基于系统论视角的我国公共决策机制探析

周 伟

（海南大学，海南 海口 570228）

公共行政

基于系统论视角的我国公共决策机制探析

周 伟

（海南大学，海南 海口 570228）

现代公共决策机制是一项复杂的系统工程，它包括了决策信息系统、决策咨询系统、决策中枢系统、决策监控系统等。面对当前全面而深刻的社会转型，我国现有的公共决策机制还不能完全适应情势发展的需要。为此，需要从系统论的视角并从各个子系统入手，不断对其进行必要的优化与完善，进而推动我国公共决策的科学化与民主化建设。

系统论视角；公共决策机制；优化与完善

在影响和决定公共政策质量的众多因素中，公共决策机制无疑是其中关键性的环节，它直接关系到公共政策实践的成败与好坏。换句话说，公共决策机制是否科学是公共政策是否科学的前提，科学合理的公共决策机制，有利于减少决策中的偏差与失误，提升决策的整体质量和水平。面对当前我国全面而深刻的社会转型，政府必须不断通过全方位的整合与变革，提高现代公共管理的能力和水平，而这自然对公共决策机制的运转与更新提出了更高的要求。

一、公共决策机制的内涵及其结构系统

（一）公共决策机制的基本内涵

任何公共政策活动的顺利开展，都需要公共决策机制的存在及发挥作用。然而，公共决策机制并不是自发产生的，也不是一成不变的，它是随着人类社会的发展并依据当时的政治、经济等条件，为使公共决策活动更能满足人们的需要而设计出来的产物。科学合理的公共决策机制，可以为公共决策活动提供强有力的保障，在规范决策活动、降低决策成本的同时，促使决策方案更加科学可行。因此，公共决策机制在公共政策运行中具有十分重要的作用。

基于不同的社会文化背景和政治经济体制，对于公共决策的理解也是仁者见仁、智者见智。按照《布莱克威尔政治学百科全书》的观点，就是“通过分析信息、确定目标、提出各种方案、对这些方案作出评价、然后得出一个结论来对一个确定的问题或一系列问题作出反应”[1]。从本质上讲，公共决策具有对利益表达和利益综合进行选择性固化、为政策执行提供前提和基础、向国内和国际环境进行权威性政策输出、确立社会主导力量的意志和利益、为社会经济发展提供规则以及调节和平衡各种利益关系等重要作用，它是公共管理活动的起点，也是公共管理履行各项职能的基础，贯穿于公共管理活动的始终。

那么，什么又是公共决策机制呢？一般认为，它“是决策权力与责任在决策主体之间进行分配所形成的权力配置格局和责任分担模式，是多元决策主体在决策过程中的分工合作与活动程序”[2]，“指用制度加以固定的承担公共决策任务的组织机构和人员的职权划分、结构组成和相互关系的总称。”[3]“是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的总和，其主要构成要素包括决策权力、决策程序、决策规则和方式。”[4]结合上述观点，大致可以将其做如下理解：即有关公共决策活动的运行过程和工作方式，以及在此基础上所形成的相关规则和制度体系。在这个规则和制度体系中，至少应包括以下基本要素：公共决策主体、公共决策权力、公共决策规则和公共决策途径等。

具体而言，中国公共政策的决策主体，是由执政党以及执政党领导的人民代表大会和人民政府所构成的“三位一体”结构。中国共产党作为执政党和领导党，是我国公共政策的核心主体，人民代表大会和人民政府作为功能主体，将党的政策通过国家立法和行政决策的方式体现出来。由于公共政策是通过人们“彼此行使权力或影响力的复杂的过程被制定出来的”[5]，因此，公共决策不仅需要制定和遵循一定的规则，它还涉及决策权力的配置以及决策责任的分担。“决策规则划定了一个范围，政治竞争者必须在此范围内制定其战略和策略，并开展政治斗争。”[6]在公共决策过程中，决策主体间基本共识的形成，是最终政策方案产生的前提。一般而言，方案决策过程中决策者形成共识的途径通常有交换、说服和强制等。[7]

（二）公共决策机制的结构系统

纵览世界各国的公共决策机制，彼此之间存在着较大的差异。然而，从系统论的观点来看，大体都由四个子系统构成，即决策信息系统、决策咨询系统、决策中枢系统、决策监控系统，它们之间构成一个有机的整体并相互依存。

决策信息系统是通过信息收集、加工、储存、传递等工作，为决策咨询系统和决策中枢系统提供信息服务的整体所指。在信息化时代，准确、及时、有效的信息至关重要，这是公共决策活动有效开展的基础性要素，现有问题的发现，实施方案的拟定，执行中的修正与完善等，都有赖于信息的完整性和真实性；决策咨询系统是由服务于决策中枢系统以实现决策目标任务的专家学者和专职人员组成。现代社会分工细化，信息剧增，一项公共决策往往涉及政治、经济、文化、社会生活多个领域，日益呈现综合化、复杂化、多变化的趋势，所需要的知识、经验、智慧等是任何决策者个人所无法包容的，因此通过决策咨询系统提供专业化的咨询服务，已经成为公共决策中的现实需要；决策中枢系统是公共决策机制的核心所在，其主要职责是决策目标的确定和决策方案的选择，同时对其他系统进行组织、指挥和协调，并控制着公共决策的方向和进程；决策监控系统主要是为了防止决策活动出现重大误差，提高决策目标实现的程度，客观上需要在决策过程中存在一个监控环节，以便对决策者的决策行为和决策内容进行监督控制等。

二、当前我国公共决策机制的特点及存在问题

20世纪80年代后，我国传统的公共决策机制开始发生动摇，现代化的公共决策机制正在形成之中。从总体上看，旧有的决策体制还未彻底消除，新型的决策体制还未最终确立，目前正处于由传统决策体制向现代决策体制转型的时期。因此，现有的公共决策机制仍然残留着过去的色彩与痕迹，还不能完全适应新形势的客观要求，需要在既有的基础上进行必要的优化与完善。

（一）当前我国公共决策机制的主要特点

首先，公共决策的核心机构是党的各级委员会。现代政治大多是政党政治，政党通过履行“利益聚合”的功能，将各种利益诉求转变为可供选择的政策方案。因此，政党在现代公共决策中起着至关重要的作用。在当代中国，共产党作为领导核心，不但参与公共决策的全过程，而且是最为重要的决策主体，其合法性来自于革命和建设过程中形成的核心地位。同样，在地方各级政府及其部门的公共决策过程中，各级党委或党组亦起着举足轻重的作用。因此，在中国公共政策实践中，公共决策有时就是“指以中国共产党组织为首的所有履行当代中国社会公共权力的组织机构的决策与执行过程”[8]。

其次，公共决策过程中行政机关的主导作用比较突出。根据现行宪法，我国的国家权力机关是各级人大及其常委会，国务院及各级人民政府则是它的执行机关，必须对其负责并向其报告工作。因此，“就宪政结构而言，当代中国政府的决策机构是各级人大及其常委会，其执行机构则是各级人民政府”。[9]然而，就我国公共决策实际运行过程而言，国务院及各级人民政府在执行过程中有相当大的自由裁量权，同时也拥有各项事务独立决策的职权。与此同时，由于历史和现实的诸多原因，各级人大在公共决策中的作用还未充分发挥，离现有制度安排的要求还有较大距离，很多情形下人大只起到程序性的作用。

再次，公共决策运作中决策部门与执行部门高度统一。改革开放以前，我国决策与执行高度合一，统一的计划与集中的权力，构成了计划经济时代决策体制的典型特点和基本做法。当前，尽管我国社会主义市场经济体制已经确立并逐渐完善，但由于历史和体制的巨大惯性，上述公共决策机制的特点仍然在很大程度上继续延续着。从某种意义上说，决策是利益的划分，执行是利益的实现。如果决策部门既是决策的制定者，又是决策的执行者，以同一主体从事两个环节的操作，容易导致监督的弱化以及部门利益的自我实现，不利于政令的统一与决策的公平，最终影响公共决策效率的最大化。

（二）当前我国公共决策机制的若干问题

从组成公共决策机制的四个子系统来看，当前我国公共决策机制存在的问题，主要体现和反映在以下方面：

1.在决策信息系统建设方面，虽然目前各级政府都已初步建立，但从总体上来看，仍然存在诸多的不足和问题：一是专门化的信息机构数量不多，整个信息系统的科学化、现代化、网络化程度不够；二是决策信息人员的素质不高，信息观念不强，不愿进行广泛的调研、沟通与交流，堵塞了许多信息输入渠道；三是信息传递环节多，沟通时间长，不利于信息反馈与交流，容易导致“信息失真”；四是政府信息机构在信息处理的技术、手段与方法上仍较落后，信息提供往往出现类似的现象：“有效信息率低，成果信息多；经验信息少、活动信息多；预测信息少，会议信息多。”[10]另一方面，决策信息系统收集民情、民意和吸纳公众参与决策的渠道还不够畅通，公众表达意见、愿望和诉求的信息反馈机制尚不完善，也在一定程度上降低了公共决策的合法性和权威性，最终影响到公共决策的整体质量和效益。

2.在决策咨询系统建设方面，由于现代决策者所需要解决的问题，与他们的知识和能力之间的差距越来越大，同时他们也没有足够的精力和时间来查阅或分析大量庞杂的信息。因此，必须由各个领域的专家学者组成决策咨询系统并提供相应的政策咨询服务。改革开放以来，公共决策中的咨询工作得到了很大的加强，但总的来看，决策咨询系统的作用发挥还不够充分。首先，各级决策咨询机构自成体系，发育程度良莠不齐，缺少整体联动和相互协调。同时，体制外的政策研究组织与政府之间缺乏制度化的联系，内在潜力与优势尚未得到充分释放；其次，决策咨询工作缺乏独立性，各种干扰因素比较大。由于多数决策咨询人员缺乏相对的独立性，因而其咨询建议的科学性和客观性比较欠缺；再次，现有各类决策咨询机构的研究方法相对落后，决策咨询成果的“智力空投”现象比较突出。另外，一些基层决策咨询人员的知识结构有待更新，年龄老化、观念滞后、缺乏创新、重复劳动的现象较为普遍，有份量的研究成果比较稀缺。

3.在决策中枢系统建设方面，作为公共决策的发动机，其职责关系、职能定位、程序制度等是否合理，直接关系到公共决策机制的正常运转。就目前我国决策中枢系统的运作而言，主要存在以下方面的问题：一是决策主体之间的职责缺乏较为清晰的界限。一些地方党的机构行政化现象比较普遍，引发了相应的矛盾和问题，导致决策系统的失调和混乱；二是决策中枢系统的综合协调中心地位需要进一步确立。目前，我国政府角色的彻底转型还未完成，政府部门之间的关系也有待理顺，彼此之间互相扯皮现象仍屡见不鲜，行政综合协调难度依然比较大；三是公共决策主体的价值取向存在一定误区。当前我国正处于社会转型时期，“随着各社会阶层的分化与利益集团的形成，政策价值容易偏向某些特定的阶层和利益集团，出现一些垄断性的公共政策。而一些社会弱势群体和阶层的政策诉求却迟迟得不到回应，从而影响社会的公平与公正”；[11]四是公共决策的程序化、科学化程度较低，民主决策、依法决策的理念比较淡薄，主观决策和经验决策的现象时有发生，“试错法”的决策方式更是给社会公共利益带来极大的损害；五是决策中枢系统比较习惯于利用传统的渠道来获取信息，如报刊资料、统计公报、情况简报、下级汇报、群众反映等，而上述信息中相当一部分又来自于决策执行系统的提供。

4.在决策监控系统建设方面，它通常由决策信息系统、决策咨询系统、决策中枢系统等相关组织和人员组成，一旦发现问题，及时向相关系统报告，以便有足够的时间纠正问题。事实上，公共决策作为一项系统工程，保证其科学性的一个重要条件就是要有专门和高效的监控机构。虽然我国目前的决策监控机构多种多样，但从总体上看，空转和虚化的情形比较突出，形式主义和走过场现象依然严重，很多监督机构徒有其表或者名不副实，诸多监督尚停留在口头和纸面上，离真正发挥各自作用和实际效力相距甚远。除此之外，相关环节的监督存在明显的滞后现象，现实中往往是问题和矛盾出现后，监督才跟进或着手进行，而更为重要的事前和事中监督却普遍缺失。与此同时，不同监督主体之间尚未形成运转高效的有机整体，彼此之间缺乏协作、联动与配合，合力的不足也在一定程度上削弱了监督的整体效能。最后，要实现决策监控系统的科学高效运转，还需要进一步健全决策责任追究制度，当前一些地方政府在公共决策中之所以不断出现重大失误，其根源之一就在于此。

三、当前我国公共决策机制的优化与完善

实现公共决策的科学化与民主化，这是确保公共政策活动顺利实施并取得预期成效的基本保证。对公共决策来说，科学化与民主化意味着，公共政策在顺应公众意愿、体现公共利益的同时，能够高效达成政策目标并解决相应的政策问题。如前所述，公共决策机制是一项复杂的系统工程，它由不同的子系统组成，要实现对整个决策过程的优化与完善，亦应从这些子系统入手，使各个子系统健全、完备、高效。

（一）优化与完善决策信息系统

就决策信息系统而言，应着力在以下方面进行优化与完善：“第一，建立和健全信息网络组织。各级政府和职能部门都应有自己的信息机构，各种咨询机构应建立相应的情报信息网络，加强彼此之间的沟通与交流；第二，保持信息的及时准确。重要的是保持信息渠道的畅通，使信息能够顺畅上传、下达和横向交流；第三，实现信息手段现代化。要建立政府系统的互联网络，加快网上政府和电子政府建设，各级决策者可通过网络查询所需要的信息，保证信息在传递中的时效性和准确性，提高决策的科学性和超前性”[12]。

（二）优化与完善决策咨询系统

决策咨询系统作为思想库和智囊团，可以充分发挥专业知识和专业人员对科学决策的作用。有鉴于此，应统筹考虑从多个方面对其进行优化与完善：第一，扩大决策咨询事项的范围，加强决策咨询在公共决策中的作用，要求重大问题要先研究再规划，重大决策要先咨询再拍板，重大项目要先论证再审批；第二，进一步规范决策咨询的程序，把决策咨询纳入公共政策制定的法定程序；第三，加强咨询机构建设和管理，既要加强官方的咨询机构建设，又要支持半官方和民间咨询机构的发展，要保持咨询机构的相对独立性，同时实现各类咨询机构资源的有效整合。第四，作为决策咨询系统的重要补充，还要不断加强决策听证机制建设，要扩大听证事项的范围，完善听证会召开的程序并增加透明度，健全听证代表的选择办法，保证听证结果公开和听证的效力等。

（三）优化与完善决策中枢系统

我国目前的决策中枢系统主要存在于作为政策制定主体的执政党机关、人大机关和行政机关，而三者的性质和运作方式存在诸多差异。作为执政党的中国共产党的决策系统，是我国政策过程的实践层面的领导核心，对它而言，迫切任务是努力探索实现党内民主的新机制；作为立法机构的人大系统的决策系统，是我国政策过程的规范制度层面的最高机构，对它而言，迫切任务是真正发挥最高权力机关的职责和功能，并通过工作方式变革提高决策水平；作为行政机关的政府系统的决策系统，是我国政策过程中决策的事项最为广泛的主体，对它而言，迫切任务是克服个人专断和权力滥用造成的决策的随意性。[13]当然，无论是执政党机关、人大机关还是行政机关，其决策过程都要由具体的决策者参与其中。因此，决策者个人综合素质的高低优劣，也是影响公共决策质量的关键性因素。面对复杂多变、信息庞杂的公共决策，各级决策者也必须不断完善自身的知识结构，掌握现代化的决策理论和技术，同时还要时刻树立起代表公共利益的价值观。

（四）优化与完善决策监控系统

有效的监控作为决策科学化、民主化的重要保障，既是保证政策效果的重要举措，也是决策失误或失范的救济途径。当前公共决策监控系统尚存在权责不清、外部监督乏力等问题。完善决策监控系统主要应做到：第一，进一步培育各类监控主体，明确各自的监控权限和责任，不断完善监控体系建设；第二，不断规范监控内容，包括权力是否在法定限度内，内容是否正当、程序是否合法等；第三，制定人大监督的细则，切实加强人大作为国家权力机关对公共决策过程的监督作用，同时完善政党监督和行政系统内部监督的制度和方式；第四，扩大社会团体、大众传媒和社会公众在公共决策监督中的作用，确保监控结果的效力和使用，克服有监控过程而无监控结果的局面；第五，建立严格的决策失误责任追究制度，凡在公共决策中对公众利益造成重大损失的相关责任人，应该承担起相应的行政与法律责任。

四、结语

在现代公共决策中，“人们失败常常是由于解决的是不该解决的问题，而不是因为错误地处理了该解决的问题。”[14]随着信息社会、网络社会和风险社会时代的到来，公共决策的环境日益变得复杂、动态和多变，各种不确定性和不可控因素的迅猛增加，对政府公共决策提出了更高的要求。在当前世界各国竞争加剧的背景下，在改革日益步入深水区、社会剧烈转型和分化的形势下，我国政府的公共决策也面临着严峻的挑战和空前的压力，任何一项公共决策的正确与否，都将关系到社会主义建设事业的成效乃至成败。有鉴于此，我们要抓住当前全面深化改革的战略机遇期，不断优化和完善现有的公共决策机制，做到各项决策科学而不随意、正确而不失误、民主而不专断，确保公共决策机制在科学化、民主化的轨道上顺利运转。

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责任编辑：肖 琴

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A

1009-3605（2017）05-0005-05

2017-04-25

国家社科基金青年项目“我国南海开发对策与研究”（项目编号：11CGJ023）；海南省高等学校科学研究重点项目“陆海统筹”与“蓝绿互动”海南国际旅游岛建设发展的战略研究（项目编号：Hnky2016ZD-9）。

周伟，男，河南开封人，海南大学政治与公共管理学院副教授、副院长、法学博士，主要研究方向：当代中国政治与外交、地方治理与区域发展等。