一体三翼：城乡公共体育服务均等化的制度创新困境与出路

吴明华，徐勤儿，沈 纲

（常州大学，江苏 常州 213100）

一体三翼：城乡公共体育服务均等化的制度创新困境与出路

吴明华1，徐勤儿2，沈 纲3

（常州大学，江苏 常州 213100）

我国城乡公共体育服务均等化建设体现社会的公平正义，实现城乡公共体育服务均等化并非易事。“一体三翼”是城乡公共体育服务均等化制度创新的出路。“一体”指坚持政府主导，借助市场机制，构建基本公共体育服务多元供给体制；“三翼”包括：打破城乡二元供给模式，建立城乡一体化的基本公共体育服务供给制度；改革公共财政制度，建立合理的城乡基本公共服务均等化的财政支持体制；以满足人民群众的需求为导向，建立科学的城乡基本公共服务供给决策机制。我们期望在“一体”的导引下，通过财政支持、需求决策与一体化供给三种制度的内生支撑，实现城乡公共体育服务均等化。

公共体育服务；均等化；制度创新；一体三翼

十八大报告明确指出：“把推动城乡一体化作为解决‘三农’问题的根本途径”，同时提出：“必须坚持和维护社会公平正义，这也是中国特色社会正义的价值优势”，“要加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。目前，我国城乡一体化公共体育服务体系及城乡基本公共体育服务均等化建设仍然面临诸多困难和挑战，基层政府城乡公共体育服务均等化的制度创新需要有新的突破，本文希望通过剖析城乡公共体育服务非均等化的制度根源及城乡公共体育服务均等化制度创新的制约因素，探索实现城乡公共体育服务均等化制度创新的基本思路。

一

公共体育服务主要是指为维护社会的公平正义、保障公民的基本生存和发展权利，由政府部门向社会提供的公共体育产品与服务。由政府部门主导向社会提供的公共体育经费及场地设施、健身指导及健身活动、体质监测及信息服务、组织及制度保障等构成公共体育服务体系，公共体育服务体系建设需要政府主导、社会参与及制度创新。[1]基本公共服务则是以一定时期经济社会发展水平为基础，在社会共识基础上，政府为维护经济社会的稳定和发展、保障公民的基本生存和发展权利、实现社会公平正义而提供的公共产品与服务。基本公共服务均等化，一是要保基本；二是要均等化；三是要与经济社会发展水平相适应。政府应该保障公民的基本公共服务的有效供给，同时应该促进地区之间公共服务水平要大体均衡，城乡居民之间公共服务质量基本均等。[2]

政府治理需要制度创新，进入21世纪以来，面临国内外复杂的形势，党和政府在中国特色的社会主义发展道路上正不断探索，建立社会主义市场经济体制，转换政府职能、实现政府治理现代化、构建服务型政府和创新型政府、促进经济转型调整经济结构、实行供应侧结构性改革，在深化经济体制改革的同时探索政治体制改革新举措。系统的体制改革必将不断引发政府机制创新，随着我国改革开放事业的不断深入，面对不断出现的新问题，政府、企业和社会组织相关制度创新成为新常态。

公共体育服务均等化是政府基本公共服务均等化举措在公共体育服务领域的体现，进入新世纪以来，我国公共体育服务水平有很大提高，但城乡之间还普遍存在较大差距，非均等化现象还将长期存在，需要政府持续努力才能逐步实现均等化。[3]

我国城乡公共体育服务非均等化现状，主要包括以下几个方面：

（一）城乡公共体育服务财政投入不均等

我国用于公共服务的社会性支出占国家财政支出的比例一直较低，世界发达国家、中等收入国家和低收入国家分别为49.5%、42.5%和27.5%，我国仍然没有超过24%，[4]而且我国社会性支出主要用于支付教育、医疗卫生和社会保障，用于农村公共体育服务的支出少之又少。现行的财政体制，县（区）级财政是最基层的财政投入主体，在城乡体育财政投入上，城市体育发展能得到县（区）级财政优先支持，政府投入城市体育公共服务的财政资金有所增加，主要是大型体育场馆的建设、竞技体育竞赛训练、居民小区学校体育设施的完善与提升等方面，城区基本形成了较为成熟的多元融资模式。从财政发展的历程来看，我国乡镇已经不再设置政府体育行政机构，乡镇体育财政投入渠道自然不复存在，农村公共体育的投入一般由乡镇自筹为主，而作为具体管理农村体育的乡镇级政府并无财权，筹集资金的途径十分有限，导致农村体育事业所需资金难以保障。

（二）城乡公共体育服务资源供给不均等

仅从体育场地数量上看：我国各类体育场地主要集中在城市，城市拥有90.82%，而乡（镇）村仅为9.18%，第五次体育场地普查结果显示，我国城市社区基本拥有公共体育场地，而农村数个乡村共用1个体育场地的情况普遍存在。我国公共体育服务逐步形成了政府主导、市场参与和社会参与相结合的体制，因长期城乡二元社会和经济结构体制的影响，公共体育服务资源仍然主要集中在城区，城区体育场地设施一般较为完善，一般都配备大型体育场馆或全民健身中心，街道社区体育健身站点逐步形成网络、居民比较容易获得科学健身的指导、城市居民“15分钟体育健身圈”建设工作一直受到政府部门的持续关注，[5]而农村公共体育服务资源供给则严重不足，大部分农村行政村体育健身场地设施严重缺乏，农村居民缺乏科学健身指导，难以享受到基本公共体育服务。

（三）城乡公共体育服务组织管理力量不均等

有研究表明：我国农村人口占全国人口的50%以上，广大农村的面积占国土面积的83.5%，而我国城市与农村的社会体育指导员数量之比则为9：1。[6]现行体制下公共体育服务组织管理的主要力量是体育职能部门主导下的体育社会组织，县辖市（区）都设有体育总会，体育总会负责指导建立若干体育协会、健身俱乐部和社会体育指导员工作站，公共体育服务组织管理工作通过社会体育组织延伸到街道社区健身站点，形成较为完善的城区公共体育服务组织管理网络体系。农村的状况则不容乐观，只有部分农村建立了乡镇体育总会、农民体育协会等，大部分乡镇及行政村并没有真正的体育组织和社会体育指导员，农村公共体育服务组织管理力量相当薄弱。

（四）不同地域城乡公共体育服务水平差距明显

我国幅员辽阔，东西部区域经济发展很不平衡，城市化进程差距很大，长三角、珠三角地区城乡一体化建设成效显著，城乡统筹示范区建设成果显著，城乡一体化公共体育服务体系初步建成，而西部广大地区城乡一体化公共体育服务还处于起步阶段。以江苏常州为例，自2012年以来就积极推进体育社团向乡镇（街道）延伸覆盖工作，出台了《关于加强基层体育社会组织建设的实施意见》，要求各镇成立体育总会、老年人体育协会、社会体育指导员协会，至少成立2个以上的单项体育协会，从2014年开始着力推进农村“10分钟体育健身圈”建设，目前所有行政村和较大的自然村已基本建成达标，该地区农村公共体育服务体系正处于完善之中。然而西部地区农村要达到苏南的农村公共体育服务水平还任重道远。

二

我国城乡公共体育服务均等化的问题归根结底还是农村公共体育服务供给不足的问题，虽然各级政府在不断探索运用政府的主导作用，借助市场机制、充分发挥社会的力量努力推进广大农村加速实现现代化，通过城乡统筹实现城乡均衡发展，但我国二元经济社会模式和传统计划经济体制的惯性依然普遍存在，实现城乡公共体育服务均等化的制度创新尚存在诸多制约因素。

我国城乡公共体育服务均等化制度创新的制约因素有以下几个方面：

（一）政府职能转变不到位

我国政府曾经是与计划经济相联系的高度集中的全能型政府，政府对全社会经济生活几乎全部干预、全面控制。这种体制导致部分公共服务绩效低下，公共服务的数量和质量长期得不到改善。改革开放30多年以来，对经济增长的迫切需求使得政府更多地关注于生产建设等经营性活动，政府逐步成为经济建设主体和投资主体，经济建设投资缺口不断增大，政府为保持经济增长的速度，只好不断加大资金投入力度，政府在公共服务领域的投入被迫相应缩减，导致公共体育服务领域资金长期供应不足。同时市场性激励机制、盈利导向在事业单位实施，而国家事业单位作为公共服务主要供应部门，其结果是公共服务质量参差不齐，非盈利基本公共体育服务部分缺失，随着经济发展和居民收入不断提高，全社会对体育文化等基本公共服务供给机制提出了更多更高的要求，基本公共体育服务供给不足的矛盾不断凸显，尤其是在边远的农村，问题更加严重。

（二）政府公共财政制度不健全

公共财政制度是西方发达国家一项比较成熟而重要的制度，西方国家政府公共财政制度目的是为了满足公共需要，公共财政的民主化、法制化和规范化程度较高，通过财政均衡实现基本公共服务均等化，通常能起到弥补市场失灵的作用。我国政府在1998年末全国财政工作会议首次提到“公共财政”，此后政府职能及公共服务供给责任的重要性被日渐认识，学术界对于公共财政制度的研究也日渐深入，但由于政治体制改革的滞后以及其他一些历史和现实因素，政府与市场、企业、社会的关系仍难以理清，政府公共财政制度虽已经建立起基本框架但仍不健全，城乡公共体育服务投入主体仍不明确，广大农村的公共体育服务的财政投入仍然难以保障。

（三）公共体育服务供给的制度安排长期存在偏差

落实公共体育服务需要得到公共财政支持，目前，我国公共财政的比例虽然逐年升高，但其中主要部分是在解决教育、社会保障和卫生医疗等“急需”领域，对公共体育服务领域的投入缺乏制度规范，而且对于公共体育服务领域的投入比例少之又少，这是造成公共体育服务供给不足的主要原因。转移支付制度是实现公共服务均等化的重要手段，但在我国转移支付目录中，用于平衡地区间公共体育服务的比例极少，用于平衡城乡公共体育服务均等化的项目几乎没有。建设服务型政府，加强公共体育服务的制度建设，需要体育行政管理部门转变管理理念为服务理念，在工作重点上，应该由以竞技体育为中心转变为大众提供公共体育服务为中心，近年来，虽然体育行政部门公共治理取得显著成效，但要完全改变以“金牌”为中心的激励和治理机制尚需时日，公共体育服务供给需要各级政府安排长期制度进行保障。

（四）公共体育服务标准和均等化评估存在制度缺陷

政府主导的多元化公共体育服务体系建设正处于探索之中，公共体育服务为谁服务？提供什么服务？供给什么样的产品？哪些公共体育服务必须由政府购买？迫切需要政府出台规范的城乡公共体育服务标准。对于公共体育服务均等化，理论界也颇有争议，需要正确处理城乡均等化探索中出现的新问题，形成符合国情的均等化评估制度，公共体育服务标准确定了，均等化评估规范了，城乡公共体育服务均等化制度创新才有明确的思路和方向。

三

“一体”是指政府主导的宏观调控体制，政府行为理念从重效率转向重公平是实现基本公共服务均等化的价值前提，政府行为功能从重经济发展转向重公共服务是实现基本公共服务均等化的战略保障。[7]不难发现，政府职能的转变是实现城乡公共体制服务均等化的前提。[8]“三翼”则指城乡一体供给体制、财政支持制度与需求导向的决策机制。

一体三翼：城乡公共体育服务均等化制度创新的出路有以下几个方面：

（一）坚持政府主导，借助市场机制，构建基本公共体育服务多元供给体制

城乡公共体育服务均等化，薄弱环节在农村，需要通过制度明确政府在农村基本公共体育服务中的主导作用，需要从立法角度确定政府在城乡一体化公共体育服务中的职责，使城乡公共体育服务均等化具有法理依据和行政效力，同时要发挥市场的调节作用，发挥基层政府的积极性，调动社会力量，鼓励基层政府盘活资源，招商引资，或通过政府购买等形式鼓励企业和社会组织为广大农村提供质优普惠的公共体育服务产品。

（二）打破城乡二元供给模式，建立城乡一体化的基本公共体育服务供给制度

城乡二元供给模式是一个历史问题，需要逐步破解，我国户籍制度改革、城乡居民养老保险并轨的尝试，正在从局部破解城乡二元供给模式难题，打破城乡二元供给模式，遵从市场经济规律，实现城乡统筹，是实现城乡基本公共体育服务均等化的前提条件。政府职能部门应在公共财政预算、体育场地规划、体育设施配备、社会体育指导员培训等方面要向农村地区倾斜，推进精准扶贫，逐步实现城乡基本公共体育服务供给一体化。

（三）改革公共财政制度，建立合理的城乡基本公共服务均等化的财政支持体制

完善“三纳入”制度，改革转移支付制度，加大政府购买公共体育服务的投入和管理，形成系统的公共财政制度。地方人民政府，应确实将全民健身工作纳入本级国民经济和社会发展规划、全民健身经费纳入本级财政预算、全民健身工作纳入本级政府工作报告。合理调整我国财政转移支付目录，增加用于平衡地区间公共体育服务和城乡公共体育服务均等化的项目。明确规定农村公共体育服务体系建设的经费来源、支出内容及拨付标准，加大对农村公共体育产品与服务的提供力度，实行向农村倾斜的“非均衡性”公共体育服务财政支持体制。

（四）以满足人民群众的需求为导向，建立科学的城乡基本公共服务供给决策机制

城乡基本公共体育服务要紧紧围绕基层人民群众的实际需要展开，要接地气，我国不同地域经济发展水平、文化传统、风俗习惯各有不同，城乡基本公共服务供给项目应该避免千篇一律，切勿搞形式主义，搞政绩工程，应该在推行城乡体育公共服务的过程中，加强基层民主建设，加强调查研究，建立农民体育利益诉求的表达机制，建立科学的公共体育服务供给机制，有的放矢，实行“自下而上”的供给决策机制，增加柔性供给。

[1]王家宏.我国公共体育服务体系的内涵、特征和价值取向[J].成都体育学院学报，2014（1）：7-11.

[2]张翼.推动基本公共服务均等化[DB/OL].（2016-09-27）[2017-05-10]中央政府门户网站，www.gov.cn

[3]武俊昊，金向红，王国志.苏南城乡体育发展差异及一体化发展研究[J].体育科学研究，2012（1）：29-32.

[4]马万里，李齐云，张晓雯.收入分配差距的财政分权因素：一个分析框架[J].经济学家，2013（4）：13-23.

[5]杨震，李艳翎.我国高校体育场馆对社会开放的困境与优化策略[J].北京体育大学学报，2013（1）：91-96.

[6]沈政.论分级政府财政体制下的我国公共体育服务体系构建[D].北京体育大学，2014：25-28.

[7]张立荣，冷向明.基本公共服务均等化取向下的政府行为变革[J].政治学研究，2007（4）：83-91.

[8]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2006：132-136.

责任编辑：秦小珊

C93

A

1009-3605（2017）05-0015-04

2017-06-12

国家社会科学基金项目“城乡公共体育服务均等化示范区建设研究”（项目编号：14BTY013）。

1.吴明华，男，湖南张家界人，常州大学体育学院教授、博士，主要研究方向：体育社会学及管理学；2.徐勤儿，男，江苏金坛人，常州大学体育学院教授，主要研究方向：公共体育服务；3.沈纲，男，湖北黄冈人，常州大学体育学院讲师，主要研究方向：休闲体育。