渐进决策理论在我国改革开放中的实践与思考

吴奕涵

(中共湖南省委党校，湖南长沙 410006)

渐进决策理论在我国改革开放中的实践与思考

吴奕涵

(中共湖南省委党校，湖南长沙 410006)

行政决策理论形成于二十世纪三四十年代。林德布洛姆的渐进决策理论是其中具有代表性的一种决策模式，其理论核心在于将行政决策的过程视为一个稳步前进的整体。我国改革开放选择渐进式的模式有其必然性。目前，我国的改革开放进入了深水区，面对更为复杂的局面，应坚持整体推行渐进式改革与局部采取激进式改革相结合，统筹协调好渐进式改革与激进式改革的关系，加快改革发展的步伐。

渐进决策理论；渐进式改革；激进式改革；改革开放

一、渐进决策理论概述

渐进决策理论是由美国著名政治经济学家林德布洛姆提出的一种决策理论模式。这一理论是基于理性决策理论所存在的缺陷，根据政策制定过程中需考虑实际情况的特点，从政策“根据实际上该如何做”角度出发建立的一套具有自身特色的决策制定理论模式。

(一)渐进决策理论的主要内容及其特点

渐进决策理论的核心要义是，新的决策实际上是在对现有执行的决策，采取积小为大的方式进行修正和调整，通过一连串小的改变，在社会稳定的前提下逐渐实现决策目标。其特点一是主张循序渐进。林德布洛姆认为，政策的制定应当是借鉴过去的经验，经过逐步修改调整的一种循序渐进的过程来实现的，渐进主义者应具有勇敢、创新、随机应变和足智多谋的特征。二是强调从量变到质变的转化以及在质变的基础上再次产生新的量变，通过不断的量与质的转化，实现决策效果的累积的过程。三是追求稳中求变的状态，这样决策的进程可能比较缓慢，但却可以最大程度的保证决策施行过程中社会的稳定性，将对社会各方面的影响减到最小，收到稳中求变的效果。

(二)渐进决策理论的运用原则

1.按部就班原则。决策形成的过程建立在过去的经验之上。林德布洛姆认为，新的决策的形成实际上是决策者基于过往的经验，在现行决策基础上的调整和完善，而不是另起炉灶。他明确指出：“修修补补的渐进主义者或安于现状者，或许看起来不像个英雄人物，但却是个正在同他清醒地认识到对他来说是硕大无朋的宇宙进行勇敢的角逐的足智多谋的问题解决者。” 林德布洛姆将决策的制定过程视为一个循序渐进、按部就班的过程，尤其注意到了决策过程的连续性。

2.积小为大的原则。“合抱之木，生于毫末；九层之台，起于累土；千里之行，始于足下。”事物的变革实际上是一个日积月累的渐变过程。林德布洛姆的渐进决策理论就是建立在这一思想上的。在他看来，渐进的过程就是一个从量的积累最终实现质的变化的过程，正是由于量的不断积累才最终实现根本性的变革。

3.稳中求变的原则。为了确保决策过程的延续性，就必须要从一点一滴的小处着手，积小为大、循序渐进决策。林德布洛姆认为，政策上的突然变更是不可取的，正所谓欲速则不达，过于大的政策变化势必会对政治、经济造成重大影响从而影响社会的和谐与稳定，为了保证决策实施过程的稳定，就要在保持社会稳定的前提条件下，通过一系列细小变化来达到大变化的目的。

林德布洛姆认为，之所以需要采用渐进决策模式主要是因为决策与政策的制定必然会受到政治因素、技术因素和现行政策计划的制约。首先，他认为决策的渐进性是由政治的一致性所决定的。西方国家大多推行多党制，政府的决策制定与执行经常受到各党派的影响，因此决策主体在实质上是多元的。然而各党派之间虽然会斗争但其阶级利益从根本上来说是一致的，尤其是以西方资本主义国家最为典型，政府的换届选举看似十分热闹，但各个政党本质上来说还是为资产阶级服务，所以其追求的政治利益以及政治目标通常也是相同的，不会因为党派之间的矛盾斗争而导致政治局面的动荡。其次，他认为“决策制定的渐进性也是由决策制定时信息技术上的一些困难造成的。任何一项决策的作出必然要与时间、信息等因素相关”。而决策的正确程度则直接受到决策者们对决策的候选方案及其实行后可能带来的后果等信息的了解程度的制约，了解的程度越高则决策正确的可能性就越大，但是决策者往往并没有充分的时间与智慧或其他信息手段来了解所有的决策备选方案及其后果。换言之，决策者在技术上无法对每一个候选方案都进行深入地了解，这就使得决策者有时候只能在现有资源的基础上进行小幅度的修正。此外，他还认为决策的制定会受到现行政策的制约。因为任何一项新的决策都可能会受到原有决策的影响。在现有政策已经投入巨大的成本和精力成为既定事实的情况下，一旦强制进行重大改变，不仅会使之前的投入付之东流，还可能导致社会稳定性的下降以及政府组织结构的变动和财政方面的困难。因此，为了确保现有制度的延续性，采取渐进的决策思路，可以最大程度的减少因为改革带来的政治和经济方面的成本。

4.增量改革的原则。坚持增量改革的原则就是改革是在不改变或者是不触动原有利益格局的基础上，通过培育和发展新的增量成分，最终实现满足社会发展需要的目的。立足增量改革，通过增量改革带动存量改革，确保改革在社会稳定的基础上稳步推进。改革之初，主要是通过放开对增量空间的管控，依靠市场的力量释放生产力，在为国家创造物质财富的同时，为改革积累经验和智慧；随着改革进行到一定的阶段，面对来自存量利益群体的阻力，改革的难度越来越大，在这种背景下，继续坚持以扩大增量利益为主的改革，避开存量改革的“雷区”，有利于减少来自存量利益群体的阻力，可以避免改革因阻力太大、困难太多而陷于停滞。此外，立足于增量改革，通过不断扩大和优化增量利益，把改革的盘子做大，可以不断巩固和强化改革的方向，为改革的进一步深入创造更加有利的环境空间。

我国事业单位的改革采取的 “老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”的举措，对“老人”依然沿用原有的政策，保障这部分传统体制下存量利益群体的利益；对“新人”采用新制度，有效地保障了增量利益群体的利益；对“中人”采取逐步过渡的办法，既顺应了新旧体制转型的变化，又有利于社会的稳定，还可以逐步消化改革的成本和代价。这一改革可以说是典型的增量改革的成功范例。我国国有企业的改革也是这种改革的典型。在不触动国有企业产权、所有权的基础上或者说是在难以对国有企业进行实质性改革的基础上，通过大力培育非公企业这个“增量”，达到增强企业活力和效率的目的。可以说，我国的“增量改革”是对世界作出的特殊贡献。

(三)渐进决策模式的合理性与局限性

1.合理性。林德布洛姆的渐进决策模式摒弃了理性决策模式的功利主义思维，以其独特的视角来探讨政治、行政的决策方式，因而显现出其合理的一面。一是这一模式是把一个决策过程作为一个完整的系统来对待，在决策的过程中强调从决策制定，到决策的实施，直到决策效果的连贯性。确保在基本稳定的前提下，逐步达到改革的目的。二是这些小的变化都是在稳定的前提下进行的，保证了整个决策过程中政治、经济、社会的稳定。在林德布洛姆看来，大规模变革必然会对人们的思想带来较大的冲击，其结果是引起社会的不稳定，最终导致决策执行效率低下和执行效果低于预期。

因此，渐进决策理论其实是从实际情况出发来制定政策。辩证唯物主义告诉我们量变是质变的必要准备，质变依赖于量变。我们推进改革不能急于求成，揠苗助长。应该重视由量变到质变的过程，按步骤、分阶段、一步一步地去实现现代化的建设目标，正确处理好改革、发展、稳定的关系。“不积跬步，无以至千里；不积小流，无以成江海”等等，都是渐进决策理论在思想方法和工作方法上的具体体现。

2.渐进决策模式的局限性。渐进决策理论虽然不失为在社会稳定条件下的一种行之有效的决策制定模式，然而，这也是其局限性所在。具体表现为：一是决策模式过于保守，渐进决策理论适用于比较安稳和变动不大的社会环境，以及总体效果比较好的现行政策。历史表明，在社会发展的某些关键时候，例如发生战乱或者现行政策已无法实施而需要作大幅的调整，甚至需要抛弃以往旧的政策而确立新的政策。比渐进决策更进一步的决策是激进决策，在社会政治发展过程中，确实需要采用渐进决策方式，但有时也需要采用激进决策方式，一切应当视时间、地点和客观条件进行选择。二是任何理论在实践中的运用都是有一定的条件的，没有放之四海皆准的理论。尽管渐进决策模式是在继承其他决策理论的基础上发展起来的，不可否认，它也有其局限性。但林德布洛姆的渐进决策理论恰恰忽略了这一点。

二、渐进决策理论在我国改革开放中的应用

改革开放以来，党在全面总结推进社会主义民主建设过程中正反两个方面经验教训的基础上，根据中国国情正确运用了渐进式决策，积极稳妥地推进各项改革，促进社会稳定发展，成功开辟和坚持了中国特色社会主义的发展道路，为实现最广泛的人民民主确立了正确道路。

党的十一届三中全会之后，中国共产党摒弃了“以阶级斗争为纲”的错误路线，将重点转移至经济建设，作出了进行改革开放的伟大决策，从而使我国的社会主义现代化建设进入了一个崭新的历史时期,历经了将近四十年的探索，取得了辉煌的成就。这三十多年的改革，是一个稳步进行、不断完善的过程，因此，可认为我国的改革开放是采用的渐进决策的模式，而渐进决策理论在改革开放的政策制定模式中的运用主要体现在以下三个方面：

(一)注意摸索，大胆创新

改革开放是前所未有的伟大创新，因为既没有现成的模式可循，也没有成功经验可以借鉴，只有把马克思主义的基本原理与中国社会主义建设的实际相结合进行探索，在大胆创新中摸索前进。这就是邓小平同志所说的：“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。”要冲破传统的旧观念的束缚，敢于提出创新措施。建立和完善社会主义市场经济体制是我国进一步深化经济体制改革的一项重要内容，而原来那些与计划经济体制相适应的老政策已经过时了，这就需要决策层在政策制定的过程中大胆摸索中大胆创新，制定与改革开放相适应的新政策。

(二)由浅入深，循序渐进

改革开放之初面对十分复杂的国际国内环境，政治上需要拨乱反正，经济上百废待兴，存在着许多需要克服的困难和问题，同时也具有一定的风险，不能奢求一步登天，在短时间内就建立起一种新的经济体制和运行机制。邓小平同志提出的“摸着石头过河”，最突出的特点就是强调循序渐进，稳中求变，不但胆子要大，而且步子要稳，要走一步看一步，这也正是渐进决策模式的稳中求变、按部就班的理论核心。我国改革开放的实践面临复杂的局面，推进改革采取的是先易后难、先简后繁、循序渐进的策略。在改革的过程中，不断探索、不断实践、不断总结经验，从而取得了巨大成就。

“摸着石头过河”是渐进决策理论的生动体现，在三十多年的改革开放进程中我们可以看到很多验证，如人们比较熟悉的“试点推广”模式，正是将渐进决策模式运用到特区发展的具体运用。所谓“摸着石头过河”，就是指在发展过程中先找到大致的方向，然后通过不断地探索和修正方向，最终实现过河的目的。我国的经济体制改革首先是从农村开始，在农村推行家庭联产承包责任制，在农村改革成功的基础上，十二届三中全会作出经济体制改革的决定，开始对城市的经济体制进行改革，接着又决定对教育体制和科技体制进行改革，并进一步提出了政治体制改革的目标与任务。

1992年邓小平同志南巡后，我国进一步加大了改革开放的步伐，党中央、国务院就进一步促进改革开放和经济发展作出了一系列的重大决策，以社会主义初级阶段为根本特征的改革开放和现代化建设事业迎来了一个崭新的发展阶段。纵观改革开放过程中的政策制定，遵循的就是渐进决策模式，按部就班，逐步推进，从而有效地处理好了改革、发展和稳定的关系，保证了改革开放伟大事业的顺利推进。

(三)从点到面，协调发展

“摸着石头过河”从纵向看，强调由浅入深循序渐进，从横向看则强调从点到面的协调发展。在三十多年的改革开放进程中，很多政策的出台都是通过基层局部搞改革试点，在取得成功经验的基础上推而广之。这样做的好处是可以在确保社会稳定的前提下，积极推动社会的改革和进步。这是我党在几十年的革命斗争和社会主义经济建设中积累的宝贵经验。直到如今，我国改革政策出台，往往是选择一些地区或部门进行试点，摸索经验，然后再推广实施，求得全面发展。回顾我国改革开放的历程，可以清楚的看出这一脉络。党的十一届三中全会后，沿海经济特区的建立拉开了我国改革开放的帷幕。随即以家庭联产承包责任制为核心的改革在农村全面铺开，并迅速在全国范围内全面推广。1992年，经过十几年的改革开放，党和政府对改革开放有了更强的信心，有了更加明确的改革方向，那就是坚持以公有制经济为主体、多种经济成分共同发展。比如在对外开放城市的决策制定过程中，党中央先确定深圳、珠海、汕头和厦门四个城市作为经济特区的试点;在取得一定经验的基础上，又作出将沿海十四个城市开放的决定，开辟了经济开发区，将长江三角洲、珠江三角洲、闽东南地区、环渤海地区开辟为经济开发区;此后又批准了海南经济特区，做出了开发浦东的决策;现在又把改革开放推向中西部地区，进而形成了点线面结合的全方位的开放格局。

三、对新形势下改革开放的思考

我国改革开放之所以选择渐进式改革的模式,与我国国情有着密不可分的联系。改革开放的基本前提是建设具有中国特色的社会主义，在相当长的一段历史时期内，我国还将处于社会主义初级阶段，面临着十分复杂的社会环境，改革不能操之过急，要有打持久战的打算。在推进改革的实践中要始终把维护社会稳定作为一个重要因素来考虑，坚持稳定和发展并重，避免因为改革引起大的社会震荡，因而选择渐进改革方式是较为恰当的选择。同时我们也要清楚的认识到，我国的改革开放没有可供借鉴的现成方法和模式，只能在实践中摸索，在探索中学习，不断积累和总结经验。渐进改革的模式有利于我们在推进改革的过程中避免犯大的错误，并在不断总结经验教训的过程中把握规律。

实践证明，从我们的国情出发，运用渐进决策理论所走的渐进改革之路是一条成功之路。尽管如此，我们还是要辩证地将改革中的渐进与激进有机结合起来，坚持整体推行渐进式改革与局部采取激进式改革相结合，统筹协调好渐进式改革与激进式改革的关系，加快改革发展的步伐。

(一)坚持整体渐进式改革

目前，我国的改革开放已经进入关键时期，仍将继续走渐近式改革之路，处理好稳定、改革和发展的关系是进一步深化改革开放的关键。必须坚持发展是硬道理、改革是动力、稳定是前提的原则，牢牢抓住稳定这个根本。但我们也要清醒的看到，随着改革的不断深入，改革已步入攻坚期和深水区，面临的困难越来越多、难度越来越大，涉及到的是一些体制性和结构性的改革问题。因此，在坚持渐进式改革的过程中，在继续摸着石头过河的同时，更要强调做好改革的顶层设计，把改革的经验总结和制度设计有机的结合起来，在总结实践经验的基础上，创新制度设计和制度安排，以制度规范和引领改革的方向，指导改革实践。要强化政府推动和市场决定的有机统一，做好顶层设计是政府推动改革的主动作为，但加大改革的力度、激发改革的活力、确立改革的进程，都必须遵循市场的规律和规则，顺应市场经济发展的要求。要把国家对改革的宏观指导和地方、部门的创新实践结合起来，稳健推动改革的进一步深入，需要国家把握好改革的方向、完善改革的制度设计、促进社会公平；但要实现改革的任务和目标，更需要地方、部门积极解放思想、大胆创新，着力解决改革面临的现实问题。只有这样才能有效推动改革的进一步深入。

(二)实行局部激进式改革

我国改革开放总的基调是渐进的。为了确保稳定，渐进改革主要选择阻力小的方面进行改革，对一些涉及重大利益调整的问题不敢轻易触动，一些矛盾与问题被掩盖起来，从而导致积重难返。事实上，在长期渐进中包含短期的激进，在我国三十多年的改革过程中，改革的速度也不是一成不变的，尽管在很多时候比较慢，但有的时候还是比较快的。可以对一些不得不改、不得不快改的领域、部门和地区采取激进式的改革。通过这些领域、地方和部门的激进式改革，实现以局部带动全局的作用。但在实行局部的激进式改革的过程中，一定要避免因为改革而引发不必要的社会动荡，这就要求我们一是要树立系统思维。随着改革的不断深化，许多改革措施不可避免地会触动某些群体的既得利益。只有树立系统的思维理念，才能避免因为改革导致的全局性混乱和单项改革相互掣肘。在改革目标的确定上，要统筹考虑改革、发展、稳定关系；在改革内容的设计上，要防止各自为政、互不买账；在改革的步骤上，要先局部地区试点，为全面推进改革积累经验、创造条件。二是要树立法治思维。党的十八届三中全会提出了建设法治中国的目标，各项改革都要在法律的框架下进行。要通过运用法律手段来强化改革、推进改革和保护改革，运用法律制度的形式将改革措施确立下来，为改革提供法律保障。同时，将那些经实践证明成熟的改革措施提升到制度层面，保证改革沿着正确的方向持续推进。三要树立底线思维。地方、部门的各项改革都必须按照中央的要求来推进，不能突破中央确定的改革界限；要用底线思维的理念来规划和设计地方、部门的改革方案，在解放思想的同时守得住底线，在大胆创新的同时守得住边界。

(三)坚持渐进式改革与激进式改革的综合运用

无论渐进式改革，还是激进式改革，说到底都只是一种手段，我国未来的改革开放更需要坚持渐进式改革与激进式改革的综合运用。当前和未来我国社会还要坚持稳中求进，渐进式改革是我们的基本选择,这是我国的国情决定的，必须长期坚持下去，但我们也不能把渐进式改革作为万能钥匙。因为现实情况不是一成不变的，要根据实际条件和适用范围，从实际出发，做到与时俱进、顺势而为，在改革的过程中灵活的运用渐进式改革与激进式改革。渐进式改革或激进式改革都不是永远有效的路径；当形势和外部环境较为稳定的时候，渐进式改革更为合适；当形势和外界环境发生巨变时，激进式改革则可能更为有效。如目前正在进行的经济结构调整的改革就是一种渐进式改革与激进式改革的组合实践。一方面，要采取壮士断腕的决心，通过去除过剩产能、淘汰落后产能、增加先进新产能，积极推进经济结构调整；另一方面，政府要从提供资金救助、加强职业培训等方面来解决下岗职工的就业问题，确保社会的稳定。

总之，未来的改革还是要一如既往的坚持以渐进式改革为主的方针，同时根据改革发展的需要在局部采取适度激进的改革举措，充分发挥渐进式改革与激进式改革的优势，灵活运用两种改革模式实现优势互补，确保改革红利的最大化，才能为进一步完善和发展具有中国特色的社会主义，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供切实保障。

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ThePracticeandReflectionoftheProgressiveDecision-making
TheoryinChina’sReformandOpening

WU Yi-han

The theory of administrative decision-making was formed in the 1930s and 1940s. In 1937, the American scholar Luther Halsey Gulick first claimed that the decision-making is one of the main functions of the administration in the "organizational theory"; after Barnard and other scholars in the continuous improvement, in 1943, Simon Complete administrative decision theory system. Lindblom's progressive decision theory is one of the representatives of the decision-making model, the theoretical core lies in the process of administrative decision-making as a steady progress of the whole. China's reform and opening up the gradual choice of the model has its inevitability. At present, China's reform and opening up into the deep area, in the face of more complex situation, China's reform and opening up policy should adhere to the overall implementation of progressive reform and local radical reform of the combination of co-ordination of progressive reform and radical reform the relationship between the pace of reform and development.

progressive decision-making theory; gradual reform; radical reform; reform and opening

2017-06-05

吴奕涵(1993— )，男，湖南省委党校行政管理专业研究生。

D630;C934

：A

：1009-5152(2017)03-0063-05