殊性决定了打造一支专业、敬业的少年家事审判队伍尤为重要，这是做好少年家事审判工作的根本保障。

1.要切实解决好编制不足、考核不科学、人员不稳定等困扰少年法庭队伍建设的问题。第一，考虑到少年家事审判大量的延伸工作，需要更多的司法人力保障，在本轮司法改革中应当为少年家事审判保留足够的员额。少年家事审判队伍的建设，应当以法官员额制和法院人员分类管理制度改革为契机，推进少年家事审判人员正规化、专业化、职业化建设，建立少年家事审判法官的选拔机制，选任熟悉涉少刑事、婚姻家庭、行政案件审判业务、具有一定社会阅历、掌握相应社会心理学知识和热爱少年家事审判的人担任家事审判的法官；选拔业务能力强、熟悉未成年人身心特点、热爱未成年人权益保护工作的法官办理未成年人案件。第二，探索配备各类司法辅助人员。家事少年审判的司法辅助人员除了法官助理和书记员外，还应当包括家事调查员、社会调查员、家事事务员、心理测验员、心理辅导员等。人民法院需要探索各类人员职能清单，建立符合家事少年审判的特殊员额比例标准，还要探索通过引入社工、社会团体工作人员和政府向社会购买服务等方式充实司法辅助人员。③方芳：《我国少年家事审判制度的构建》，载《中国青少年社会科学》2016年第5期。

2.构建单独的少审法官业绩评价体系。考虑到在少年案件审判中，法官需要承担大量的非审判业务工作，为调动其积极性，亟需构建独立的业绩评价体系，不应只注重办案数量，更应注重办案效果；充分考虑不同地区、不同审级法院的具体少年案件审判情况，突出庭审前后大量的社会调查、法庭教育、回访帮教等较为特别的法定程序和延伸帮教工作，力争做到以考核促创新，以考核提质效。

责任编校：王文斌

*方琳琳：山东省高级人民法院法官；赵军蒙：山东省济南市中级人民法院法官。