我国政府向社会组织购买养老服务的紧迫性及其完善

谭桔华

（中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006）

我国政府向社会组织购买养老服务的紧迫性及其完善

谭桔华

（中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006）

20世纪70年代，由于受经济危机和福利危机的影响，在西方社会开展了声势浩大的政府再造运动，政府购买公共服务由此而产生。长期以来，由于体制所决定，我国公共服务主要由政府设立机构直接提供，这种政府单一提供主体的模式早已不适合于公共服务领域。目前我国老龄人口数量超过1亿，是发展中国家人口老龄化最严重的国家，政府需要针对我国目前老龄人口多、养老机构不足、养老服务不到位的现实状况，向社会组织购买优质的服务提供给养老机构，这是转变政府职能的必然要求，也是我国的国情决定的。建立建全政府购买养老服务体系，必须完善政府采购，创新购买方式；建立管理机制，培育养老服务市场；加强监督管理，确保购买行为规范；加强绩效管理，确保购买效果。

政府购买；养老服务；公共服务

目前我国老年人口数量超过1亿，按照世界卫生组织的标准，我国已经进入人口老龄化社会。随着我国老龄人口数量的不断增加，解决好老有所养已经成为各级政府面临的重要问题。养老服务是公共服务的一个重要内容。2013年国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，要求到2020年，在中国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度。[1]2017年6月16日，国务院办公厅发布了《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》，该意见立足老年人法定权益保障和服务需求，以整合服务资源，拓展服务内容，创新服务方式，使老年人共享改革发展成果为指导思想。[2]这两个意见对于应对我国人口老龄化、改善民生、促进社会和谐具有现实指导意义。政府向社会力量购买服务目前已取得良好的社会效应，政府购买养老服务作为社会力量参与到政府社会事务服务中来的这种理念与方式，逐渐得到推广。

一、政府购买养老服务的紧迫性分析

政府购买养老服务是政府与社会组织通力合作，解决我国老年人养老问题的一种创新方式。政府购买养老服务，不仅有利于转变政府职能、提高养老服务水平、促进社会组织发育、促进就业、加快服务业发展；而且是我国国情的必然选择，我国庞大的老龄人口数量，迫切需要政府完善购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系。

（一）政府购买养老服务是转变政府职能的必然要求

政府购买公共服务源自于西方的新公共管理运动，20世纪70年代，由于受经济危机和福利危机的影响，在西方社会开展了声势浩大的政府再造运动，通过引入市场竞争机制、公私伙伴关系、政府与非营利组织的合作等方式，降低政府的服务成本，提供公共服务。目前，政府购买服务在美国、欧盟、日本、澳大利亚、新西兰、加拿大等国家和地区成为普遍的做法。养老服务是公共服务的一个重要内容，政府购买服务必然包括政府购买养老服务。长期以来，由于体制所决定，我国公共服务主要由政府设立机构直接提供，政府管理几乎囊括了经济社会发展的各个层面，可谓是“上管天，下管地，中间管空气”，政府越位、缺位并存的现象成为必然，原本一些并不需要政府直接提供的公共服务，政府直接管了，而应该由政府管的却没有管好。自2013年国务院发布《政府向社会力量购买服务的指导意见》以来，政府购买公共服务已经纳入到国家的顶层设计。政府购买养老服务，对于转变政府职能，理顺政府与市场、政府与社会、社会与市场之间的关系，增强公共服务供给的时效性，满足公民多元化的公共服务需求具有重大的现实意义。政府购买养老服务，有利于彻底改变政府大包大揽的做法，促进政府自身改革，充分发挥社会组织在提供公共服务中的作用，激发全社会的活力和创造力。

（二）政府购买养老服务是我国国情的必然选择

我国是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家，截至2015年底，我国60岁及以上人口22200万人，占总人口的16.1%，65周岁及以上人口14386万人，占总人口的10.5%。[3]一方面，快速发展的工业化和城市化进程不可避免地加剧了人口老龄化问题的复杂性，老年人养、护、医问题日益突出，社会养老服务体系建设面临着新的挑战。另一方面，与快速发展的老龄化相比，我国养老服务供给却相对滞后。随着老年人口数量的激增、家庭养老功能日渐弱化，老年人照料需求必然会走出家庭，走向社会，导致社会照料需求增加，国家负责的机构照料面临着沉重的供养负担，传统的国家—家庭养老服务保障体系难以为继，养老责任二元负担模式亟需向国家、社会、家庭等多方共担模式转变。早在2011年，中国社会科学院社会学研究所进行了一项在全国范围内的大型连续性抽样调查，调查采用概率抽样的入户访问方式，在全国25个省／自治区的城乡区域以及5座城市的市区开展，调查范围涉及472个村、居委会。调查共完成个人问卷量13456份，其中A卷（CSS问卷）7552份，样本具有广泛的地域代表性和大样本性质。调查显示：子女多的，受教育程度低的，有养老保险的，家庭收入高的，农村的，更倾向于家庭养老；但子女少的，受教育程度高的，城市的老人则更倾向于选择机构养老。而随着工业化和城镇化进程的加快，选择机构养老的越来越多。面对我国庞大的老年人队伍，政府需要针对我国目前老龄人口多、养老机构不足、养老服务不到位的现实状况，向社会组织购买优质的服务提供给养老机构。这是由我国的国情决定的。

（三）政府购买养老服务是促进就业、加快服务业发展的迫切需要

目前，我国服务业突出存在发展不充分、层次偏低的问题，特别是关系民生的养老、家政、社区服务等生活性服务业发展滞后。据民政部2017年最新统计，我国目前在城乡社区和相关事业单位设置的社会工作服务站达到13697个，社工专业人员76万，按照“十三五”规划，到2020年我国社工专业人员要达到145万人，政府规划拿出25亿元用于购买社会服务，[4]其中包括购买养老服务，政府购买养老服务市场广阔。政府购买服务，引入竞争机制，推动市场化改革，可以有力地催生大量社会组织等市场主体，促进服务业发展，促进社会就业。据有关资料显示，社会组织提供的就业岗位数量占整个经济活动人口比重的国际平均水平是4.4%，而目前我国这一比重还不到1%，如果我国社会组织发展达到国际平均水平，那么至少可以增加3000万个就业岗位。

二、政府购买养老服务的理论基础

政府购买养老服务，不仅有利于转变政府职能、提高养老服务水平、促进社会组织发育，而且具有深厚的理论基础。关于政府购买公共服务理论支撑的研究，纵观学术界已有的研究成果，可以发现学者们普遍认为政府购买公共服务的理论包括西方的新公共管理理论、民营化理论、委托代理理论、治理理论、公共产品理论、公共价值管理理论和新制度主义理论等。[5]下面主要介绍公共产品理论、公共价值管理理论、公私多元合作理论和新制度主义理论。

（一）公共产品理论

纵观各国法律，获得养老服务都被认为是老年人依法享受的基本权利之一。任何老年人都不能根据自己的意愿将其他老年人排除在养老服务享受体系之外。但是由于老年人口数量庞大，养老服务资源有限，每多一位老人享受养老服务，就会导致投入的成本上升或其他老人享受到的服务减少，这就使得这项服务具有部分的竞争性。另一方面，养老服务所提供的效用一部分由享受服务的老年人享有，但其效用的另一部分由所有者以外的人享有。因此，养老服务是具有非排他性、部分的竞争性和外部效益的准公共物品。而由于公共产品的非排他性和非竞争性特征，使人们存在一种“搭便车”的动机，这种公共产品的“搭便车”现象给市场机制带来了严重的问题，即每个消费者都想不付或少付成本而享受公共产品，只好政府承担此职能。公共产品理论对我国的改革实践有很现实的解释力和借鉴作用。我国长期以来实行的计划经济，致使大量产品特别是养老服务具有公共产品的特征，政府大包大揽，效率低下，阻碍了经济发展。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，这是建设中国特色社会主义的一个伟大壮举。养老服务的准公共物品属性意味着政府具有提供养老服务的一定责任和义务。

（二）公共价值管理理论

公共价值管理理论于1995年开始兴起，以（美）马克.莫尔（Mark H.Moore）的《创造公共价值：政府战略管理》一书的出版为标志，他认为政府工作的终极目标是为社会创造公共价值。公共价值管理理论倡导政府的核心任务就是根据公民的集体偏好创造公共价值。公共价值管理理论的基本主张可以归纳为五个方面：（1）重视公民的集体偏好。公共价值管理理论认为，政府应当回应的是公民的需求，而不是对“顾客”进行回应。（2）重视政治的作用。政治与行政并不是完全分离的，在行政管理过程中，政治是一种有效的协调机制。政治能够超越市场利己主义和利益分配，促使公民进行合作，创建一个共同认可的公共价值的分配方式。（3）推行网络治理。公共价值管理理论倡导对话和交流，认为政府并非公共价值创造的唯一主体，企业、社会组织等都可以扮演创造者的角色，公共服务供给需要根据公民的偏好，根据创造公共价值的能力来评估并选择服务供给主体。（4）重视民主与效率的关系。（5）全面应对效率、责任与公平问题。[6]

（三）公私多元合作理论

在未进入老龄社会前，社会供养负担较小，世界各国基本上都以政府直接提供院舍照料的形式为老人提供服务，我国亦是如此。但是随着老年人数量增加，院舍照料床位有限，已经难以满足不断增加的养老需求，再加上老年人的照料需求异质性很高，不同年龄老年群体的照料需求侧重点也不尽相同，这就使养老服务出现严重的供求失衡局面。政府和市场是公共物品生产的两大主体，当政府直接生产能力不足时，就可以向市场“借力”，增加服务供给，使养老服务重回供求均衡状态。按照国际公共服务发展趋势，政府单一提供主体的模式早已不适用于公共服务领域，公私合作的多元主体模式日益成为管理学所提倡的公共服务供给模式。

（四）新制度主义理论

二战后西方国家在经济学领域中的主流思潮是新古典经济学和凯恩斯主义，这种主流经济理论使战后的西方国家经历了较长时期的经济繁荣。但是，到20世纪70年代，西方各国普遍陷入“滞胀”的困境，通货膨胀、失业、经济停滞等严重困扰各国的发展。人们开始反思新古典经济学和凯恩斯主义，同时关注政府作用、政府职能等宏观问题。这样，一些主流经济学家兴起了对制度、制度变迁及后果、国家和意识形态等问题的深入研究。如加尔布雷斯的“制度演进”、诺斯的“制度变迁”和科斯的“产权理论”等，西方社会科学领域“重新发现”了制度分析在解释国家现实问题中的地位和作用，于是逐渐形成了新制度主义分析范式。新制度主义理论中的制度与行为、制度化、合法性、制度创新、去制度化等概念成为该理论分析政府购买公共服务过程中各种主体间关系、制度生成与变迁、制度再生产等内容的核心要素。[7]

三、完善我国政府向社会组织购买养老服务的对策建议

我国政府向社会组织购买服务是在借鉴国外经验的基础上发展壮大起来的，经过二十多年的试点探索，目前已在全国范围内广泛展开。不可否认，这一制度已经成为各地建设服务型政府的重要举措，也推动了政府购买公共服务工作的向前发展，但同时也产生了购买和服务风险，需要不断完善规范。

（一）完善政府采购法规，创新购买流程

我国目前实施的政府采购相关规定主要是针对政府自身为完成工作职责需要而购买的产品和服务。应该说，我国现行政府采购相关法律和规定比较明确，但由于受历史条件的限制，这些法律和规定，往往侧重于物品采购管理，并没有完全涵盖公共服务范畴。对于政府购买的养老服务制度规定，各地在坚持大原则不变的前提下，可制定政府购买养老服务的具体办法。一方面要将符合政府采购竞争性条件的统一纳入采购程序，简化采购审批程序，改革并实行更为灵活的专家评审制度，各地也可立足实际，积极探索创新符合本地区的操作流程和方法，先行先试，为逐步扩大服务范围积累经验。另一方面政府需要完善购买流程，因为招投标流程环节最容易出现政府索要回扣或受贿行为，只有完善购买流程，以制度化的方式对招投标进行规范，才能避免政府官员寻租行为的发生，从而促使政府追求更大的善，并创造更大的公共价值。

（二）建立管理机制，培育养老服务市场

政府要从宏观层面抓好养老服务资源分配。一是要建立养老需求评估机制。养老需求评估机制要成为公共养老资源分配的前端，准确识别老年人需求，科学发放养老补贴，为公办养老机构轮候入住提供依据，对老年人进行分类、分级管理，将老年人有序分流到机构养老和社区居家养老范畴中，平衡具有不同照料需求的老年人之间的群体利益关系，防止公共福利分配不公。二是要建立服务商清单管理机制。服务商清单管理机制要成为公共养老资源分配的终端，通过官方资质认定，确定政府购买服务的合格供应商范围，减少选择过程中的交易成本。同时，通过清单管理淘汰不达标的服务商，被淘汰的服务商不再享有服务外包资格和政策优惠，促进服务商之间竞争，激发市场活力。三是要培育社会组织承接能力。在一个成熟的社会里，社会组织不仅是政府的合作伙伴，而且充当着社会的血液和细胞，它分布在各个领域，为社会提供各种服务。社会组织只有壮大自己的“势力”，由小变大，由弱变强，才能承接政府更多更大更广泛的项目，担当起社会的重任，以良好的组织形象赢得社会的信任。要加大推进医养结合力度，鼓励医疗卫生机构与养老服务融合发展，逐步建立完善医疗卫生机构与养老机构的业务合作机制，倡导社会力量兴办医养结合机构，鼓励有条件的医院为社区失能老年人设立家庭病床，建立巡诊制度。[2]政府从顶层设计的角度掌管资源分配的前端和终端，市场组织不断壮大，承接政府购买服务的职能，消费者自由选择使用具体养老资源，最终形成一个比较成熟的养老服务市场。

（三）加强监督管理，确保购买行为规范

在公共服务购买过程中要想使政府真正创造社会公共价值，完善的评估和监督机制是不可或缺的。目前民政、审计、税务、财政等相关部门是政府购买公共服务监督的主体，有的学者主张通过联席会议、专题会议、综合执法等形式，构建合理的监督管理机构，对政府购买公共服务的过程进行综合监管。[8]但是许多监控主体和执行机构之间都有隶属关系，只有在执行机构成员和监控机构成员之间不存在隶属关系的情况下，监控机构的作用才有可能得到发挥。为此，一是要加强财政监督，确保政府购买养老服务各主体严格遵守相关财政财务管理规定，保证资金规范管理和使用，不截留、挪用和滞留资金。二是要督促和指导购买各主体建立健全内部监督管理制度，按规定向社会公开购买服务相关信息，自觉接受社会监督。三是要促使各承接主体健全财务报告制度，并由具有合法资质的注册会计师对财务报告进行审计。四是要会同监察、审计等部门建立监督检查机制，加强对政府购买养老服务的全过程监督。同时，配合民政、工商管理以及行业主管部门将承接政府购买养老服务行为纳入年检、评估、执法等监管体系。

（四）加强绩效管理，确保购买效果

从政府购买公共服务运行流程上来看，虽然政府已经脱离了生产者和供给者的身份，但是这并不意味着政府公共责任一并脱离。政府所要承担的公共责任不但没有减少，相反在公共服务提供方面的责任更大。换言之，外包合同的签订意味着政府职责才刚刚开始，从签订合同到服务结束，政府都要自始至终管理好项目和资金，既做一个“精明的买家”，又当一个合格的“监管员”，确保政府购买服务不走偏路。一是要抓好决策前的风险预警，重点做好调查研究和科学论证工作，要向服务接受群体充分了解养老服务项目的实际需求情况，防止出现“被服务”和“被代表”的现象。二是要抓好服务外包后的跟踪管理工作。重点是管好人和管好物。避免出现“项目外包了，官员倒下了”的现象，防止社会组织的服务偏离政府的意图。

作为购买服务主体的政府，它在公共服务购买中所要达到的目的非常明确，就是要扮演好“服务型政府”的角色，在充当一个“精明买家”的同时，合理使用好财政资金，为民众“花最少的钱、办更多的事”，让养老服务尽量照顾到更多的老年人，并使得到服务的人或群体能够改善其生存状况，提高生活品质。我国政府购买养老服务与西方社会采用公共服务民营化所处的社会背景不同，西方社会开展这项政策主要是为了应对经济危机，减轻政府的财政负担。而我国政府采用购买养老服务这种方式是为了转变政府职能，创新社会管理，为老年人提供更加满意的养老服务。对我国政府来说，应当秉承“以人为本”的价值理念，努力实现社会公平和正义。

人口老龄化现象的产生是人类社会发展的一种自然规律，我国传统的依靠家庭照顾为主进行养老的功能日渐弱化，越来越多的独居、空巢老人、失独老人等需要政府来提供服务，这既是政府的职能，也是政府的责任。但是随着老年人数量增加，加上老年人的照料需求的多样化，这就使养老服务出现严重的供求失衡局面。政府和市场是提供公共物品的两大主体，当政府直接生产能力、供给能力不足时，可以向市场“借力”，通过购买增加服务供给，使养老服务重回供求均衡状态。政府购买养老服务不仅可以在一定程度上解决老年人的养老问题，而且可以转变政府职能，促进政府与社会组织的合作，为社会组织的发展开辟广阔的空间。

[1]国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见 [DB/OL].（2013-09-30）[2017-05-20]www.gov.cn

[2]国务院办公厅关于制定和实施老年人照顾服务项目的意 见 [DB/OL].（2017-06-16）[2017-06-18]www.gov.cn

[3]国家统计局.2015年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].（2016-02-20）[2016-02-29]http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html.

[4]构筑具有中国特色的社会工作服务体系——我国社会工作发展综述[DB/OL].（2017-03-22）[2017-05-20]www.gov.cn

[5]陈朝兵，代佳欣.近二十年国内政府购买公共服务研究的回顾与展望——以1997—2015年CNKI期刊论文为样本[J].理论月刊，2016（9）：153-158.

[6]何艳玲.“公共价值管理”：一个新的公共行政学范式［J］.政治学研究，2009（6）：66-67.

[7]徐选国，杨君，徐永祥.政府购买公共服务的理论谱系及其超越——以新制度主义为分析视角[J].学习与实践，2014（10）：92-101.

[8]倪咸林.政府购买社会组织服务监管：从碎片化走向整体性[J].理论与改革，2016（5）：112-117.

责任编辑：詹花秀

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1009-3605（2017）05-0010-05

2017-05-28

谭桔华，女，湖南衡东人，中共湖南省委党校、湖南行政学院研究员，主要研究方向：政府管理。