全面推行“河长制”要破解三道难题

全面推行“河长制”，要着眼于如何从制度设计层面，让百姓能有更多、长放、固定的参与渠道，使之从受损者、旁观者、评论者成为受益者、参与者、监督者，形成政府、企业和社会共治格局，为环境治理体系改革提供示范样本。

“河长制”为什么能从地方实践上升成为全面深化改革的一项重要举措在全国推行？笔者以为，源于3方面考量。

“河长制”满足了人民群众对良好环境的需要。近几年，牛奶河、酱油河、油画河，这些闻所未闻的新名词出现在公众视野，与之相应的是此起彼伏的“让环保局长下河游泳”的呼声，反映了百姓对水污染的担忧和水环境改善的急迫心情。回应人民群众呼声，国家“水十条”要求，到2020年七大重点流域水质优良的比例要达到700-/0以上，长三角、珠三角力争消除劣V类水体，地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在100-10以内。实践证明，“河长制”能将地方政府对环境质量负责的法定要求落实到具体行政负责人，整合资源、集中力量，解难题、办好事。因此，全面推行“河长制”，切实体现了中央满足人民群众对良好环境需求的决心。

“河长制”是深化生态文明体制改革的需要。从江苏太湖流域起步，历经9年，“河长制”已在全国很多地方开花结果。但是“河长制”也面临不少体制机制的瓶颈，亟待突破。此时，深改组及时洞察地方实践中的改革创新动态，并上升到国家举措，就是要让“河长制”这一源于民间的创举能进一步从顶层设计的高度，从推进环境治理领域改革的大局出发，再次启程，再次深化，再次突围。如果说目前垂直管理试点主要解决的是环保系统内纵向体制改革的问题，那么，全面推行“河长制”要解决的就是如何建立横向的党委政府及职能部门乃至社会各界的生态文明建设体制机制问题。

“河长制”是落实生态环境损害责任追究制度的需要。全面推行 “河长制”，其实就是要让各级党政领导干部切实增强生态文明建设责任感，进一步聚焦辖区内环境保护工作重点，对百姓反映的热点难点问题必须予以呼应和解决。良好生态环境是最公平的公共产品，地方党委政府对保护环境责无旁贷。因此，“河长制”的全面推行要动真格、办实事、出效益，否则就要追责任。

“一分部署，九分落实。”基于以上3方面分析，国家层面全面推行“河长制”，笔者建议要着力抓好以下工作，破解3方面难题。

建立自上而下各层级、各部门领导负责的“河长制”，破解跨区域跨部门协调难题。跨流城治理是长期困扰中国的治水难点之一。2015年，全国530个重要省界断面中，Ⅳ类～Ⅴ类、劣Ⅴ类水质断面比例仍1日高达16.50-/0和17.50-/0。浙江“五水共治”之所以成效显著，其中一个重要原因就是打破部门界限，实现职能整合。建议自上而下各层面都要建立“河长制”，明确涉水管理的各级负责人，分别担任超标的跨省界断面所在重点流域河流的河长，同时还要建立河长联席会议制度。最高层级河长专门负责协调跨省的水量调度、水污染纠纷、水环境治理、水生态补偿、专项资金补助等重大问题，负责制定上下游相对统一的规划、标准、政策及联动措施，负责监督考核重点流域各地河流治理工作等，负责协调落实省部级河长联席会议制度议定事项等。

着手修订法律法规，破解环境治理体系的权责对等难题。当前环境治理领域改革，一个主要任务就是建立完善各级党委政府和职能部门的环保职责，这也是各地在推行“河长制”实践中着重解决的难点。但目前一些地方改革中多强调的是“应然”，而如何实现“必然”更需要从法定授权予以解决。污染防治职能细化的同时，也要考虑赋予职能部门相应的权力和手段。只有权责对等，改革才能真正成功，这是法律层面今后要着力解决的难题；否则“河长制”只能更多地依靠行政等手段去推行，生命力可能会大打折扣。

引入公众参与和第三方服务，破解社会共治难题。公众对环境问题的质疑，在反映民众对良好环境质量期待的同时，也反映出一些政府部门公信力的下降。公众参与是消除信任危机、增强政府公共决策合法性的有效手段。一个成熟的社会治理结构，不仅要求政府各部门履行好职责，而且要能充分激发最广大民众的潜能。因此，环境保护法把公众参与列为一项重要原则，《生态文明体制改革总体方案》也明确提出建立健全环境治理体系的重点之一是 “共治”。不少地方在“河长制”推行过程中，一个成功的经验就是引入了民间力量参与。今后全面推行“河长制”，更要着眼于如何从制度设计层面，让百姓能有更多、长效、固定的参与渠道，使之从受损者、旁观者、评论者成为受益者、参与者、监督者，形成政府、企业和社会共治格局，为环境治理体系改革提供示范样本。

“河长制”一路走来，正像一条起源于山间的小溪，穿山越岭，曲折起伏，但最终将汇聚成河，咆哮奔腾，显示其巨大的生命力。希望这条河能越来越宽阔，最终流人大海，完成其历史使命。