互惠性、自主性与基层自治组织的整合型运作——基于对D镇渔委会的实证分析

李贺楼， 王郅强

互惠性、自主性与基层自治组织的整合型运作
——基于对D镇渔委会的实证分析

李贺楼， 王郅强

基层自治组织的实际运作状态是其与社区民众和基层政权这两类对象间理性交互的产物。基层自治组织与这两类对象各自关系互惠性的高低共同决定了其在两方面关系中自主性的高低，进而形成其运作状态的四个理想类型：无所事事型、行政型、分离型以及整合型。其中，前三个理想类型及其形成原因能够在既有研究描述的现象中找到实证根据，对G省Y县D镇渔委会的分析则表明了第四种理想类型的基层自治组织运作状态在现实中存在的可能性和具体条件。就改进基层自治组织运作状态及基层治理实践而言，最根本的是要形成基层自治组织与社区民众和基层政权二者间的功能性互补，进而以基层自治组织为中介实现基层社会的有机整合。

基层自治组织 互惠性 自主性 整合型运作 渔民委员会

一、引 言

基层自治组织是基层治理的重要主体及基层自治、民主的组织载体，其运作状态是基层治理状况与基层自治、民主发展状况的重要表征，是考察基层治理和基层自治、民主实践不可忽视的研究对象。在既有相关研究中，被普遍注意到的是基层自治组织未能有效为社区及其民众利益代言、与基层政权(乡镇或街道等)的关系却往往超出了法定的协助和指导而在不同程度上成为后者的代理人；相关现象如城市居委会组织演变中的“内卷化”与“行政化”[1—3]，农村村委会在税费改革之前类似的“行政化”及之后因乡村关系疏远而无所事事地空转[4，5]等。基层自治组织及其运作中表现出来的上述现象被认为偏离了其被赋予的与基层自治、民主有关的价值。这些现象的成因一般被认为与基层政权和社区民众有关：前者有工具性地利用基层自治组织实现自身职能与目标的动机与能力；后者往往缺乏足够的参与意识，使得基层自治组织的规范运作缺乏牢固基础。[6，7]但在实践中，基层自治组织相对于基层政权而言也并非处于纯粹的被支配地位，而是有其利益立场与理性行动逻辑，其选择作为后者的代理人本是鉴于后者在资源、权力等方面的优势地位的理性之举；基于同样的理性逻辑，其也可能在一些情境下更多地靠近社区民众的立场[4，8，9]，而并不必然不能为后者代言或偏离后者利益[10]。另外，社区民众参与不足同样可能是理性选择，若场景转换其完全可能表现出足够的参与热情。[11，12]因此，基层自治组织并非简单受基层政权单向支配，而社区民众也并不必然缺乏参与动机与能力，诸如基层自治组织的行政化或社区民众参与不足这类现象是这两类对象与基层自治组织各自理性关系及交互的产物而并非原因。从而在上述这些现象之外，基层自治组织在逻辑上还可能有其他运作状态，其中自然包括从基层治理和发展基层自治、民主等角度看更为可欲的状态。要准确理解不同状态的形成机制并就改进基层自治组织运作进而改善基层治理和基层自治、民主现状提供具体可行的政策建议，就需要对上述关系及交互机制有系统的认识。本文运用爱默森(R. Emerson)等人的资源依赖(resource-dependency)理论构建分析框架,就此展开理论分析，并结合对G省Y县D镇渔民委员会(渔委会)运作的个案分析给出相应的政策建议。

二、互惠性-自主性：分析工具与理论解释

根据组织理论的一般观点，在社会分工高度发达的现代社会中，任何组织的生存都有赖于与所处环境中其他行动主体——包括其他组织——的外部关系，这种关系会影响甚至形塑组织内部结构及其运作。上述观点同样适用于基层自治组织，即其不可能在基层社会里自给自足，其与基层政权和社区民众的关系同样影响甚至决定了其生存与运作状态；一旦这两种关系出现某种紊乱，其同样可能出现运作故障甚至陷入生存危机，如出现所谓的基层组织“瘫痪”现象。根据上述基本观点，接下来先运用“关系强度”概念对基层自治组织运作状态做理想类型区分。关系强度即主体间关系的紧密程度；关系强度越大意味着主体间互动越频繁，进而形成的联系越紧密。对应分别以基层政权和社区民众为对象的两类关系，有纵向和横向关系强度。这两个维度结合起来便形成基层自治组织运作状态的四个理想类型：(1)无所事事型(纵向关系强度低-横向关系强度低)，这类基层自治组织与基层政权和社区民众均无密切联系，从而陷入无所事事的“空转”或瘫痪状态；(2)行政型(纵向关系强度高-横向关系强度低)，这类基层自治组织在与基层政权形成紧密联系的同时脱离社区民众，出现“行政化”现象；(3)分离型(纵向关系强度低-横向关系强度高)，这类基层自治组织与社区民众联系紧密但脱离了与基层政权的联系，表现出对后者的离心趋向；(4)整合型(纵向关系强度高-横向关系强度高)；这类基层自治组织与基层政权和社区民众均形成紧密联系，从而能实现以其自身为中介的基层社会整合。在上述分类基础上，本文借鉴爱默森等人的资源依赖理论，进一步从理论上阐明如下两个问题：(1)关系强度对于基层自治组织来说具有什么意义？(2)两方面关系强度的高低如何形成了基层自治组织运作的四类状态？

本文运用的爱默森的资源依赖理论是社会交换理论中具有实证基础的重要部分。与经典交换理论的基本观点一致，资源依赖理论将主体间的社会互动过程视作基于对彼此资源的依赖而进行交换的过程。[13，14]根据该理论，主体间相对依赖程度决定了双方权力关系，即对对方有着相对更高程度依赖的一方在关系中处于相对弱势地位。另外，对于特定主体而言，由于替代交换关系可以降低其对既有交换对象和关系的依赖程度，故其替代交换关系的可得性也会影响其在既有交换关系中的相对权力位置。爱默森曾指出，资源依赖理论分析中的关系主体包括个体及以上层次的社会行动单位，故该理论适用于对组织层次上关系的分析。从资源依赖理论命题中可以提取出互惠性(reciprocity)和自主性(autonomy)两个解释因素。互惠性指关系双方均能从关系中满足自身需求的程度，对应基层自治组织的两方面关系，分别有纵向和横向互惠性。在此意义上，基层自治组织与两类对象各自关系的强度可被认为决定于其能在多大程度上满足这二者各自的需求并相应地从与这二者各自的关系中获得自身需求的满足。自主性与关系中特定主体所处的相对权力位置有关，即处于相对优势地位的主体有着更高程度的自主性，反之则其行动要更多地受制于对方，对应基层自治组织的两方面关系同样有纵向和横向自主性。基于前文有关理论命题，基层自治组织上述两方面自主性决定于两个因素：第一，给定其能满足基层政权和社区民众各自需求的程度，其对这二者有着多大程度的依赖；第二，给定其与上述某一方的关系状态，其能在多大程度上从与另一方的关系中获得自身需求的满足。基于上述理论工具，下面具体说明基层自治组织运作状态的形成机制。

首先，基层自治组织与基层政权和社区民众各自关系互惠性的高低共同决定了基层自治组织两方面自主性的高低。具体讲，基层自治组织两方面互惠性有一高一低、均高以及均低三种组合形式。根据资源依赖理论的观点，不存在互惠性的关系因无助于双方各自需求的满足而不可能维持，因而这种关系至多不过是在形式上存在而实则“无关系”(no-relations)。[15]就基层自治组织而言，当两方面互惠性一高一低时，唯有从互惠性高的关系中才能获得自身需求的满足；而当这两方面关系均有高度的互惠性时，基层自治组织在一方面关系之外存在能满足自身需求的替代关系。在后一种情形下基层自治组织有着更高程度的自主性，而在前一种情形下，无论互惠性关系的对象是基层政权还是社区民众，基层自治组织对之都有着相对更高程度的依赖，从而自主性相对更低。而在逻辑上存在的上述第三种情形下，由于基层自治组织与两类对象均无实质性关系，也就无所谓自主性的高低问题。其次，基层自治组织两方面关系中互惠性的高低及受其影响的两方面自主性的高低共同决定了其实际运作状态。具体讲：当两方面互惠性一高一低时，基层自治组织只可能从其中互惠性高的一方面关系中获得需求的满足，因而必然产生对这一关系的相对更高程度的依赖，而忽视另一方面仅在形式上存在而并不能从中满足自身需求的关系，这也就决定了其运作中自主性潜在的缺失。当具有互惠性的关系对象是基层政权时，基层自治组织的运作即表现出行政型特征(理想类型2)；当对象是基层民众时，其运作便表现出分离型特征(理想类型3)。当两方面互惠性均低时，基层自治组织与两类对象间均无实质性关系，意味着其对于二者各自需求的满足均无作用，相应地也就不能经由与这二者的关系获得自身需求的满足，在这种情形下不存在所谓自主性问题，而是会出现无所事事的空转或陷入瘫痪的问题(理想类型1)。当两方面互惠性均高时，基层自治组织能分别从两方面关系中获得自身需求的满足，替代关系的存在降低了基层自治组织对其中任一关系过度依赖的可能性，使得其能有相对更高程度的自主性。但要维持这种自主性并获得自身需求的持续满足，基层自治组织也必须兼顾两类对象各自需求的满足，从而这种相对更高程度的自主性并非绝对的不受约束，而是一种“嵌入性自主”(embedded autonomy)。借鉴涂尔干的经典概念，具有这种自主性的基层自治组织能与基层政权、社区民众二者基于各自需求的功能性互补实现“有机整合”(organic integration)，这种情形下的基层自治组织运作状态即具有整合性特征(理想类型4)。最后，上文的理论分析说明了基层自治组织运作状态的核心形成机制，但也抽象掉了许多现实内容，这主要是因为抽象现实是理论分析的必需环节，且只要能从特定理论角度有效把握关键因素，抽象的分析结论便能在现实中找到对照，下面结合既有研究中的经验发现就此做简要讨论。

基层自治组织虽然被赋予了与基层自治、民主有关的价值，但其在经验意义上首先是一类有着各种目标和需求的理性主体；对于基层政权和社区民众而言，基层自治组织的价值也至少部分地源于其能够有助于各自特定需求的满足。

以上是运用资源依赖理论的分析的基本假定。本文引言部分引述的相关研究中对相关地方基层政权、社区民众以及基层自治组织自身理性特征和行动逻辑的描述与分析能为上述假定提供实证支持。从这个角度看，现实中一些地方的村/居委会之所以行政化，一方面在于民众需求日益分化与异质化且满足需求的机会在不断增多，从而对村/居委会的功能性需求不断减少和被削弱，相应地后者既无可能也无必要如过去的农村集体和城市单位那样承担起全方位地满足社区民众需求的责任，其与民众间关系自然会疏远。另一方面，基层政权若需要通过村/居委会实现其职能或目标，就必须为其提供生存与运转所需的各种资源，这也就为后者提供了一个可以获得自身需求满足的对象。与社区民众关系日渐疏远的村/居委会即便只是为了自身生存也必然要在结构与功能上形成对基层政权的同形与攀附，从而出现被普遍观察到的行政化现象。若其对于基层政权所具有的功能也不复存在或被削弱，村/居委会便有可能陷入无所事事的空转甚至瘫痪状态，这种状态变换在税费改革前后很多农村村委会的运作实践中表现得尤为明显。[5，16]另外，在理论上存在的“分离型”基层自治组织运作状态在现实中虽然相对少见但也确实不同程度地存在，如在福建、江西等省一些宗族传统较为浓厚地区的农村，村委会便依托宗族势力的支持得以运作甚至直接从中产生，进而可能服务于宗族利益并抵制国家(实则基层政权通过计生政策执行、税费征收以及推行殡葬改革等)对所在社区的渗透。[17，18]

虽然基层自治组织被赋予的与基层自治、民主有关价值的具体内容是什么是一个见仁见智的问题，但从20世纪80年代对居委会的重建和对村委会法律地位的确立的历史动因来看，有效回应和满足社区民众需求并借此形成稳定的社区秩序，实现对基层社会的整合，进而将之整合进整个国家治理体系应是基层自治组织最基本的功能。[19，20]从这个角度看，现实中基层自治组织行政型和分离型的运作状态都未能同时实现两方面的整合，而无所事事型状态则更是两者皆失的功能紊乱表现。相较于上述三种运作状态，在逻辑上存在的基层自治组织整合型运作状态及由此实现的对基层社会的有机整合最符合上述功能定位。对这种运作状态在现实中有无可能出现、如何才能出现的问题，下一部分将基于G省Y县D镇渔委会案例加以说明和分析。

三、整合型基层自治组织运作：以G省Y县D镇渔委会为例

渔民委员会(渔委会)是在沿海渔业生产地区以渔民(渔户)为主体形成的一类比较特殊的基层自治组织，在一些省份也称作渔民村民委员会。渔委会在性质上与村/居委会并无区别，其组织、运作一般也是以村委会相关的法律、政策为依据。作为本文案例地区的G省Y县D镇有九个渔委会，另有十个村委会和一个居委会。据九个渔委会各自提供的人口数据并结合Y县政府网站公布的D镇总人口数据计算，渔委会管理人口总数占该镇总人口数的比重约为20%—21%；另据公布数据计算，2014年渔业总产值占该镇工农(渔)业总产值的比重为32.9%。从历史上看，直到民国时期D镇所在沿海地区的渔民仍被称作“疍民”。疍民以船为家、没有土地、居无定所，不具备基于地缘形成聚居部落或基于血缘形成宗族、家族等传统组织形式的条件。现在的渔委会可以说是新中国成立后国家对疍民群体持续组织化的产物，这个过程与多数农村地区在新中国成立后的社会变迁基本同步，只是由于渔业生产的特殊性而在具体形式上有所不同。它的组织化经历了从渔业互助组、合作社、人民公社化时期的渔业生产大队到集体解散后由政府设立渔业管理区(办事处)、渔业委员会，最后到20世纪末推行基层自治选举后由渔民选举组成渔民委员会这样一个历史过程。其间，当地政府在1968—1972年间推行了渔民上岸工作，由政府安置或自行解决，渔民开始在陆地上建屋定居。但至今该镇除一个渔委会有少量沿海山地外(该渔委会所在地方在历史上商贸发达，渔民定居历史较长)，其余八个渔委会均无集体土地，同属一个渔委会的渔户也并非比邻而居。因此，与村/居委会基于有着地缘甚至血缘的聚居地方组建不同，渔委会最初是基于互助组和合作社时期渔户之间形成的业缘关系而组建的。这种关系结合国家对渔业生产管理与服务的加强，形塑了当下渔委会与基层政权和渔民(渔户)间关系并决定了其运作特征。

关于渔委会与渔民间关系。渔民因长时间海上作业，需要渔委会为其生产和陆上生活提供各种服务,其中除了作为基层自治组织应提供的诸如国家补贴资金发放、代办低保申请以及法制宣传、人民调解等一般性服务之外，对渔民更具实质意义的有代办证照、提供安全生产服务并协助解决海上纠纷、照顾渔民陆上家属生活等。就代办证照来讲，一艘能合法出海作业的渔船需办齐渔业船舶检验证书、所有权证书、国籍证书、渔业捕捞许可证、航行签证簿及船主“海上急救，海上求生，船舶消防，救生艇筏操纵”训练考试合格证书、渔业船员证、出海船民证等一系列证照。由于现实中政府相关部门的职能分工以及证照的办理条件、程序等具体事项往往极为复杂，渔民对此也往往没有清晰的了解，这些证照办理及换领便需耗费大量时间，因而省时省力的做法就是交由渔委会统一代办。除上述证照外，诸如船舶抵押登记及延期报废等事项也由渔委会代办。就提供安全生产服务来讲，渔船出海作业要面对气象灾害、生产事故等生产安全风险，仅凭其自身条件并不能有效防灾避灾、处理海上事故，气象、渔政、安监及边防等部门虽有专业技术优势但人力物力有限，诸如预警信息的发布、搜寻海上渔船所处位置、组织渔船回港或就近入港避风、处理海上生产事故和海上救援等工作都需要渔委会协助开展或由其具体组织实施。就协助解决海上纠纷来讲，远海作业渔船时常因为捕捞权属等问题与其他省份渔船或境外渔船产生纠纷甚至被相关执法机构扣留，对此也需要渔委会干部“到点到位”协助解决。最后，沿海地区气象灾害频发，出海渔民通常又是渔户户主或主要劳动力，一旦出海期间发生气象灾害，其陆上家属生命安全和房屋、生产工具等财产安全也需要照顾，在此方面渔户同样存在对渔委会的需求。除渔委会在上述几个方面提供的服务外，需要改造或购买渔船的渔户通常还需要渔委会凭借其掌握的集体资产提供担保以获得银行贷款，这对于渔户生产、生活同样具有重要影响。

渔民对渔委会的上述实质性需求形成了其对后者的依赖，但另一方面，渔委会对渔民也有着实质性的依赖，这种依赖在实践中可能并非主要体现在其由渔民选举产生上：D镇九个渔委会的大多数干部都在各自渔委会中工作了十几年，其中一些年龄较大的老干部在实行基层自治选举之前便已在之前的渔管区或渔业委员会甚至更早期的生产大队中担任干部工作。无论出于什么原因，渔民似乎一直没有意愿通过选举更换渔委会班子。但在选举之外，渔民可以对渔委会及其干部的收入施加实质性影响。具体讲，渔委会收入主要由镇政府按统一标准拨发的办公经费和按渔船马力大小向渔民收取的服务费两部分构成；渔委会干部的收入则由国家财政拔发的干部补助和从收取的服务费中提取的干部补贴两部分构成。其中渔委会服务费的收取标准以及从中提取干部补贴的标准均由渔民代表大会决定。虽然实际中多数渔委会从服务费中提取的干部补贴相近且保持稳定(与财政发放的干部补贴相当，即平均每人每月1 600—1 700元)，但也确实存在明显较高(某渔委会提取的干部补贴能达到每人每月2 200元)以及明显较低(某渔委会提取的干部补贴是每人每月1 000元)情形。当然上述标准的差异并非必然反映了不同渔委会渔民对各自渔委会服务的直接不同评价，其客观上也受各渔委会服务费总收入差异的更大影响。以2015年为例，九个渔委会各自服务费总收入从3万元到35万元不等，而这种明显的差异又主要由各渔委会之间在渔船数量和总马力数方面的明显差异所致。仍以2015年为例，九个渔委会中规模最大的渔委会拥有140多艘渔船(其中有60多艘20米以上的大钢船)、而规模最小的渔委会则只有30多艘渔船(其中仅7艘大钢船)。在此方面渔民同样可以发挥其影响力——其可自主决定其渔船挂靠哪个渔委会，从而能影响各渔委会渔船总数和总马力数及由此决定的各渔委会的服务费总收入多少，这也意味着渔民拥有“用脚投票”的自主权，并据此对渔委会的服务做出反应。因此，渔民在生产、生活方面对渔委会有着实质性依赖的同时，也对渔委会的生存与运作具有实质性的影响能力，使得后者对其同样有着实质性的依赖。这种双向依赖决定了双方间关系具有明显的互惠性特征。

关于渔委会与D镇政府间关系。这里所谓的D镇政府并非仅指D镇党委、政府及其下属机构，还包括渔政、海事、边防、安监等垂直管理和县直部门；这些“条”“块”组织结合便形成了渔委会实际面对的基层政权体系，为行文简便考虑将之笼统称作D镇政府。虽然不能过分夸大D镇渔委会与镇政府间关系相比于通常可见的村/居委会与其基层政权间关系的特殊性，但这二者间关系也确实在一定程度上有不同之处。如果说在行政型运作状态下基层自治组织与基层政权的关系类似于早期街道干部所描述的街道和政府间关系，即“狗捉耗子猫督战”[21]，那么此处所说的D镇政府与渔委会间关系的不同之处就是双方在实际中能够依各自所能各尽其责并形成功能上的互补。就D镇政府而言，这主要体现在其对渔业生产的日常管理以及在突发事件情况下的应急管理都需要渔委会的配合。D镇政府对渔业生产的日常管理包括对渔船的各类登记工作、船主及船员上船出海所需的各类证照的审批、发放，对渔船的定期检验与报废，对渔民日常生产作业行为的规范等。这些日常管理使得D镇政府与渔民之间有着相比于其他地方的基层政权与农/居民之间更多的实质性联系。但一家一户分散进行的渔业生产客观上也对政府能力提出了挑战，要有序、有效地开展这些工作就必须依靠渔委会这个渔民组织。如D镇边防派出所在对出海作业渔船的治安管理工作中要与各渔委会、渔船(船主)共同签署《出海船舶边防治安管理责任书》，D镇安全生产管理单位也要求各渔委会与各渔船(船主)签署《安全生产管理责任书》。另外，在渔业生产应急管理中，政府同样需要渔委会发挥作用。以防台避台为例，如前文介绍的，在气象、渔政和地方应急部门发布预警后，确定出海渔船数量、搜寻海上渔船位置、安排渔船回港或就近入港避风等工作以及陆上危房查看、人员及财产转移安置等防灾避灾工作都要由更为了解渔船和渔户情况的各渔委会具体负责组织、实施。

另一方面，与其他地方的村/居委会一样，渔委会对D镇政府也有各种资源依赖，其中最明显的便是镇政府每年向每个渔委会拨付的两万元办公经费以及为每个渔委会购置的办公场地。相比于上述一旦设立或投入就很难改变或撤回的“固定投资”，现实中更为重要的可能是，渔委会向渔民收取的服务费需交由镇财政所管理，渔委会对这笔费用的使用必须通过后者的审批。这至少也为镇政府提供了一个对渔委会施加影响的潜在途径。另外，就渔委会干部尤其是其领导而言，从有效开展各项工作和自身职业安全与发展这两方面考虑都需要争取政府的支持，这也会形成渔委会对镇政府的依赖。除上述在其他村/居委会中也可见到的情况外，渔委会配合政府对渔业生产的日常和应急管理实际上也就是其为渔户提供服务的过程。没有政府部门的政策和专业技术支持，这些服务的提供也无法进行，因此前文介绍的镇政府对渔委会的需求其实也为后者创造了为渔民提供服务所需的条件。也就是说，在为镇政府提供各种必需协助的同时，渔委会也并不能脱离镇政府而生存与运作，二者之间是实质性的双向依赖关系。

由是观之，渔委会与渔民和D镇政府这两类对象的关系都具有明显的互惠性特征，使得其能表现出前文指出的嵌入性自主。一方面，渔委会生存及运作所需的各种资源由渔民和D镇政府双方共同提供；而之所以这双方均为其提供所需资源，则缘于其能满足双方各自功能性需求。虽然无法清晰判定渔委会与渔民和D镇政府各自相对依赖程度的高低，但起码由于替代关系的存在，相比于先前研究中仅与基层政权和社区民众中一方有紧密联系的村/居委会，渔委会在其运作中潜在地具有更大程度的自主性，而无需如行政型或分离型运作的村/居委会那样过度依赖某一方，更不会像无所事事型运作的村/居委会那样无所依赖。另一方面，由于渔民和D镇政府对渔委会自身需求的满足均有着实质性的影响能力，这也就意味着渔委会并非能简单地左右逢源，而是要对这二者的需求做出有效回应和满足，从而也就不能像行政型和分离型运作的村/居委会那样可以忽视甚至背离某一方需求，更不可能像无所事事型运作的村/居委会那样无所事事地空转。两方面关系的互惠性特征及由此而来的嵌入性自主使得渔委会的运作最为接近前文界定的基层自治组织的整合型运作状态，最有可能以其自身为中介实现基层社会的有机整合。

四、结论与建议

本文分析认为，基层自治组织的实际运作状态决定于其与基层政权和社区民众各自关系互惠性程度的高低，及其受这两方面互惠性程度影响的自主性高低。首先必须认识到，无论是基层政权、社区民众还是基层自治组织都有满足各自需求的理性行动取向，基层自治组织的各种运作状态是其在不同条件下与另外两方理性交互的产物。之所以会出现被普遍观察到的村/居委会行政化现象，就在于这些至少有着生存需求的基层自治组织满足不了社区民众日益多样性的需求，但对于基层政权实现其职能或目标而言却仍有其价值，从而与后者形成单方面的互惠关系，但也因此面临自主性不足问题，从而事实上形成对后者的过度依赖。基于同样的逻辑，基层自治组织的运作也可能表现出无所事事的空转甚至瘫痪状态或对基层政权的离心趋向。另外，无论基层自治和基层民主的具体内容被作何理解，基层自治组织由于在基层政权和社区民众之间占据着中介位置都应承担起组织、动员基层社会并将之整合进整个国家治理体系的双重整合功能。这种双重整合功能的有效实现对应的是本文界定的基层自治组织的整合型运作状态，即其能同时与社区民众和基层政权形成互惠性关系并借此在运作中表现出嵌入性自主，进而能以自身为中介实现与另外两方的功能性互补以及基层社会的有机整合。本文对G省Y县D镇渔委会的个案分析阐明了在理论上存在的这种基层自治组织运作状态在现实中存在的可能性及其具体条件。

基层治理和基层自治实践中已有且在不断涌现出更多的制度和机制创新。但无论何种形式与内容的新制度、新机制，能否发挥制度设计者所期望的功能关键还在于其对包括社区民众、基层政权和基层自治组织在内的基层社会中各类行动主体需求的满足有无影响以及有何影响。基于理论和实证分析结论，本文谨就此提出如下建议。

第一，基层自治和基层治理实践应着眼于社区民众的现实需求，相关的制度设计或机制创新都应做到需求导向，找准基层自治组织能够回应和满足的民众需求，并基于对这些需求的回应和满足调整基层自治组织的结构与功能。在基层自治组织实在无力回应和满足的民众需求方面，可以创造条件有针对性地培育相应的基层社会组织。此外，无论是对基层自治组织还是其他基层社会组织，都要结合实际探索建立更为具体、可行的监督、控制机制。

第二，基层自治和民主并不意味着基层社会与国家及其基层政权的分离，后者必然要参与进基层自治和基层治理实践之中。但基层政权的参与应主要体现在为基层自治提供原则和方向上的指导，并为基层自治组织或其他基层社会组织以回应和满足社区民众需求为取向的运作提供各种支持，而不能直接参与、干预社区具体事务或将自身科层事务转嫁给基层自治组织或其他基层社会组织。为此可能需要在两部基层自治组织组织法的相关规定基础上进一步明确基层政权在基层自治和基层治理中的权力和责任清单。

第三，要更为客观地看待社区民众的参与意愿和能力。现实中一些基层自治和基层治理的制度设计之所以得不到民众的积极回应，可能更多地缘于其本身就脱离了基层社会的实际，对民众需求的满足不具有实质性影响。而要真正站在民众立场上从其需求着眼进行制度创新，就不能一概否定或质疑其参与意愿和能力，否则制度创新仍可能只是反映了设计者的认识与立场。

[1] 何艳林，蔡禾. 中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因. 中山大学学报：社会科学版，2005(5).

[2] 向德平. 社区组织行政化：表现、原因及对策分析. 学海，2006(3).

[3] 卢爱国，陈伟东. 社区行政化的反思：现实与选择. 内蒙古社会科学：汉文版，2008(3).

[4] 项继权. 乡村关系行政化的根源与调解对策. 北京行政学院学报，2002(4).

[5] 贺雪峰. 论取消农业税对国家与农民关系的影响. 甘肃社会科学，2007(2).

[6] 姜朋. 游移与错位——透过和业主大会、业主委员会的关系看居委会的法律角色. 浙江社会科学，2006(1).

[7] 李友梅，肖瑛，黄晓春. 当代中国社会建设的公共性困境及其超越. 中国社会科学，2012(4).

[8] 马卫红，桂勇，骆天珏. 城市社区研究中的国家社会视角：局限、经验与发展可能. 学术研究，2008(11).

[9] 陈天祥，杨婷. 城市社区治理：角色迷失及其根源. 中国人民大学学报，2011(3).

[10] 张鸣宇，汪智汉. 转型时期居委会的三重角色——以武汉市C社区为例. 社会主义研究，2005(4).

[11] 熊易寒. 社区选举：在政治冷漠与高投票率之间. 社会，2008(3).

[12] 周雪光. 一叶知秋：从一个乡镇的村庄选举看中国社会的制度变迁. 社会，2009(3).

[13] R. M. EMERSON. Power-dependence Relations. American Sociological Review, 1962, 27(1): 31—41.

[14] K. S. COOK, R. M. EMERSON.Power,EquityandCommitmentinExchangeNetworks. American Sociological Review, 1978, 43(5): 721—739.

[15] K. S. COOK, T. YAMAGISHI.PowerinExchangeNetworks:APower-dependenceFormulation. Social Networks, 1992, 14: 245—265.

[16] 申端锋. 软指标的硬指标化——关于税改后乡村组织职能转变的一个解释框架. 甘肃社会科学，2007(2).

[17] 贺雪峰. 农民行动逻辑与乡村治理的区域差异. 开放时代，2007(1).

[18] 田先红. 农民行动单位与上访行为逻辑的区域差异——一个解释模型. 人文杂志，2012(4).

[19] 林尚立. 基层群众自治：中国民主政治建设的实践. 政治学研究，1999(4).

[20] 范瑜. 村委会选举制度的演进及特点. 中国农村观察，2001(1).

[21] 朱建刚. 城市街区的权力变迁：强国家与强社会模式. 战略与管理，1997(4).

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“我国社会治理体系构建及其运行机制研究”(16JZD026)

2017-08-06

D638

A

1000-5455(2017)06-0023-07

李贺楼，安徽安庆人，管理学博士，华南理工大学公共管理学院、地方风险治理研究中心助理研究员；王郅强，四川眉山人，法学博士，华南理工大学公共管理学院、地方风险治理研究中心教授、博士生导师。)

于尚艳；助理编辑：杨孟葳】