财政促藏区农牧民就业的现状调查与政策法律建议

徐涛+曹业为

【摘 要】在藏区的城镇化进程中，出现了一批刚刚脱下农牧民外衣的市民，他们其中的一部分人暂时没有工作。保障他们就业权的实现实乃藏区城镇化工作的当务之急，以制度化财政手段保障他们就业权的实现确有必要。但如今的藏区财政促进农牧民就业的工作面临些许困境，笔者提出了自己的一些建议。

【关键词】财政；制度化；农牧民；藏区；就业

一、以财政手段促进藏区城镇化进程中农牧民就业的必要性

（一）保障公民就业权实现是国家的义务

《中华人民共和国宪法》第四十二条规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇······国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。”这一宪法条文明确了国家有保障公民充分就业、创造就业条件、保障公民就业权实现的义务，同时“国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练”，应当解释为国家具有对就业前的公民进行必要的劳动就业训练的义务。

不只是宪法，《中华人民共和国就业促进法》第二条规定：“国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，实施积极的就业政策，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，多渠道扩大就业。”这也体现了国家保障就业权的义务。该法第三条规定：“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视。”劳动者不因民族不同而受歧视，这是国家的承诺，更是国家的目标和义务，劳动者因为民族不同而受歧视时，国家应当保障劳动者的公平就业权。

（二）解决藏区农牧民就业问题需要政府的主动介入

与内地一样，藏区也有着城镇化的强劲趋势，大量农牧民由农牧业生产转为非农牧业生产。在全面建成小康社会的总目标下，藏区的城镇化正在不断推进，一批又一批新城镇人正在不断产生。也许正在笔者写字的间隙，又有一位新的农牧民成为新市民。以西藏自治区为例，据官方数据显示，2014年西藏全区城镇化率已达25.75%，初步形成了以拉萨市为中心，以地区所在地为支点，以县城、边境城镇、特色文化旅游城镇为网络的城镇体系。同时，西藏城镇人口从1980年的28.7万人增加到2013年的74万人，累计增加45.3万人i。四川、云南、青海、甘肃四省藏区与本省的其他地区一样面临着安置城镇化进程中新增劳动力的难题。

然而藏区经济发展水平与内地相比差异巨大，单单依靠自身力量无法提供足够就业机会。查阅2014年《中国财政年鉴》可以看到，2013年上海市实现生产总值21602.12亿元，2013年四川省实现地区生产总值26260.8亿元，2013年西藏自治区实现生产总值807.67亿元，经济发展水平的巨大差异一目了然。在《中国农村扶贫开发纲要（2011——2020）》中划定的全国14个集中连片特困地区和扶贫攻坚主战场赫赫然将西藏列入其中。解决就业问题的根本在于发展经济，通过投资和消费拉动经济促进就业。藏区经济发展滞后的现状有目共睹，试图单单依靠经济、社会的自然发展历程解决藏区的就业问题几乎不可能。

（三）财政手段是解决藏区农牧民就业问题的重要方式

财政行为在促进就业的过程中大有可为，它可以通过多种方式发挥自己的作用。财政行为包括财政收入和财政支出两个方面，这两方面对于促进就业都有十分重要的意义。财政收入对于就业的作用既有直接的也有间接的，它可以通过对创造、吸纳就业更多的行业、企业的扶持创造更多的就业机会。讲得更直白一点，就是降低这些行业或这类的企业的税负。财政支出的一个重要体现就是增加投资，特别是基础设施建设投资。这类投资投入高、回报周期长，私人投资往往不愿涉足。但是，这类投资可以提供大量就业机会，对于增进就业具有极大的联动作用。从直接促进就业的角度来讲，在财政支出充足的情况下可以通过失业者劳动技能培训、为失业者提供临时生活保障等途径大幅增加就业。从以上的粗略分析我们可以清晰地得出结论，财政行为无论是财政支出还是财政收入行为，都可以对就业形势产生全面而深刻的影响。换句话说，就业问题的解决离不开财政作用的发挥。

二、困境：财政促藏区城镇化进程中农牧民就业面临的问题

（一）藏区农牧民劳动技能的相对匮乏

城镇化进程中的农牧民在进入城市后，这一群体文化素质较低、劳动技能缺乏的特点便会不断显露出来，这使得他们通常只能从事最基本的体力劳动。劳动技能的缺乏，使得在劳动力市场上单位时间劳动的价格出现差异，而这种差异更深刻地体现在本地农牧民与外来务工人员的差异上。外来务工人员往往具备更熟练的劳动技能，进一步压缩本地农牧民的求职空间。

（二）财税体制改革带来的藏区就业补贴减少的压力

过去，藏区作为全国大力支援的重点，重要凭借强大的财政转移支付功能，可以没有任何阻力地使用其他省市的财政收入补贴藏区。然而，我国的财税体制改革逐步成为全社会的共识，许多财税政策推陈出新，未来中央下放财权的趋势较为明显。使地方的财权和事权匹配，公共财政预算也将会更为透明。在这样的形势下，我们有理由认为未来藏区接受其他省市财政补贴的可能性下降，或者认为数量将大幅下降。

（三）藏区农牧民就业相关的社会保障财政投入不足

在西藏自治区人力资源与社会保障厅网站上查阅年度工作报告，只能查阅到《2010年工作报告》、《2011年工作报告》、《2012年工作报告》、《2014年自治区人力资源社会保障厅政府信息公开工作年度报告》、《自治区人力资源社会保障工作2011年总结暨2012工作安排》，缺乏2010年以前以及2013年、2014年的年度工作报告。可见西藏自治区人社部门在信息公开方面做的工作还不到位，信息公开的力度还不够。根据其公开的信息，做出以下分析。

1.按照西藏人力资源与社会保障厅2012年工作報告所指出的，2012年西藏全区农牧区富余劳动力转移就业86万人次、36万人，那么2012年实际待转移劳动力肯定大于36万人，但是全区当年人社部门等有关部门仅仅培训农牧民14.14万人，实际培训的农牧民与需要培训的农牧民缺口较大，至少差距22万人以上。而且该报告中指出2012年培训城镇失业人员、农牧区转移就业劳动力等各类技能人员2.53万人，培训合格率达到90%，培训后就业率达到63%，就业质量明显提升。看来，劳动技能培训对于改善农牧民就业环境、提升农牧民就业的竞争力意义重大，我们决不能轻视劳动就业培训的作用，这一切当然也离不开财政的保障。

2.以财政手段保障职业中介服务切实有效展开。2012年全年西藏全区人社部门分别为3.7万人次、3.4万人次提供了职业指导和职业介绍，职业介绍成功率达53%。如前所述，待转移农牧民达36万以上，而西藏全年却只为各类待业人员提供了有限的职业中介服务，远远不能满足需要。每月定期举办一期小型人力资源洽谈会，全年共举办各类招聘会22场次，现场发放各类宣传资料1.1万余套，为1.5万名各类求职者提供免费服务，帮助298名就业困难人员实现就业。相较于巨大的缺口，西藏人社部门提供的服务虽然不少但仍然是不够的。

3.以覆盖城乡的社保体系保障农牧民充分就业，解决农牧民就业的后顾之忧。完善的社保体系对于农牧民充分就业意义重大，否则农牧民就业时难免瞻前顾后、畏首畏尾，不敢充分发挥自己的创造力、缺乏冲劲，并且在与雇佣单位谈判的过程中（由于急需就业养家的原因）可能被企业胁迫，被迫降低自己的劳动待遇，损害自身作为劳动者的合法权益。按照西藏自治区人社厅《2012年工作报告》，2012年社会保障制度提前实现了全覆盖，新农保、城镇居民社会养老保险制度实现了在西藏全区实现了全覆盖。数据显示，到2011年底，全区各项社会保险参保达到191.81万人次，新农保参保人数达102万人。但是，按照《西藏自治区2010年第六次全国人口普查主要数据公报》中的数据，截至2010年11月1日零时，西藏自治区常住人口为3002166人，年平均增长率为1.39%，由此可以估算截止2012年11月1日西藏人口约为3085626人，按照《2012年中国城市化率调查报告》其中的数据，2012年西藏城市化率为16.89%，据此可以估算2012年西藏农牧民人口约为2564464人，然而如前所述，西藏参加新农保人数只有102万人，据此可推算西藏农牧民参加新农保比率约为39.77%。显而易见，这样的比率不能令人感到满意。而且，2012年西藏新农保基础养老金标准已提高到每月90元，平均每天3元，标准过低。西藏人社部门在推进新农保方面还有许多工作可做。

（四）藏区教育财政投入不足

查阅甘肃省甘南藏族自治州《夏河县教育发展专题研究报告及规划》（2015年8月12日发布）显示，该县共有小学39所，其中农牧区小学37所，小学在读生9180名。中学仅有四所，在校学生4583名，其中在初中就读的学生有3691名，高中生892名。可见，该县由小学到初中再到高中，就读人数不断锐减。该县地广人稀，群众居住异常分散，每平方公里仅12人，最远的乡镇离县城有100多公里，学校办学服务半径过大，现有寄宿制学校规模不足，寄宿制学校仅占学校总数的37%。该县各级各类学校以往校舍建设标准不高，危房率达100%，实施校舍危房改造工程和校舍安全工程量大面广。学校运转经费受到地方财力的限制，长期以来投入和经费保障不足，普遍存在着寄宿生生活质量较低等问题。由于投入不足，莫不要与发达地区相比，与甘肃省、与甘南州其他县相比，该县师资力量仍然较弱。该报告中指出，夏河县专任教师学历合格率分别为高中71.2%，初中96.6%，小学98.6%。比全州平均水平分别低1.71%、0.86%、0.69%。这样一种长期投入不足的教育模式，如何培养出高质量的现代人才？这些学生又当如何面临高考？他们应该读怎样的大学？毕业后又能找到满意的工作吗？农牧民家庭的学生是整个家庭乃至整个家族的希望和未来，承载着几辈人的殷切期待，但他们就是用如此艰苦的条件在挑战自己的未来。我们可以为他们的艰苦奋斗精神鼓掌，但我们更应该看到教育不均衡发展的弊端，地区间教育投入严重不对等才是造成农牧民地区教育落后的罪魁祸首。

三、出路：财政促藏区农牧民就业的政策法律建议

（一）以制度化财政手段推动藏区特色产业发展

影响就业最为直接的因素当属经济发展状况，对于这一点，经济学上的奥肯定律和凯恩斯就业理论等都从不同角度作了阐释。此处不再赘述。对于藏区农牧民就业问题的解决而言，也跳不出这个规律。藏区的经济发展更上一层楼，藏区整个环境所能提供的就业机会也更多，自然藏区农牧民充分就业的可能性也更高。相对于东部、中部甚至是西部的其他省市而言，在经济发展上藏区属于后发地区，后发地区若想实现弯道赶上甚至是弯道超车，便不能走前人已经走过的路，必须探索出新的特色之路。何况藏区重要的生态地位和美丽却脆弱的自然环境不能容许藏区效仿其他省市。因此，藏区的经济发展必然是具有藏区特色的发展模式。藏区经济发展长期落伍于其他省市，或许以财政手段推动藏区经济发展是实现藏区弯道超车的最佳选择。

1.将财政手段制度化。改革制度先行，在全面依法治国的今天，任何一项改革或者革新都应当提前做好顶层设计，并就改革的合法性进行充分论证，倘有与法律冲突之处，首先可修改改革措施，倘涉及根本冲突，宁愿不要这项改革，也决不可违反法律。当然，法律不经解释不成其为法律，对于法律也不能僵化理解。

可以借鉴四川省的经验，四川省为了发展地方特色产业，建立了专门的四川省地方特色产业中小企业发展资金，四川省财政厅下发了专门的通知——《四川省地方特色产业中小企业发展资金管理实施意见》，促进以区域和资源优势条件为基础，围绕特色产品的生产、销售、服务等而形成的市场化、规模化、集约化和链条化的生产经营群体快速发展。四川省财政厅下发的这一通知便为四川省财政部门如何合法地促进本地区特色产业发展指明了方向，从制度化消解了选择补助、不平等补助等问题，使得全省财政部门采取拥有了比较一致的裁量标准。同时，该通知紧贴财政部颁布的《地方特色产业中小企业发展資金管理暂行办法》，不违反上位法，避免了法律和制度实施的尴尬。

2.以财政手段推动藏区特色文化产业发展。藏族有悠久灿烂的文化，在中华民族文化中占有重要地位。藏文各种古典文献卷帙浩繁，举世瞩目。藏族绘画具有很高艺术水平，章法严谨，结构完整，人物神态逼真，诸如庙堂壁画和唐嗄画等，布局大方，色彩鲜艳，为世所重。藏族文化是中华文化的重要一环，藏区独一无二的灿烂文化也是藏区发展旅游业、文化产业的重要瑰宝。以财政手段推动产业发展尤其是特色街区、特色村镇、园区基地建设的过程中，特别要注重保护藏区原始风貌和文化特色。

3.以财政手段推动藏区特色电子商务发展。世界不是缺少美，而是缺少发现美的眼睛。藏区很美，特产很多，然而在许多人的眼里藏区仍是一块蛮荒之地，他們只是不了解。相对于传统商务模式，电子商务投入小，交易方便，而且风险更低。藏区农牧民家庭刚刚收获的青稞，可以通过电子商务让北京的顾客看到它，几天之内就可以在北京的餐桌上看到青稞。与其他就业方式不同，通过做电子商务，农牧民可以足不出户轻轻松松卖出自己的产品，而且没有中间商赚差价，农牧民可以获得的收益更高。随着现代人生活水平的提高，藏区的特色产品在内地市场发展的前景广阔，电子商务也不失为藏区农牧民就业的一条重要渠道。电子商务发展也离不开财政的扶持。

（二）促进对藏区的财政转移支付制度化，推进藏区教育、社会保障事业的发展

从前文的分析可以看出，藏区由于经济发展水平的滞后，财政收入相对于其他省市明显不足，经济发展滞后的问题短期内无法解决，财政投入的不足严重影响着藏区教育事业、社会保障事业的发展，教育、社会保障事业的滞后又影响着藏区农牧民的就业问题。自身财政收入不足，藏区需要全国其他省市的财政支持，因此加强对藏区的财政转移支付力度就显得尤为重要。

西藏的繁荣稳定事关全国的繁荣稳定，财政支援西藏必须长期坚持下去。坚持下去最好的解决措施便是促进对藏区财政支援的制度化、法律化。有必要制定一部专门的“财政支援藏区法”或者是财政部制定一部类似的部门规章。只有将财政支援藏区制度化才能保证财政支援的长期性、连续性、稳定性，支援藏区的效果也才可能更好。

注释：

i中新社，中新网：“西藏城镇化年不搞‘造城运动 未来五年目标30%”， http：//www.chinanews.com/df/2015/01-14/6969121.shtml

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