浅析我国县乡财政的困境与对策

朱秀敏

【摘 要】县乡财政是我国财政体系中的基础环节，对整个国家的财政收支平衡具有至关重要的影响。但是，由于经济、体制、政策等各方面的原因造成了当前我国县乡财政自给能力不足、财政收支矛盾突出、财政赤字及债务严重、区域间财力不平衡等困境。导致这些困境的原因是多方面且复杂的。目前，我国县乡财政越来越困难已成为不可争议的事实，解决县乡财政问题已迫在眉睫。

【关键词】县乡财政；困境；对策

国家财政包括中央财政和地方财政，作为我国财政体系中最基层的两级财政，县乡财政在整个财政体系中发挥着举足轻重、不可取代的重要作用，同时也是推动区域经济不断发展的重要推动力。1978年中国进行经济体制改革以来，中央和地方政府的财政分配关系经历了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次体制改革具有一定的共性，就是实行对地方政府放权让利的财政包干体制；后一次则是适应市场经济机制的财政分税体制改革。[i]然而，随着社会经济的快速发展，尽管中央和省级财政体系已初具规模，县乡财政财力不足、收支矛盾、负债沉重等弊端日益凸显，使县乡基层组织的正常运转受到影响，并逐步开始制约我国经济的健康发展。因此，我们必须明确县乡财政在社会主义新农村建设和经济持续健康发展过程中的重要地位，发现县乡财政存在的一系列问题，具体分析产生其困境的原因，并提出相应的解决对策，从根本上为解决我国县乡财政问题提供一些参考。

一、我国县乡财政的现状分析

近年来，我国中央财政收入逐年增长，中国经济也实现了飞跃式的发展。然而，地方财政却陷入越来越困难的窘境。分税制改革以来，我国中央与地方的财政关系得到了重新分配规划。中央财政收入增加，然而地方财政收入却逐渐减少，县乡财政问题日益凸显。主要变现在以下几个方面。

（一）财政自给能力不足

财政自给率是指地方财政一般收入与地方财政一般预算支出的比值。是反映政府财政状况的重要指标。目前我国县域经济大多以农业经济为主，缺少科技含量高，市场前景广的支柱型产业，收入来源单一，财力不足，是我国县乡财力自给能力不足的根本原因。尤其是原本农业发达地区，取消农业税以后，更是加剧了县乡政府的收支缺口和债务压力，财政短缺在广大中西部地区农村已经成为一种常态。从下图的表1中我们可以看到分税制改革后我国地方财政自给率逐渐降低，地方自给能力也越来越弱。

（二）财政收支矛盾突出

由表1我们可以看出我国地方政府的财政自给能力逐年降低，财政收入增长乏力，然而财政支出却在逐年增加。随着社会主义新农村的建设目标的提出，各种政策性支出、隐性支出等也越来越多，并呈现逐年增长的趋势，导致地方财政入不敷出。在财力水平相对薄弱的中西部农业地区，乡镇财政的短缺遇困境就更为严重。与此同时，我国县乡财政收入比重占地方财政收入比重也在逐年减少。我国县乡财政收支差距越来越大，收支矛盾严重凸显。

（三）财政赤字及债务严重

根据国家规定，地方政府是不允许出现财政赤字的。但目前我国县乡政府负债情况普遍存在。地方政府负债主要包括：一是政府本身的各种借款，即直接负债；二是各类法人举借债务，但政府及其有关部门为借款提供担保。[ii]政府直接或是间接地成为债务主体，且缺乏有效的约束机制，导致地方财政过载，超负荷运转。从2000年开始，中央政府开始实施农村税费改革，农业税的取消，导致县乡的财政收入急剧减少，县乡债务压力更加严重，债务的规模庞大、结构复杂，很多债务不能按期偿还，都直接影响阻碍了县乡政府的正常运转。

（四）区域间财力不平衡

由于我国各地区自然环境的不同，产业结构的差异，导致各地区经济发展水平不平衡，地方财力也明显有强有弱。加上财政体制的分配和税收制度的缺陷，各地方政府财政收入的差距又进一步拉大。根据有关数据统计，2007年，我国东部地区的人均预算收入为2923.39元，财政自给系数为0.8087；中部地区人均预算收入为1039.88，元，财政自给系数为0.4452；西部地区人均预算收入为1125.54元，财政自给系数0.4148。[iii]显然，地区间财政自给能力的巨大差异就从根本是导致了区域财力不均等。我国中部和西部地区对农业的依赖程度高，第一产业产值在地区生产总值中所占比例也偏高，随着农业税的改革调整，导致这一部分地区的农业收入锐减，地方财力直线下降；而，第二产业、第三产业基本都集中于我国中东部，工业化程度高，附加产值高，增值能力強。如此一来进一步拉开了中、东、西部各地区政府财政能力的差距。

二、县乡财政困难成因分析

造成我国县乡财政困难的原因是多方面的，是经济、体制等多种因素共同作用的结果。

（一）层级过多，行政成本过高

我国目前有五级政府，根据“职责同构”原则，有一级政府的设置，相应就有一级权力、司法等各类行政、事业单位的对口设置，层级的过多设置就导致了政府运行成本的增加。正常情况下，每年大约需要花费数亿元的巨额费用来维持一个地级市政府机构的运行，在地方和中央的财政支出中占了相当大的比重，增加了两级财政的分散程度。层级设置过多就必然导致国家行政队伍的膨胀，事务审批环节的增加，行政效率的降低，运行成本的增加。

（二）财权事权划分不规范

政府间财政关系涉及三要素：事权、财权、财力，各种不同类型的体制都是这三要素不同的组合而形成的。一般来说，只有事权、财权、财力三要素相统一，才能保障政府的正常运转。1994年分税制改革以后，我国财权上收，事权下放。地方政府的财权虽然得以消弱，但他所承担的社会责任却并没有因此削减。很多本应该由上级政府承担的职责落在了基层政府的头上，导致地方财政支出的增加。据统计，分税制改革前后的20年间，我国中央財政收入占比从40%上升到50%以上，地方财政支出占比却从60%持续攀升到80%。[iv]这就导致地方财政支出严重超支，许多基层财政不堪重负，陷入困境。

（三）转移支付制度不完善

财政转移支付是指一个国家的各级政府为了实现公共服务能力的均等化，在既定的事权和财权框架下进行的财政资金转移行为。[v]94年分税制改革以后，我国也开始实行相应的政府转移支付制度。然而，在这一方面，我国仍然存在着许多问题。首先，由于各级政府的职责和事权划分不明确，难以确定标准的收支概念，不能提供充足的财力支持，不能从根本上解决县乡财政收支问题。其次，由于缺乏行之有效的财政转移支付监督机制，转移支付的资金流向、是否有效使用、使用效果等都难以检验，转移支付财政资金不能确保落到实处。最后，由于自然环境、经济结构、体制等这种因素的影响，地区间经济发展水平差距较大，转移支付规模小，周期短，很难达到均衡各地区财政问题的要求。

（四）县乡经济基础薄弱

县域经济发展缓慢，财政实力薄弱是我国县乡财政困难的根本原因。这一点在我国中西部欠发达地区的表现尤为明显：一是农业基础薄弱。农业科技水平低，市场狭窄，农民增收缓慢。二是工业支撑不够。工业是保持经济快速增长的主要动力，而我国大部分农村都是依靠农业经济，缺乏科技含量高、市场前景广的工业企业。三是第三产业活力不足。在我国县乡产业结构中，传统产业依旧占有非常大的比重，而第三产业发展缓慢。

三、缓解县乡财政困难的对策与建议

解决县乡财政运行中的矛盾和困难并不是一蹴而就的，需要在建设社会主义新农村的过程中，统筹城乡一体化，创新改革思路，依靠深化县乡财政改革来逐步缓解。只有这样，才能创造出符合我国农村发展目标的县乡财政体制模式，才能增加地方财政收入，促进地方财政的良性循环，促进地方经济的快速稳定发展，促进宏观经济的健康成长。

（一）减少政府财政层级

一般来说，政府体制决定财政体制。我国目前政府层级为五级，即中央、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（县级市）、乡（镇），相应的财政层级也分为五级。如果五级政府都要求各级都有自己稳定的税基，根据分税分级的框架来分配财力，这对于基层财政来说，既是不现实也是不可取的。因为乡一级政府没有大宗稳定的收入来源来形成分税体制。因此，可以考虑打破“一级政府一级财政”的传统思维模式，减少财政层级。例如，推行“省管县”财政体制，虚化市一级财政；实施乡财县管，取消乡一级财政。这样，把五级财政体制简化为中央、省（市）、县（乡）三级财政体制。一方面可以防止县乡镇府在维持日常运转尚且却如的财政压力下变相向农民乱收费，导致农民负担增加；另一方面，也可以控制县乡政府的混乱开支，避免从上级转移的财政资金挪作他用，可将各乡镇财政资金进行整合，发挥其最大效能。如此一来，就能简单明了地合理划分各级政府的财权事权，减轻县乡财政的负担，实现县域经济的良性发展。

（二）大力发展县域经济

财政的关键在于经济的发展。要缓解县乡财政的压力，就要努力促进县乡经济的发展。因此，首先，要根据当地自身的发展优势，因地制宜地发展独具特色的支柱型产业，充分发挥当地资源、区位等优势，大力吸引资金、技术、人才的流入，提高产业质量，促进经济快速发展；其次，要加强县乡基础设施建设，制定优惠投资政策，加大多方式宣传，扩大招商引资的力度，带动县乡经济的发展；另外，要优化县乡产业结构。加强农业基础设施建设，减轻对农业经济的依赖性，加大第二、三产业的投入，充分利用农村剩余劳动力，提高就业率；最后，在发展经济的同时要注意加强对环境的保护，提高环境质量，走可持续发展之路。总之，只有经济的发展才能快速增加财政收入，缓解财政危机。

（三）合理划分政府间事权财权

由于我国各级政府间财权和事权划分不合理，各种政府的支出责任不明确，在一定程度上加剧了县乡财政的困难。为了缓解困难，就必须重新划分各级政府间的财权事权，明确各级政府的财政责任。有学者提出了根据受益范围原则、溢出效应原则、区域均等化原则、各有侧重原则、财力和事权相匹配原则、法制原则等划分中央和地方政府的职权关系。[vi]参照这些原则，我们可以将调控宏观经济、国防、外交、基础教育、公共安全、卫生医疗等提供全国性公共物品及服务的职权交给中央；贯彻落实中央政策，提供区域内公共物品及服务，调节各级政府间事务及财力平衡等职权交给各级地方政府。因此，省级政府财政应该承担主要责任，而县乡财政承担次要责任并执行管理。只有通过立法的形式，明确规定各级政府的职能职权，才能从根本上杜绝上级政府层层向下级政府“甩包袱”的行为，减轻基层财政支出，从而缓解基层财政困难的困窘。

（四）建立规范的财政转移支付制度

解决欠发达地区事权与财力不匹配的矛盾，关键是逐步建立科学合理的政府问转移支付制度。首先，要建立健全规范的政府间转移支付制度，并以法律的形式确定下来，明确规定转移支付的目标、基本原则、资金来源、分配程序、资金使用及其效果等各个环节，同时要以立法形式建立行之有效的财政转移支付监督体系，防止贪污腐败、严重浪费造成的资金缺失，不到位状况；其次，减少专项性转移支付，提高以公共服务均等化为目的转移支付比重，调动地方政府积极性。最后，完善省以下财政转移支付体系，可以实行跨级转移支付方式。这样，既可以保证转移支付资金的充足，又可以提高转移支付制度的透明度，实现县乡财政的良性循环。

（五）加强监督管理，减轻负债压力

建立完善的管理机制，加强对财政收入、分配、使用、效益情况的监督，保证运转资金的安全，提高财政管理水平。一是要积极化解存量债务。有以下几种方式：①实行本息分离，不准利息转本金。②通过拍卖，租赁资产等方式筹集偿债资金。③对于有能力偿还却拒绝偿还的顽固分子，采用法律强制手段。④实行降息、减息政策，缓解还债压力。⑤中央、省级财政拨款，建立县乡政府偿债基金。二是要控制债务增量。要建立健全的债务管理制度和监督机制，严格控制新债，凡是举债项目都要经过上级政府严格审核，并自觉接受监督。

注释：

[i] 于立生：《我国政府机构臃肿层级多致行政管理费用飙升》，人民网，2010年7月28号刊.

[ii] 樊昊军：《地方政府负债初探》，载于《黄河科技大学学报》，2007（9）.

[iii] 闻媛：中国东、中、西部地区间财政自给能力差异分析》，载于《社会科学周刊》，2009（6）.

[iv] 财政部驻安徽专员办课题组：《探析农村税费改革后的县乡财政振兴之路——以安徽省为例》，载于《财政监督》，2007（8）.

[v] 王善迈、杜育红、张晓红：《建立政府间财政转移支付制度的理论与制度分析》，《北京师范大学学报（社会科学版）》，1998（5）.

[vi] 沈荣华：《各级政府公共服务职责划分研究》，载于《新视野》，2011（1）.

【参考文献】

[1] 于立生：《我国政府机构臃肿层级多致行政管理费用飙升》，人民网，2010（7）.

[2] 韩亮：《深化我国县乡财政体制改革》，载于《前沿》，2006（8）.

[3] 尹帅：《我国县乡财政体制问题研究》，载于《芜湖职业技术学院学报》，2013（3）.

[4] 李秋菊：《建设社会主义新农村的县乡财政政策研究》，2007（11）.

[5] 卢叶：《解决县乡财[] 樊昊军：《地方政府负债初探》，载于《黄河科技大学学报》，2007（9）.

[6] 陈庆海：《中国地方政府财政层级研究》，博士论文，西南财经大学，2008.

[7] 闻媛：中国东、中、西部地区间财政自给能力差异分析》，载于《社会科学周刊》，2009（6）.政苦难的根本在于打破城乡分治》，载于《中国经济时报》，2005（2）.

[8] 财政部驻安徽专员办课题组：《探析农村税费改革后的县乡财政振兴之路——以安徽省為例》，载于《财政监督》，2007（8）.

[9] 王善迈、杜育红、张晓红：《建立政府间财政转移支付制度的理论与制度分析》，《北京师范大学学报（社会科学版）》，1998（5）.