完善我国政府间环境保护事权划分的对策分析

章润兰+李珍妮

【摘 要】随着经济的发展，时代的进步，人们对于经济发展的关注度远远高于经济增长，而环境保护就是促进经济发展的一个关键因素。环境保护作为公共产品，同时具有较强的外部效应，政府应承担起环境保护的主要责任，然而由于我国政府层级过多，环境保护事权划分过程中出现粗线条、简单化、脱离现实等一系列问题，此时完善政府间环境保护事权划分对于提高人们生活水平和推动政府职能转型十分必要。

【关键词】环境保护；事权划分；问题；对策

一、政府在环境保护中的角色

政府与市场的关系一直是财政学探讨的一个中心问题，各国用社会实践充分证明市场在资源配置中起决定性作用，政府作为弥补市场失灵的手段，在优化资源配置过程中也是不可或缺的角色。环境保护的关键在于推进环境资源合理、有效和持续的利用，根据公共产品理论，环境资源相较于一般私人物品具有较强的非排他性和非競争性，属于公共物品范畴，对于公共物品的利用通常会出现“搭便车”现象，收益超过成本的效益催化下，资源匮乏和环境污染是必然结果。同时，环境污染带有明显的负外部效应，对于污染制造者而言成本小于收益，靠市场自发调整会加剧环境污染的后果；相反，对于环境保护者而言治理成本远超直接经济效益，出于“理性经济人”假设，环境保护和治理类服务单靠市场调节会出现短缺。

因此，考虑到环境保护的对象具有公共物品属性，同时环境保护行为具有较强的正外部效应，政府理应在环境保护中发挥中流砥柱的作用，环境保护是政府应尽的职责。

二、我国政府间环境保护事权划分存在的问题

2014年4月修订并通过的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）中对于各级政府在环境保护工作中应尽的职责做了简要阐述，初步划分了各级政府间的事权，为更好地履行职能提供了具体的法律依据，但是这种划分标准仍然存在缺陷和漏洞，给具体事权的履行造成了妨碍。

（一）事权划分过于粗线条和笼统化

政府间环境保护事权划分粗线条具体表现为：第一，对于环境保护事权未做纵向内容的细分；第二，对于某一项具体的环境保护事权未做横向权利的细分。所谓环境保护事权的纵向内容细分是指将某一大类事权按照某项标准细分为具体的二级科目，其下再设三级科目，这种逐级细分可以为政府间事权明确划分奠定基础。环境保护事权横向权利细分是指将三级事权依据办事程序划分为环境保护决策事权、支出事权、执行事权和监管事权。目前为止对于环境保护事权的划分只在《环境保护法》中做了较为具体的阐述，如第二条将环境保护的内容概括为大气保护、海洋保护、水保护等，只是简单罗列了二级科目，更具体的三级科目并未涉及；其次，第六条将地方政府事权定义为对本行政区域的环境质量负责，对于中央政府的事权并未做具体规定，横向权利在政府间如何匹配并没有法律依据的支撑，所以政府间环境保护事权划分过于粗线条和笼统化。

（二）事权划分与财权划分不匹配

94年分税制改革的目的在于改变大包干制下中央政府权力分散的状况，税种归属划分将很大一部分收入从地方政府转移到中央政府手中，财权逐渐上移。与此相反，事权却被逐步下放，中央政府在事权划分过程中很多时候扮演决策者的角色，具体的支出责任和事权的履行都划归为地方政府的职责，形成政府间事权与财权不相匹配的景象。《环境保护法》中规定地方人民政府应当加大环境保护的财政投入；县级人民政府负责农村生活废弃物的处置；国务院制定国家环境质量标准和国家污染物排放标准等，从这些法律条款中我们很轻易地发现中央政府严把决策权，真正花钱和办事情的却是地方政府。如2014年中央环境保护支出344.74亿元，地方政府节能保护支出高达3470.90亿元，地方支出是中央支出的10倍，同年中央税收收入是地方税收收入的1.02倍，环境保护事权下移现象严重。

（三）事权划分原则阻碍共有事权的履行

环境保护事权中的共有事权主要指跨流域、跨区域大江大河治理及空气、土壤等污染治理。《环境保护法》第十六条明示各级地方政府对本辖区的环境质量负责，这表明在划分政府间环境保护事权过程中奉行属地管理原则，只有地方政府辖区范围内的环境保护、污染治理才属于自身职责。然而环境保护事权中有一些项目并不能简单地分辖区进行管制，如对跨流域、跨区域大江大河的治理。属地管理的原则会导致地方保护主义情绪的滋长，尽管事权可以分区域管理，但是这种人为管理区域的划分并不能改变特定的自然规律，流域内任何一处水资源的污染，都可能破坏整个水域的循环系统，从而呈现跨区域污染的特征。以属地原则来简单处理政府间可能面临的环境保护共有事权，不仅不利于厘清政府间事权关系，反而可能阻碍环境保护的大局，增加污染治理成本。我国对于黄河的治理历史悠久，上游水土流失较为严重，下游政府既无权也无动力去管理上游的环境破坏，加上共有事权效益和影响的整体性，许多地方政府不愿意进行水土流失的整治，从而导致跨界水污染纠纷一直存在。

（四）事权划分缺乏先见性和法制性

先见性是指环境保护事权的划分要具有长效性和预见性；法制性指环境保护事权划分要有法可依，有据可循。从某种意义上来看事权划分是一种行为结果，应随着政府职能的转变做适当的调整，而政府职能紧随经济发展程度变化，国家成立之初政府主要对内管理国家、对外抵御外敌；经济发展前期，人们对于物质的需求较强，政府着力于基础设施的建设，为经济的起飞做好铺垫；经济发生到一定阶段，人们更专注于精神层次的享受，政府开始向服务型政府转型，财政支出更集中于民生项目，环境保护作为民生支出重要部分越来越受到关注。因此随着经济的发展，事权自身会不断扩展，同时会出现一些新生事权，对于这些状况需要政府间事权划分具有预见性。雾霾的治理既是新生事权也是扩展事权，当雾霾污染超越水污染、固体废弃物污染成为降低大众生活质量的罪魁祸首时，政府作为环境保护的中坚力量却无法发挥应有的作用，被污染省市面对雾霾的治理纷纷开始踢皮球，推卸责任，现有法律里并未对此类环境保护新生事权的履行加以规范，这为政府间事权的推诿埋下了祸根。

三、完善政府间环境保护事权划分的对策建议

环境保护作为一种公共产品，同时具有很强的外部效应，政府理应担负起环境保护的职责。由于环境保护事权划分过程中存在划分笼统，划分原则单一，缺乏预见性，脱离现有财权划分现实等问题，阻碍了各级政府环境保护事权履行的进程。为了更好地发挥政府职能，提高国民生活质量，对现存的环境保护事权划分状况进行完善十分必要。

（一）二维度细分环境保护事权

二维度细分具体表现在纵向上的内容细分以及横向上的权利细分。在现有的环境保护二级科目i下设置更为详细的三级科目。比如在水环境二级科目下设置水环境保护基础设施建设、大江大河治理、一级河流管制、二级河流管制、三级河流管制、城镇污水处理、农村用水污染防治、跨區域水环境污染治理等三级科目；在大气二级科目下设置全国大气环境污染治理、汽车尾气排放治理、城乡空气污染治理、跨区域大气污染治理、酸雨治理等三级科目。

同时将某一项三级科目环境保护事权进行横向权利划分，比如将一级河流管制事权细分为一级河流管制决策权、一级河流管制支出责任、一级河流管制执行权、一级河流管制监督权。俗话说万事开头难，经过横纵二维度的细化，环境保护事权更加具体化和详细化，为各项具体事权在政府间的配置奠定了良好的基础。

（二）上移部分环境保护事权

2014年我国环境保护花费总计3815.64亿元，中央支出344.74亿元，仅占9.03%，G20中央支出平均水平22%，OECD中央支出平均水平26%，普遍高于我国中央政府的支出水平，基于国际对比我国有必要上移部分环境保护事权。此外，我国财政体制的客观现实也要求上移部分环境保护事权，94年实行的分税制改革历经二十几年的发展，根基已经相当深厚，面对已经相当成熟的财权划分模式，加之“营改增”的进行，地方财权大大上移，事权划分必须充分考虑这一客观事实，事权划分问题处理上中央政府理应承担更多的责任。这种责任更多的体现在中央政府对于花费的承担，由于中央政府在亲民层面上没有地方政府的优势，执行权更多的应由地方政府实行，决策权和监督权由中央政府把握更有利于政策的统一和稳定。其实环境保护事权划分不清的根源在于谁都不愿意出钱，这是由环境保护的外部性决定，所以由中央政府出面、出资，地方政府具体执行，中央监督检查，这种事权划分模式将更加有利于环境保护事权的实现。

（三）丰富环境保护事权划分依据

环境保护的对象很多情况下存在跨区域和跨流域的现象，仅依靠属地原则就能够明确的事权仅仅局限在地方政府辖区范围内，比如辖区内农村用水污染防治、城镇污水处理、三级河流管制等，对于大江大河治理、跨越多个省市二级河流的管制、雾霾的处理等问题，仅依据属地原则简单处理，不仅不能解决环境污染问题，反而会加剧地方保护主义，甚至造成更严重的环境破坏问题。改变现有的属地原则划分模式，实行效率和受益相结合的原则十分必要，首先以受益范围为依据大致明确此项事权可能涉及的主体，比如覆盖全国范围的事权主体就是中央政府；涉及多个省、市行政区的事权主体就是关联的每一级地方政府；只关系单个行政区划的事权主体就是自身。其次，对于关联多个主体的跨区域事权在受益原则指导下，还需要结合效率原则，一方面建立争议处理或者协调机制，另一方面在横向权利层面上进行政府间的匹配。比如建立雾霾处理协调机制，中央政府出资，第三方协调机制制定雾霾治理方案并具体执行，上级政府负责监督检查。

（四）实现环境保护事权划分的预见性和法制化

环境保护是一项持久工作，伴随着经济发展长期存在，环境保护事权的划分必须具有预见性，并为新生事权的开展留有空间，起码要预先明确事权的主体，并对各方利益主体形成稳定的、长效的预期，当某一项事权突然出现时不至于手忙脚乱，无据可查，无计可施，相互推诿。此外，细分环境保护事权、丰富划分依据等措施都只是先行兵，将这些举措上升到法律层面才是保证环境保护事权顺利履行的中坚力量。实现环境保护事权划分法制化，首先要求事权划分基调必须由宪法来确定，事权的划分要由立法机构（人大）来授权，以保证事权划分的权威性和规范性；其次对现行《环境保护法》进行修正，事权划分原则以法律形式确定下来，以列举的方式将二级环境科目细分为三级科目，并结合横向权力划分在各级政府间进行匹配，据此来解决政府间事权履行讨价还价的问题。

注释：

i环境保护二级科目包括水、矿藏、土地、湿地、草原、野生生物、大气、自然保护区、人文遗迹、森林、城市和乡村、风景名胜区、海洋、自然遗迹。

【参考文献】

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