地方政府公共服务供给能力建设

周雨嫣

【摘 要】政府的公共服务供给能力代表了政府职能履行的能力，是政府公共性最主要的体现，也应该是政府所必须实现的一项首要的价值目标。地方政府的公共服务供给能力是与其公共职能密切相关，但是，就目前而言，在很多地方都存在着公众的公共需求与政府公共服务供给能力低效的矛盾，所以，我们必须要从公共需求的实际出发，分析地方政府公共服务低效的原因，为政府公共服务能力低效提出对策，来推进地方社会的和谐发展。

【关键词】地方政府；公共服务；供给能力；对策

加快职能转变的步伐，提高政府的公共服务能力，是当代我国政府改革一个急需完成的目标。政府应时刻牢记“以民为本”的执政理念，民生问题也应该成为政府解决的首要问題，这就为政府的公共服务职能提出了新的时代要求，公众关注的不仅仅再是数量的多少而是质量的高低。所以，当代地方政府应该对公众需求具有一种敏锐的触觉，要走入群众，真实的反映出群众的需求和偏好，努力提升公众的生活水平和质量。而政府的公共服务供给能力则是提高民生水平的关键点，所以，对地方政府供给能力的分析探讨是具有很强的现实意义。

一、相关概念的的内涵

（一）公共服务的内涵

2004年2月21日，国务院总理温家宝在《提高认识、统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》中指出：公共服务就是“提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府”。一个国家的公共服务能力，可以直接投射在国家社会经济的发展水平中，公共服务职能是否健全，体系是否完善，这都为国民经济的发展提供了强大的动力。基本公共服务的目的就是要实现政府为公民提供优质完善的公共物品和服务，从而满足公众生存发展需求。它一般具有“非排他性”、“非竞争性”和“公共性”。而“公共性”又是这三者最为突出的一点，它强调了政府的职能行使的价值取向以及各项政府公共决策应有的价值偏好。

（二）地方政府公共服务供给能力的内涵

地方政府公共服务供给能力，它不仅是地方政府公共服务供给是否高效的重要指标，同时它也在另一个方面反映了地方政府内部资源和条件的配置是否合理。包括地方政府的财政状况、人力资源、组织能力、政府权力权威。它是政府组织各项有形资源和无形资源的整合能力，最终体现为地方政府为社会公众提供所需的公共产品和服务，如各项基础设施以及对社会秩序和国家法律的维护等，注重的是服务质量。地方政府的能力是由很多因素构成的，它一方面体现在政府公共政策的制定、执行、监督完善和在动态的过程中不断的信息反馈。另一方面，又体现在政府各项能力的发挥，如提供公共产品的能力，制定市场规则的能力、人力资源发展的能力、社会保障能力以及政府危机管理的能力等。它具有公共性、有限性、服务性和成长性[i]。

二、地方政府公共服务能力建设存在的问题

（一）地方政府公共服务不能满足公众需求

在过去的很长一段时间里，政府的各项公共服务政策都是政府单方面制定的，政府想当然的认为人们需要的是这样而不是那样，在政策制定的过程中，并没有得到公众的参与，很多政府领导似乎只看中自己的政绩和地方GDP的增长，而政府本应该时刻考虑的公共利益却被忽视了。政府的财政支出大多数都用在了政绩工程的建设上，在公共服务这方面的投入并不高。在盈利性领域的投入多了，自然在社会保障、医疗教育、基础设施等公共领域的投入和关注力就少了。而财政投入的不足则会直接影响到地方政府公共服务的数量和质量。这就会直接导致地方政府公共服务的供给总量不足。而从另一方面来说，地方政府的财政收入大多数都归于中央政府，地方政府的各项公共政策也是贯彻和服从中央政府，这样就会出现另一个问题，即地方政府不能根据地方的实际情况，真正做到实事求是，制定出因地制宜的公共服务政策。地方政府的自主性受到束缚也会导致政府公共服务供给总量的下降。

（二）地方政府公共服务供给差距大

地方政府公共服务供给在城乡之间差距较大。长久以来的城乡二元结构一直都没有被打破，城市和农村的公共财政支出在全国财政支出的总比重差距甚大，城市和农村在教育和医疗保险等资源的占有率上也是分配不公，而城乡之间的社会保障制度的覆盖面也是有一定差距。城市公共服务的资金来源渠道较多，大多来源于地方政府的拨款，而农村的公共服务资金却大部分来自于农民的自筹。而城乡之间的公共服务质量上的差距也给城乡群众带来不一样的生活品质和享受，存在着严重的公共服务不均等。我国是个农业大国，农村人口占总人口的多数，而他们所享受的资源与城市相比却更为稀缺。这样就导致了，农村居民很难享受到政府为他们提供的公共服务，如果不打破这种二元机制，“三农问题”的困境以及城乡公共服务均等化将很难得到解决和实现。

（三）地方政府公共服务供给的效率不高

用最小的投入获得最大的利益，这样才是最有效率的方式，但是，由于我国的市场经济机制还不是十分完善，政府与市场的界限还不是很明晰，政府在公共服务中引入市场机制还缺乏经验，以致于无法确保市场提供公共服务是建立在承担社会责任的基础上，因而对那些提供公共服务的私营部门进行过多的干预，这是在一定的程度上造成公共服务供给效率不高的原因[ii]。虽然在当下，塑造责任型政府成为热点话题，但是，在现实中，政府在公共服务还是存在着缺位、错位和越位的现象，如食品安全问题和各项行政审批问题等，这些都是与人民的生活息息相关的问题，而地方政府在这些方面责任的缺失则体现了政府公共服务供给的能力和效率的低下，这也是我们需要关注的一个重点问题。

三、地方政府公共服务供给能力建设问题的原因分析

（一）地方政府服务意识淡薄

当前，由于我国社会主义市场经济机制发展还不完善，政府所关注的焦点往往都是地方经济的发展以及政府政绩的提高。这是造成地方政府官员服务意识淡薄，公共物品供给不足、公共服务效率不高的一个主要原因。在过去的很长一段时间里，政府承担着资源分配者和权力行使者以及市场监控者的角色，对自己本身应具备的公共性认识却相对模糊，常常职责不清，在政府内部也行成了很浓厚的“官本位”思想，这就导致了政府官员公共职能的弱化，公共服务态度的恶化。在很多时候，政府官员表现的并不是“人民公仆”的形象，而是十分的高高在上，政府官员中也存在着以权谋私的现象，罔顾公众利益，很大程度上也是因为他们并没有树立为人民服务的服务意识。所以，每当在官员的个人利于与公共利益发生相悖的情况下，公共利益往往都是被牺牲和舍弃的。

（二）地方政府公共服务的投入不足

地方政府在公共服务职能的财政投入比重过小，这就使得地方政府本应提供的一些公共服务无力供给或者供给不足。尤其是在教育、医疗、卫生、就业、环境等方面，现有的公共资源面对公众不断上升的公共服务需求显得有些捉襟见肘。这点在农村地区体现的尤为突出。长期以来，地方政府都把工作重心放在经济增长上来，并没有很好的将精力放在公共服务的工作中。虽然，各级地方政府在不断地进行职能转变，但是在政府部门内部，却忽视一些公共事物，没有花精力努力去把公共事务处理好。地方政府基础性的公共服务供给总量不足，使得政府和人民之间的供求矛盾不断加深，对于一些已经投入的公共服务，还存在这使用率过低甚至被废弃的現象，从而造成资源的极大浪费。

（三）公共服务供给缺乏公众参与

地方政府在公共服务供给的过程中承担的是主导的角色，公共服务的供给是通过政府公共服务的政策来完成和实现的。在社会经济不断前进发展中，公众对政府公共决策的参与意识不断提升，有能力更好的表达自己对公共服务质量的诉求。政府不再是公共服务供给的唯一主体，公众参与能够有效的实现政府决策的科学化，政府应该在公共政策制定的过程中适当的加大公众参与的力度。如果只是由政府单方面的制定公共服务政策，那么政府就无法确切的掌握和了解公众的需求，也就是说政府不能了解到公共服务供给过程中的真实情况和出现的问题。公众参与的渠道不畅，政府需要加快政务公开的步伐，这样能让公众及时的了解到政府的工作信息，公众参与的观念意识也影响着公众参与到公共服务政策制定的热情，公众自身的文化素养也决定了公众的政策参与能力。然而，在政府制定公共服务政策的现实过程中，会出现公民素质不高，参与意识不强、参与能力不高的客观情况使得公众不能很好的参与到政策制定的过程中。

四、提升地方政府公共服务供给能力的对策

（一）转变政府职能，强化地方政府的服务意识

改革开放后，中国坚持走有中国特色的社会主义市场经济道路，因此，地方政府必须要顺应市场经济的潮流，加强自身各项职能建设。市场经济通过价值规律来调节市场和生产资料在各部门之间的流通，政府应该是市场的监管者而不是市场竞争的主体，所以，地方政府应该是一个有限的政府、高效的政府而不是旧体制下的全能政府和低效政府。地方政府应该明确自身与市场的界线，要有事业心和主动进取之心，为群众谋福利，加强履行自身的社会公共职能。在现代社会，人民的民主权利意识不断增强，这就需要地方政府高度重视和保障群众的利益，树立服务型政府的理念。地方政府应该是一个服务型政府，应树立顾客导向，提高服务品质和种类，履行好自身的义务和责任，清晰自己的职能定位，促进地方公共服务事业的发展。

（二）加大公共服务方面的财政投入

公共服务事业要取得良好的发展离不开政府的公共财政的支持。从我国地方政府的公共服务供给现状来看，资金短缺不足成为了地方公共服务事业发展的短板和瓶颈。所以，政府要想提高自身的公共服务供给能力就必须要解决资金问题。政府不仅要加大公共服务方面财政的投入，在另一方面，政府也应努力提高财政投入使用的效率，争取用最小的财政投入获得最大的社会公共效益。随着地方经济的发展，政府在公共服务投入资金的比重也应相应增加。对地方政府而言，财权和事权相匹配是十分重要的。同时，地方政府应努力加强自身公共服务职能的建设，完善地方公共服务的体系。

（三）加强公众参与建设

随着市场经济的不断发展，公众参与意识的不断增强，公众对地方政府公共服务供给方面有着不同以往的利益诉求。所以，政府为了提高公共服务供给的质量和效率，就必须要组织好社会各方面的有利资源，充分调动各种社会各方面的积极性。公众参与不仅能很好的反映政府公共服务供给中出现的现实问题，还能打破政府长期以来的在公共服务供给中的垄断地位。这样对提高政府公共服务供给质量有极大的推进作用。在公众参与的过程中，政府需要不断的引导和规范公众的参与行为。政府必须要健全相关法律法规，用法律来保障公众的权利，来保证公民参与的有序进行，公众也应提高自身的文化素养，来更好的理解政府的政策目标，为政府公共服务的供给提出切实可行的建议。

（四）加强府际合作，实现公共服务均等化

中央政府与地方政府应该打破以往高度集权的模式，要逐渐形成地方分权和地方自治的局势。但是，目前两者在财权和事权上的划分仍然不合理，它们在公共服务职能的边界上也相对模糊，这点使得地方政府在管理地方公共服务事业的时候经常处于被动状态。所以，为了能提供更好更优质的公共服务，应该合理规范划分中央和地方政府公共服务职能的范围。对于很多突发性的公共安全事件，就必须要加强地方政府和中央政府的有效合作，如雾霾、禽流感、地震等。地方政府在保证与中央政府政令畅通的同时，也应该打破原有的“条块分割”，加强各级地方政府之间的合作，实现资源的流通，形成统一的市场，相互借鉴优秀的治理和公共服务供给的经验。

目前，我国各级政府一直都在加快职能转变的步伐，我国的各项公共服务事业也相继取得了较好的成果，但是，在社会各项发展的同时，我们也应该看到并且重视我国地方政府在公共服务供给中存在的问题和能力不足、效率不高的现状，政府公共服务供给能力的高低从侧面反映了政府的能力和职能履行的状况以及社会发展的水平，所以，我们必须要进一步完善我国政府的公共管理职能，提高公共服务供给的能力，为建设服务型政府提供坚实的基础。

注释：

[i] 申丽娟.现代化视闽下地方政府公共服务能力供给研究一基于重庆的实证[D].西南大学，2011：25.

[ii] 夏悦瑶.新型城镇化背景下地方政府公共服务研究[D].湖南大学，2012：27.

【参考文献】

[1]徐勇、高秉雄.地方政府学[M].高等教育出版社，2005：4-13.

[2]申丽娟.现代化视闽下地方政府公共服务能力供给研究一基于重庆的实证[D].西南大学，2011：25.

[3]夏悦瑶.新型城镇化背景下地方政府公共服务研究[D].湖南大学，2012：27.

[4]刘德斌.论我国地方政府公共服务能力建设一以永丰县为例[D].南昌大学，2007.

[5]范柏乃、傅衍、卞晓龙.基本公共服务均等化测度及空间格局分析—以浙江省为例[J].华东经济管理，2015（01）.

[6]汪利锬.地方政府公共服务支出均等化测度与改革路径—来自1995—2012 年省级面板数据的估计[J].公共管理学报，2014（10）.