劳动力转移与农村治理转型

周铁涛

【摘 要】劳动力转移和农村治理转型是农村发展的必然趋势。没有劳动力转移，就没有农业、农村的快速发展；没有农村治理的民主化、法治化，就没有国家治理的现代化。劳动力转移对农村治理的影响是多维的。一方面，劳动力转移推动农村经济发展，激发了农民的政治需求；推动农村城镇化进程，为城市文明融入农村创造了条件；带来了农民观念的现代转型，为农村法治发展培育了人才；提高了农民的组织化程度，培育了新的农村治理群体。另一方面，劳动力转移也抽空了农村治理的内部资源，阻碍了农村治理的现代转型。

【关键词】劳动力转移；农村；治理；转型

国家治理体系和治理能力的现代化最艰巨、最繁重的任务是农村治理的现代转型，没有农村治理的民主化、法治化，就没有国家治理的现代化。自上世纪八十年代开始的农村劳动力向非农产业转移是国家城市化进程中不可回避的问题，也是解决“三农”问题的必然要求。随着农业机械和种养新技术的推广，农村生产力水平和农业劳动生产率不断提高，农村相对剩余劳动力总量不断增加。与此同时，国家也通过各种途径和形式加大了劳动力转移力度。客观地说，劳动力转移促进了农村开放和经济发展，但是从农村社会治理角度而言，其影响又是多维的。

一、劳动力转移是农村发展的必然趋势

农村剩余劳动力又称为“隐性失业”或“伪装失业”，是指边际收益为零甚至为负数的那部分劳动力[1]。农村劳动力向非农产业转移是各个国家在工业化、城市化过程中必须经历的一个过程，是推进新型工业化必然发生的经济现象，是实现城乡经济社会统筹发展和建设社会主义新农村的重要内容。农村劳动力向城市二三产业的转移也是世界各发展中国家都非常重视的一个问题。对于我国这样一个拥有7亿多农村人口的农业大国来说，农业人口众多而土地相对不足，大量的农村劳动力被束缚在土地上从事着效率极低的农业生产。要实现农村治理转型和农业发展，加速推进传统农村向新型城镇转型，都无法回避对农村劳动力转移问题的认真探讨。

自20世纪80年代开始，随着家庭联产承包责任制的产生和经营体制的逐步完善，农民的自主性得到充分发挥，农村开始出现相对劳动力的转移。与农民的恋土情结相联系，农民转移就业一般有“离土不离乡”、“离土离乡”、“离乡不离土”三种形式。自古以来，“背井离乡”（“离土离乡”）是农民在万般无奈情况下的选择。税费改革前，由于上缴负担重，农民的转移就业基本是“离乡不离土”的，只有单个劳动力外出挣钱，通过在外的临时劳动赚取该上缴的税费和日常开支。也有小部分农民为消极逃避各种税费，选择了“离土离乡”，让农田拋荒。随着国家对农村问题关注和重视，税费改革快速推进，农业实现零税收，农村劳动力转移模式出现了新的变化。近年来，国家扶持农业的新政不断出台，直接输送到农民手中的惠农资金不断增多，比如粮食补贴、农机补贴、最低生活保障、大病救助、特困补贴等逐渐增多，农民从农村发展中看到了希望，“离乡不离土”的转移就业模式倍受亲睐。另外，农业机械化生产的推进，使得地租提高，基于土地的收入增多，农村土地流转加速，更多的农民无须再单独耕种自己的责任田即可以享受到土地带来的收益，也使更多的农民开始愿意从事非农产业的工作。劳动力的快速转移带来了农村社会的快速发展，改变了整个农村的面貌。

二、劳动力转移对农村治理转型的影响

目前的农村劳动力转移已经常态化，但回过头来看，它似乎又是一柄双刃剑，在促进农村经济发展、增加农户家庭收入的同时，却又抽空了村域内部发展的人才资源，为农村社会治理带来了新的困惑。当国家要在农村推进基层治理的现代化时，既要关注劳动力转移带来的正的价值，也不能忽视其负面影响。

（一）劳动力转移推动农村经济发展，激发了农民的政治需求

由管理向治理转型是现代政治文明的重要表征，其发展需要一定的经济基础作支撑。在产品极度贫乏的年代，生产是重心，农村社会更多地依赖生产生活中形成的道德伦理传统维系社会秩序，能否参与基层治理无足轻重。当农村走向开放、农民生活走向富裕，与村域外部人群的交往增多，基于利益的各种矛盾纠纷增加，农民参与基层治理提上日程。

农村劳动力转移对农村经济发展的实际影响有两个方面。一方面，劳动力转移直接导致农村居民人均纯收入增加。一个两位老人、两位70后、两位90后、一个小孩四世同堂的七口之家，有四名劳动力，如果滞留于农村社会的直接从事小规模的农业生产，一年的劳动时间不到一个月，能够创造的收益微乎其微，即使偶尔做点临时工作，由于工作不稳定，收入偏低，仍然很难维持一个大家庭的基本开支。如果有两名劳动力转移就业，进入企业务工，一年至少有六万元的工资性收入，则能将该家庭的人均纯收入提高近一万元。另一方面，劳动力转移是提高劳动生产率、实现农业增效的基本途径。以最少的投入获取最多的收益是农业增效的基本要求。由于传统农业生产对土地、气候等依赖性较强，付出劳动力越多，农业生产率越低，农业增效越难。解决“三农”问题最根本的途径就是将相对过剩的农村劳动力由农业向非农产业转移。事实上，与农村劳动力转移相伴随的还有农业产业结构的优化和农村经济的发展。而产业结构调整也是农业增效的重要路径。由此可见，农村劳动力转移带来了农村经济的发展和农民的富裕。在物质生活的需求得到满足后，农民的需求层次提高，开始考虑自身的政治需求，总希望自己在村庄里能获得周围群众的认可和尊重，希望在村级事务治理中有一定的发言权。

（二）劳动力转移推动农村城镇化进程，为城市文明融入农村创造了条件

农村城镇化以土地耕种的相对集中为前提，土地流转是重要一环。土地流转由最初的请人代耕，到后来的成规模流转，使农村社会出现了大量无须从事耕种的劳动力，如果这部分人不能事先转移就业，势必不愿意流转土地，最终成为农业产业化的主要障碍。上世纪八、九十年代，特别是1988年宪法修正案出台后，私营经济获得了快速发展的广阔空间，乡镇企业异军突起，沿海民营经济蓬勃发展，劳动力需求剧增，农村劳动力发现在土地之外，能通过工资性收入获得更高收益，纷纷外出寻找新的谋生途径。第一批农民出去了，他们在沿海挖到了“金”，在他们的介绍下，亲朋戚友都走出农村，成为了农民工人，在之后的二、三十年时间里，农村劳动力转移成为一道独特的风景，他们在为企业创造收益的同时，也获得了比农业生产更高的效益，同时也为滞留农村的劳动群体提供了更多可耕种的土地，提高了农村的劳动生产率。事实上，这仅仅只是农村劳动力转移的最初动因，在后来的农村发展中，劳动力转移客观上还推动了农村的城镇化进程。

农民转移就业是土地相对集中、农民集中居住的前提，没有大规模的农村劳动力转移，就无法推动规模化生产；没有劳动力转移创造的远高于农业生产的收益，农民也不可能有条件舍弃田土到城镇集中居住。近年来，随着城市吸纳能力增强和户籍制度放开，城镇化进程加快，年轻农民的非农化趋势明显，一部分70、80后青壮年农民工以非农收入为主要经济来源，携配偶、子女长期在外务工，多年不回，有的甚至在工作地购买房子定居了下来，摇身一变，成为了城里人。随着农村劳动力外出，农村常住人口以“38”“61”“99”为主，他们经营土地比较艰难，加之有人在外务工，家庭经济状况较好，一般都将土地流转出去了。事实上，他们也成为了不需耕种的农民，一旦政府主导新农村建设，提供条件到集镇集中居住，他们也很容易接受，这又在客观上推进了农村城镇化的进程。

农村城镇化使农民改变传统生活环境，由传统农民变为了城镇人，其生活方式、处事规则亦随之发生变化，在新的城镇，尽管仍然有许多“熟人”，但是“熟人社会”的环境开始向“半熟人社会”转型，面对陌生的人和事，他们显得小心翼翼、谨小慎微，开始关注契约、合同、证人、证据等带有现代法治气息的内容，在不知不觉中，逐渐融入了现代治理中。

（三）农村劳动力转移带来了农民观念的现代转型，为农村法治发展培育了人才

从农村治理现代化的视角考察，农村治理机制要实现现代转型最关键的因素是农村人口素质和农民思想观念问题。客观地说，农村劳动力转移促进了农民基本素质提高，更新了农民的思想观念，为农村治理现代化培育了人才，奠定了基础。要转移就业，劳动者的素质是最基本、最关键的因素。就劳动力市场而言，农民的非农就业和各个企业的招工是一种双向选择，这就决定了一个传统农民要外出务工并向非农行业转移，必须要有用工单位所需要的一定的技能或能力。传统农民中，所谓技能被习惯性地认为有一门相对专业的手艺或者有较好的身体素质就可以了，他们主要选择到城镇从事建筑、物流、加工业等繁重的体力劳动，而现代年轻农民外出务工时，他们更希望自己能跻身务工单位的中层管理者阶层，而不是从事又累又脏的体力劳动，高层次的理想驱使他们通过接受培训更多地学习管理、经营、社交等理论知识，以找到理想的职业。通过各种培训，年轻一代农民的基本素质得到大幅度提高。在非农单位就业的过程中，一些农民听过务工工作中的锻炼和学习，学到了企业管理中一些先进的经验，掌握了一些在农村无法接触新的新的知识和技能，发散了思维，开阔了视野，逐渐培养和树立起新的观念和意识，比如管理的理念、市场的意识、契约的观念、维权的意识、法治的理念等。在他们的不断实践和扩散下，这部分外出农民的素质得到了全面提高。当他们某一天回流农村社会时，又可能在他们的带动和影响下改变整个农村治理的人文环境。

（四）劳动力转移提高了农民的组织化程度，培育了新的农村治理群体

由于交通不便、信息不畅，较长一段时间内，农村劳动力以自发转移为基本特征，组织程度不高、渠道单一。近年来，随着农民素质提高以及劳动力市场逐步完善，各级政府，尤其是经济落后农村的基层政府对组织农民转移就业越来越重视，通过政府及中介機构组织、培训输出的劳动力数量逐年增加。然而，在农民朴素的观念中，他们仍然更愿意相信自己身边的亲戚朋友，他们大多是通过在外务工者介绍实现转移就业的。在外出务工农民的观念中，一起在外面“闯荡”世界的人是一个特殊的群体，家乡观念浓厚，他们在一个陌生的地域相抱成团，相互关照、相互帮助，彼此之间以及彼此家庭成员之间都有着特殊的感情，根深蒂固，形成新的特殊群体。一旦回到居住地，他们在外结成的友谊仍将延续，面对各种农村事务的处理，仍然会像在务工地那样紧抱成团，死“铁”。在农村治理转型的过程中，尽管这种基于业缘的关系不像农村民间组织那样有章程和运转规则，但是其联系及彼此之间的关照要远高于基于经济利益聚合而成的组织，不容置疑，返乡农民成为农村基层治理中新的群体是不争的事实，当他们登陆农村治理的舞台时，很可能会带动农村治理格局的改变。

（五）劳动力转移抽空了农村治理的内部资源，阻碍了农村治理的现代转型

农村依法治理主要体现为两个方面，一是基层政府主导的严格依据国家法律法规进行的管理和服务，二是村民自治机构组织和动员村内居民进行的基层民主自治。就农村社会稳定而言，农村剩余劳动力的大量存在使得社会闲散人员增多，无所事事，赌博成风，劳动力的转移使农民不仅能从农村外部获得额外的经济收益，还充实了农民的生活，因鸡毛蒜皮的小事引发的矛盾纠纷明显减少，稳定了农村秩序。就村民自治而言，农村劳动力转移却又抽空了农村发展的内部资源。从转移劳动力的年龄结构来看，18-50岁的青壮年是外出务工的主力军。18-30岁的人，文化水平相对较高，年轻气盛，抱负远大，大多不愿“窝”在农村，往往通过选择进城务工的途径走出农村，进入城市，一旦他们获得高薪职位，很容易融入城市生活，而这部分人恰恰是未来农村发展最重要的人力资源，当他们在城市定居后，未来农村的治理可能只能依靠少数剩余精英了。30-50岁的人，知识水平一般，却正当壮年，他们的外流使得滞留于农村的多是50岁以上的人，这些人有丰富的生产生活经验，却缺乏学习的激情，当他们主政村级治理时，由于对现代法律、管理等知识涉猎较少，更多的仍然是按照传统和经验，而不是现代治理理念治理村务，使农村治理很难实现现代转型。

三、农村治理转型视角下加快劳动力转移的路径

尽管劳动力转移对农村治理的影响是多维的，但仍然利多于弊。通过农村劳动力转移力推动农村发展和城镇化进程，带动农民观念更新，都是农村治理转型的重要内容。在加快农村劳动力转移过程中需要解决的问题既有历史形成的制度性的障碍，也有农村环境、农民观念上的障碍，还有劳动力市场建设和农民工权益保护等方面的障碍。

打破传统城乡二元结构体制，破除农村劳动力和农村治理转型的制度障碍。户籍制度是的最大障碍。传统户籍管理制度人为地农村户口单列，严格限制人口流动，既影响了资源合理配置，又桎梏了农民观念。与户籍制度相关的是一系列的社会保障制度也呈现二元性。目前，农村基本上建立起了以养老保险、最低生活保障、合作医疗、大病救助、特困补助等在内的社会保障体系，但保障水平远低于城市居民。即使农民进城了，也不可能享受到政府保障性住房的优惠，它只提供给城市贫困家庭和低收入家庭，不可能提供给具有农民身份的农民工。就连多年以来一直反应强烈的农民工子女上学问题，尽管各级政府都在努力解决，但事实上，解决起来与预期的理想还存在较大差距。可以说，传统户籍制度产生了限制农村劳动力流动的政策，阻碍我国农村劳动力转移。[2]尽管目前户籍制度变革已深入推进，其影响却不可能在短期内快速消失。多年以来，土地已成为农村劳动力唯一而又最根本的生活保障，农村劳动力一旦离开土地进城，将处于毫无保障的真空地带，一旦失业，基本生活就难以保障。[3]

多管齐下，推动农村劳动力有序转移。祖祖辈辈生活在土地上的农民，是一个特殊阶级，他们被称之为“小农”，思想保守、思维固化、文化和技能素质偏低，乡土观念浓厚、求稳怕乱，安于“小富”，满足于“小进”，这些观念都不利于劳动力转移就业。各级政府要运用阳光工程、农民创业培训工程等加强劳动力就业培训，提高劳动者基本素质；健全国家法律、完善相关政策，保护农民工的合法权益，改善转移就业环境；加快劳动力市场建设，发展有组织的劳务输出，引导劳动力有序转移。在政府财政紧张的状况下，还可以考虑通过农业产业龙头企业或农村经济合作组织的带动引导农民转移就业。

【参考文献】

[1]百度百科. 农村剩余劳动力[DB/OL]，2016.11.22.

[2]刘白石、张阳琛.影响农村劳动力转移的因素研究[J].企业家天地，2010.04.

[3]邹志华、李庆东.影响辽宁省农村劳动力转移的因素与对策[J].浙江农业科学，2010.02.