我国“十二五”养殖渔业财政补贴政策综述及“十三五”政策展望

崔 明

(1.上海海洋大学经管学院 上海 201306；2.上海财经大学国际工商管理学院 上海 200433 )

我国“十二五”养殖渔业财政补贴政策综述及“十三五”政策展望

崔 明1，2

(1.上海海洋大学经管学院 上海 201306；2.上海财经大学国际工商管理学院 上海 200433 )

“十二五”期间我国渔业发展目标发生了一些重要转变，养殖渔业取得了长足的发展。通过梳理我国在“十二五”期间的主要养殖渔业相关配套财政补贴政策，包括渔业油价补贴政策、水产健康养殖示范建设补贴政策以及水产养殖机械补贴政策，发现政府能够积极地就政策实施过程中出现的问题进行及时调整，但仍然存在不符合我国渔业发展目标的部分，总体投入和倾斜力度较捕捞渔业仍存在很大不足。展望“十三五”，预计我国在渔业的整体方针不会变的情况下，会对原有的财政政策中不适应现实渔业经济发展的情形进行调整。最后对“十三五”期间的财政政策的制定、实施提出建议。

养殖渔业； 财政补贴政策； “十三五”展望

渔业补贴在国际上一直是饱受争议的领域，但是从经济学角度来看，财政补贴提供有利于支持幼稚产业发展，有利于拯救临时处于困境的大型关键企业，有利于保护环境[1]。我国的渔业财政补贴政策一方面要在WTO的框架下遵循国际渔业补贴的主要趋势[2]，控制补贴总量，减少对贸易造成扭曲的补贴, 调整补贴结构；另一方面我国渔业财政补贴政策要符合我国渔业发展的目标和方向。“十二五”时期是我国加快现代渔业建设的重要时期，我国的养殖渔业在“十二五”期间有了长足的发展。与此同时“十二五”期间我国的渔业发展方针发生了一些重要转变，更强调渔业的可持续发展。本文试图从“十二五”的渔业政策入手，梳理我国在“十二五”期间的主要养殖渔业的配套财政补贴政策。层层剥离、由总到分，对我国的养殖渔业的财政补贴政策进行评述，并对“十三五”期间我国的财政补贴政策的制定和实施提出建议。

1 我国“十二五”渔业政策的重要转变

为加快现代渔业建设、提高渔民收入、实现渔业可持续发展，“十二五”期间我国政府制定了一系列渔业经济建设的纲领性政策。2011年农业部渔业局根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《全国农业和农村经济发展第十二个五年规划》，制定了《全国渔业发展第十二个五年规划》。2012年中国共产党的十八大报告中首次提出了建设海洋强国的重要战略并将发展海洋经济作为建设海洋强国的重要支撑。根据“十八大”的要求此后又出台了《全国海洋经济发展“十二五”规划》；习近平总书记就海洋强国战略发表了重要讲话，进一步阐述了海洋强国战略的内涵。2013年国务院发布了《国务院关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》，在国家政策层面将海洋渔业发展纳入建设海洋强国战略。通过梳理“十二五”期间我国渔业发展的主要纲领性政策，可以发现我国渔业政策出现了重大调整。

表1 “十二五”期间渔业发展主要纲领性政策梳理

1.1 渔业总体发展方针的变化

随着海洋强国战略的提出与实施，海洋渔业面临新的发展机遇。2013年《国务院关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》(以下简称《意见》)的出台，标志着我国海洋渔业发展方针发生了根本性的变化。过去我国的渔业方针主要是“以养为主、养捕加相结合”。《意见》从中国现代农业和海洋经济发展大局出发，提出“坚持生态优先、养捕结合和控制近海、拓展外海、发展远洋”的总体方针，从海洋渔业可持续发展的视角，重视和强调海洋渔业资源和生态环境保护[3]。

1.2 养殖渔业发展目标的变化

“十二五”期间，随着建设海洋强国战略的提出，在渔业发展目标的制定过程中，突显海洋渔业的重要地位，更加重视海洋渔业的产业结构优化与产业转型，重视保护海洋生态环境，着力推动海洋开发方式向循环利用型转变。在水产养殖渔业方面，强调海水养殖渔业发展方式由数量增长型向质量效益型转变，不断促进产业向集约化、良种化、设施化、标准化、循环化、信息化发展，尤其提出要对水产养殖池塘和近海养殖网箱加大标准化改造，大力推广生态健康养殖模式。在设施方面，推广深水抗风浪网箱和工厂化循环水养殖装备，对有条件拓展海洋离岸养殖和集约化养殖的渔业企业进行政策倾斜，同时强调海洋科技的创新引领作用。

1.3 渔业财政政策目标的变化

在财政政策方面，“十二五”期间不仅加大财政投入力度，对财政投入的方向和领域也有所调整和侧重。首先调整了最主要的渔业补贴——渔业油价补贴，使之与渔业资源保护和产业结构调整相协调。此外，将原有的补贴重点从渔机补贴、以船为家渔民上岸定居和休渔禁渔期间困难渔民生活补助等生产、民生类补贴，逐渐转移到了渔业的公共管理、渔业生态保护、科技创新、科技转化的补助等领域中。

2 “十二五”期间主要的养殖渔业财政补贴政策

我国“十二五”期间的主要渔业财政政策以渔业补贴政策为主，我国现有的渔业主要财政补贴政策包括：渔业成品油价格补助政策、渔业资源保护补助政策、以船为家渔民上岸安居工程、海洋渔船更新改造补助政策、水产健康养殖示范区建设补贴、渔业机械购置补贴。“十二五”期间主要的渔业财政补贴对象是以捕捞渔业为主，有的补贴政策如渔业机械购置补贴涵盖在农业机械购置补贴中，专门的水产养殖渔业的财政补贴政策较少。表2中梳理了“十二五”期间主要的养殖渔业补贴政策。

2.1 渔业油价补贴政策

渔业油价补贴(又称渔业燃油补贴或渔船柴油补助)从2006年开始实施，是迄今为止国家对渔业最大的一项财政补贴政策，其资金规模之大、受益范围之广、受益的直接程度在渔业财政补助中是罕见的。这项政策在降低渔业生产成本、增加渔民收入、规范渔船管理、调整捕捞业生产结构等方面发挥了重要作用[4]。2009年国务院出台了《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》(以下简称《补助办法》)。

表2 2010-2015年渔业补贴主要政策法规

资料来源：中华人民共和国农业部，经作者整理归类。

Source: Ministry of Agriculture of the People's Republic of China， sortedly authors.

(1)渔业油价补贴的实施情况

在《补助办法》中明确规定了渔业油价补贴的对象①补贴对象也包含符合条件且依法从事国内海洋捕捞、远洋渔业、内陆捕捞并使用机动渔船的渔民和渔业企业。是包含水产养殖在内的各类使用机动渔船的渔业生产者。针对水产养殖业，凡是持有合法有效的水域滩涂养殖使用证和渔业船舶证书的渔民和渔业企业，均可申请渔业油价补贴；补贴的方法是当成品油出厂价高于2006年成品油价格改革时的价格标准(每吨汽油4400元、每吨柴油3870元)时启动补贴机制，低于价格标准则停止补贴；补助用油量按养殖证确认面积和实际使用的养殖机动渔船功率情况进行核准②《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》规定单位养殖水面标准可补助养殖机动渔船主机功率不得超过1.4 kw/hm2，小于1.4 kw/hm2，按实际功率数核准。。

渔业油价补贴政策实施以来，对渔业生产与发展产生了一定积极影响。首先，最直接的影响是油价补贴可以抵消部分燃油价格上涨对渔业生产的影响，平均可降低30%的生产渔船成本[5]；其次，渔业油价补贴一定程度上提升了渔政管理效率。渔业油价补贴从申请到核准都离不开水域滩涂养殖使用证，这促使水产养殖生产者被纳入渔政管理中，从而行政管理效率和安全生产能力都得到了有效提升。

然而渔业油价补贴过程中也出现了很多问题和争议。主要问题集中在：由于渔业油价补贴政策扭曲了价格机制，从而在实施过程中与降低渔业捕捞强度的相关政策产生“顶托”，与渔业可持续发展的总体方针产生背离。此外由于渔业的实际情况较种植业更为复杂，在补贴实施过程中出现政策走样、效率较低等情况。因此在学术界、渔政管理部门和渔民中对渔业油价的补贴对象、补贴方式等出现了很多争议。在补贴对象方面的争议焦点在于是补贴船东还是直接补贴渔民，是补贴捕捞渔民还是补贴养殖渔民[4,6]。在补贴方式方面的争议主要在于补贴系数的设定和补贴标准的统一[4,5,7]。针对出现的问题和争议，政府出台了相应的政策对渔业油价补贴进行调整。

(2)补贴政策的调整

2015年，中央出台了《关于调整国内渔业捕捞和养殖业油价补贴政策促进渔业持续健康发展的通知》。新政策着眼于渔业的长远可持续发展，其调整目标以推动减船转产、降低捕捞强度为主，在保持补贴总量不变的情况下，调整存量，逐步减少捕捞渔业的油价补贴，将渔业油价补贴和用油量、油价脱钩，既保障渔民民生、渔业发展，又使补贴政策与渔业总体方针相协调。

就具体的调整内容而言，将财政补贴资金的20%用于专项转移支付，80%用于一般性转移支付，形成综合性的财政补贴政策。其中专项转移支付主要用于渔民减船转产、人工鱼礁建设及现代渔业装备建设。在水产养殖方面重点支持深水网箱的推广。一般性转移支付主要包括养殖业和捕捞业两类补贴，由地方政府统筹专项用于渔业生产成本补贴、转产转业等方面。与捕捞业的压减补贴政策不同，对于养殖业主要采取稳定的油价补贴政策，调整相关核算标准和方式。除上述两类补贴外，地方政府还可根据实际情况加大对渔业渔政信息化建设、池塘标准化和工厂化循环用水改造等水产养殖基础设施建设方面的补助力度。

2.2 水产健康养殖示范建设补贴政策

从2006年起农业部开始启动水产健康养殖示范创建活动，创建活动主要包括水产健康养殖示范县(区)和示范场(基地)两类，以提高水产标准化健康养殖面积为目标，为全国现代渔业建设提供经验和借鉴。到2010年，我国的水产标准化健康养殖面积比重已经达到30%。 “十二五”时期，全国开始全面开展水产健康养殖示范创建活动。2012年和2013年农业部相继出台了《关于推进农业项目资金倾斜支持国家现代农业示范区建设的通知》和《农业部关于开展农业部渔业健康养殖示范县创建活动的通知》，进一步从支持力度和创建标准方面规范水产健康养殖示范县、场建设。创建原则和创建目标重视提高示范县、场水产养殖生产经营专业化、标准化、规模化、集约化水平，政策要求各级地方政府积极支持中央的渔业标准化健康养殖、现代农业发展资金项目，以及各地水产养殖政策性保险、养殖权抵押贷款、水产良种补贴等相关支渔惠渔政策项目，应适当向符合条件的示范县和示范场倾斜。

(1)水产健康养殖示范县建设情况

2013年起农业部明确规定了水产健康养殖县的创建标准，包括养殖规模、县级财政对水产养殖投入、养殖规划和确权制度、行政管理能力、产品质量安全、社会化服务体系、养殖生产条件、健康养殖措施落实到位程度、产业化、组织化程度等九个方面。在两年的创建期满后，对示范县的验收有更加高的标准，有7项一项否决标准和27项考核项目。在财政方面要求县级财政投入水产养殖的资金规模不少于投入农业资金的10%。与2006年的五项基本申请条件相比，在2013年的新规定中申请和验收标准更加具体，更注重水产品质量安全，如要求养殖水产品质量安全抽检合格率必须在95%以上；更加重视标准化的养殖方式，包括工厂化养殖和循环水养殖，如要求集中连片的养殖池塘要100%达到标准化；在社会化服务体系中，不仅仅强调技术推广和水生动物防疫，更加强调环境监测和水产品质量安全检测等机构的健全。截至2014年底全国已经有8省41个渔业重点区、县申请了示范县的创建。

(2)水产健康养殖示范场建设情况

2015年是水产健康养殖示范场建设的第10批。截至2014年底，全国有5354 家水产健康养殖示范场挂牌验收。“十二五”期间基本每年都会对水产健康示范场的建设标准进行微调。2015年的新标准中要求申请单位是非行政部门的独立法人单位，包括集体经济组织、农民专业合作社等，并要求持有《水域滩涂养殖证》或《不动产权证书》，同时对养殖面积和养殖产量有具体要求。与2014年相比对工厂化养殖模式增加了循环水设施的要求，同时对苗种检疫和饲料使用有更严格的要求。从财政补贴来看，每个省的补贴情况不同。以山东省为例，2012年在全省9个地市重点扶持32个农业部水产健康养殖示范场建设，每个示范场给予定额补助25万元，其中中央财政补助资金不超过项目总投资额的50%；福建省的财政专项，2015年根据认定级别不同补贴每个农业部水产健康养殖示范场20或40万元不等，来发展渔业标准化建设。

2.3 水产养殖机械补贴政策

(1) “十二五”期间水产养殖机械补贴情况

“十二五”期间农机购置补贴在全国所有农牧业县(场)范围内实施，补贴对象、机具种类、补贴标准、补贴额度每年都有不同程度的调整，而水产养殖机械补贴一直占一定比重。在水产养殖机械补贴过程中，每个省的补贴机具种类、补贴机具型号、补贴力度均不相同。以2013年为例，在补贴种类方面，厦门市在水产养殖机械中只补贴增氧机，不同型号的增氧机有14种之多；辽宁省补贴两类水产养殖机械包括增氧机和水体净化处理设备，分别有5种和2种不同型号；山东省的水产养殖机械的补贴种类最多，包括增氧机、投饵机、网箱养殖设备、水体净化处理设备、织网机。在补贴额度方面，厦门市有市级补贴和中央补贴，而山东省的青岛市和辽宁省的大连市补贴额度与省级补贴相同，只有中央补贴没有地方补贴。(见表3～5)

(2)补贴政策的调整

从2013年的例子中不难发现，我国在水产养殖机械的补贴过程中区域间分档标准不一、补贴额差距很大。为进一步促进农机购置补贴政策规范实施，农业部出台了《2015-2017年农业机械购置补贴实施指导意见》并组织制定了《2015-2017年全国通用类农业机械中央财政资金最高补贴额一览表》。新的农机补贴政策中扩大了原有的补贴对象，压缩了原有的补贴种类，同时对补贴产品的规格也做出了相应的调整。在水产养殖机械的补贴中只补贴了增氧机中的两个型号，补贴额度见表6。由于补贴种类发生调整，取消自选品目，水产养殖大省如山东、辽宁等的水产养殖机械补贴种类中的其他部分，将由地方各级财政安排资金补贴。

表3 2013年厦门水产养殖机械补贴额度表

资料来源：中华人民共和国农业部，经作者整理归类。

Source: Ministry of Agriculture of the People's Republic of China， sorted by author.

表4 2013年辽宁水产养殖机械补贴额度表

资料来源：中华人民共和国农业部，经作者整理归类。

Source: Ministry of Agriculture of the People's Republic of China， sorted by author.

表5 2013年山东水产养殖机械补贴额度表

资料来源：中华人民共和国农业部，经作者整理归类。

Source: Ministry of Agriculture of the People's Republic of China， sorted by author.

表6 2015-2017年全国通用类农业机械中央财政资金最高补贴额一览表中的水产养殖机械补贴部分

资料来源：中华人民共和国农业部，经作者整理归类。

Source: Ministry of Agriculture of the People's Republic of China，sorted by author.

3 养殖渔业的补贴政策评述

3.1 在补贴政策实施过程中根据实际情况及时调整

我国渔业经济还处在快速发展过程中，在现有补贴政策的实施过程中，政府部门能及时发现问题，充分听取意见，对政策实施过程中不符合渔业发展现状和渔业发展目标的地方进行及时的调整。如在渔业油价补贴政策中，从2014年起国家就对油价补助政策执行中的新情况、新问题很关注，考虑到补助政策的调整涉及面很广，政策制定部门通过各部门的沟通与协调，在调查研究的基础上制定调整思路和原则，审慎地推出了2015年的调整政策。

3.2 现有的补贴政策还有一些不符合渔业发展目标

我国在“十二五”期间对水产养殖的发展目标有新的要求，在海水养殖渔业发展目标中强调发展方式由数量增长型向质量效益型转变。不断促进水产养殖向集约化、良种化、设施化、标准化、循环化、信息化发展。已有的水产养殖补贴政策中仅有水产健康养殖示范区建设补贴要求强调标准化、工厂化养殖以及循环水生产的要求。而在渔业机械补贴中，原有辽宁和山东的补贴项目中的网箱养殖设备和水体净化处理设备等，在2015年的政策调整中都不再享受中央财政补贴，这有可能会带来不利影响。

3.3 现有补贴政策对养殖渔业的财政倾斜力度不够

通过梳理渔业补贴政策，可以发现，我国专门针对水产养殖业的补贴政策较少，大多数渔业补贴政策都是针对捕捞渔业，如除了上面提到的补贴政策之外，还包括渔民伏休补贴、渔民转产转业补贴、渔业海难救助补助、渔民失海补贴等。而且仅有的关于水产养殖的补贴也多散见于大农业和渔业的补贴措施中。财政政策的投入力度和补贴政策的倾斜力度与养殖渔业在我国渔业经济中的地位极为不相称。从国际经验来看，即使像加拿大这样渔业资源极为丰富的国家，其在渔业补贴政策中也高度关注养殖业。如针对贝类养殖，加拿大不仅实施了多个专门的财政补贴项目，还通过提供贷款和担保等金融手段来支持水产养殖项目的实施。[8]

4 “十三五”养殖渔业财政政策展望及建议

4.1 “十三五”养殖渔业财政政策展望

“十二五”期间，在渔业经济获得长足发展的同时，我国渔业总体方针发生了一些重要转变。“十三五”我国将延续“十二五”确定的渔业可持续发展的总体方针。《全国渔业发展第十三个五年规划(2016-2020年)》中已经明确指出“渔业发展要牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以提质增效、减量增收、绿色发展、富裕渔民为目标，以健康养殖、适度捕捞、保护资源、做强产业为方向，大力推进渔业供给侧结构性改革，加快转变渔业发展方式，提升渔业生产标准化、绿色化、产业化、组织化和可持续发展水平，提高渔业发展的质量效益和竞争力，走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的中国特色渔业现代化发展道路”在“十三五”期间渔业财政政策势必也要符合渔业的发展方针和发展方向，对原有的财政政策中不适应现实渔业经济发展的进行调整。调整有两个方向，一个是解决原有财政政策在实施过程中出现问题；另一个方向是调整现有的财政政策，使之符合我国新的渔业发展方针和渔业发展方向。尤其在海洋强国的国家战略下，出台相应的财政支持政策促进海洋渔业的可持续发展。

4.2 “十三五”养殖渔业的财政政策建议

(1)正确运用政府政策的调控功能，引导水产养殖向规模化、集约化和可持续发展方向发展

其一，政府的渔业补贴政策既要促进渔业发展又要兼顾环境保护。引导水产养殖向可持续方向发展，应加大对生态保护和可持续发展方面的补贴政策，如对养殖渔业中循环水养殖模式进行补贴，从财政角度推动生态健康养殖模式。其二，渔业财政政策应支持渔业产业转型升级，例如通过相关财政补贴，转变养殖发展方式，压减低效、高污染产能，优化养殖品种结构，通过加大公共财政投入提升水产养殖精准化、机械化生产水平。

(2)尽快出台具体的水产养殖财政政策，鼓励相关政策向养殖渔业倾斜

在渔业自然资源衰退，生态环境恶化的今天，水产养殖渔业在渔业生产中占据重要的地位，我国的水产养殖财政补贴应在WTO框架下将重点放在不可诉补贴上，增加研发、基础设施建设、渔业资源养护和环境保护补贴，可以尽量采取“隐性补贴”支持养殖渔业发展。鼓励税费、金融政策向养殖渔业倾斜，切实将养殖渔业纳入农业用水、用电、用地的优惠政策范围中，减轻渔民负担。

(3)提高财政补贴管理能力，切实落实各项法规政策

任何好的政策都依赖于有效的执行，提高渔业的补贴管理能力可以有效提高渔业财政政策绩效。提高财政补贴管理能力可以从两个方面着手：一方面是要明确各级政府在财政补贴中的责任，完善相关制度安排和监管机制，提高工作透明度，确保补贴资金落实到位、到户；另一方面，政府应建立资金的追踪体系和政策绩效评价体系。对直接补贴农民的资金，可以完善“一卡通”等方法，防止资金的挪用、占用、冒领，维护广大渔民的利益，从而切实实现政策的预期效果，提高渔民的生活水平。

[1] 慕永通,朱玉贵. 补贴概念与效果[J]. 财贸研究,2006(4):57-64.

[2] 赵晓宏. 国际渔业补贴改革趋势及我国的应对策略[J]. 山东社会科学,2006(4):40-42.

[3] 学习贯彻十八届三中全会精神 努力开创现代渔业发展新局面——农业部副部长牛盾在全国渔业厅局长座谈会上的讲话(摘编)[J]. 中国水产,2014(7):3-7.

[4] 钟小金,俞国平,周伟,等. 科学实施渔业柴油补贴政策的建议[J]. 渔业信息与战略,2012,27(4):272-276.

[5] 朱丽娜,黄硕琳. 渔业燃油补贴对渔业资源的影响分析及政策建议[J]. 上海海洋大学学报,2014,23(4):618-622.

[6] 刘风非. 渔船燃油补贴给渔民带来了什么[N]. 中国渔业报,2012-02-13(005).

[7] 卢昌彩. 关于完善渔业油价补助政策的探讨[J]. 渔业信息与战略,2013,28(4):263-266.

[8] 颜霞,戚梦瑜,吴舒妍. 发达国家渔业补贴措施变革与我国渔业补贴改革路径[J]. 经营与管理,2014,(11):70-74.

Review on aquaculture fisheries financial subsidy policies in the 12thFive-year period and outlook in the 13thFive-year period of China

CUI Ming1,2

(1.ShanghaiOceanUniversity,Shanghai201306,China; 2.ShanghaiUniversityofFinanceandEconomics，Shanghai200433,China)

In "12thFive-Year" period, along with the important changing of fishery development objectives, it made great progress in the aquaculture fisheries. However, with the breakthrough of total production, the aquaculture fisheries still faced many problems. By enumerating the major financial subsidy policies for aquaculture fisheries in "12thFive-Year", including fisheries subsidies in the oil prices, healthy aquaculture demonstration construction subsidies and aquaculture machinery subsidy,it was found that the government could actively adjust when finding policy deficiency in the implementation process, but some still did not accord with the policy objectives of the fishery development, showing a big gap in the investment and support strength compared to capture fisheries.Based on the analysis above, it was expected that the overall fishery policies would stay stable but probably adjust parts of existing fiscal policies that not adapt to the real development of fishery economy in "13thFive-year ". Finally, the suggestions of financial subsidy policies implementation in next five years were proposed.

aquaculture fisheries; financial subsidy policy; "13thFive-year "outlook

2016-10-12

2017-01-20

国家现代农业产业技术体系建设专项基金“鲆鲽类产业技术体系工厂化养殖与产业经济研究”(CARS-50-G11)；上海海洋大学人文社科专项基金(A2-0302-15-500073)；上海市教委高校教师培训项目(A1-2035-14-0010-21)；上海海洋大学博士启动基金(A1-0209-13-0105405)；上海海洋大学经管学院院内基金

崔 明(1981-)，女，山东济南人，上海海洋大学讲师。研究方向：渔业金融、风险管理、金融市场等。 E-mail：mcui@shou.edu.cn

2095-3666(2017)01-0001-07

10.13233/j.cnki.fishis.2017.01.001

S 9-9

A