走向更具包容性发展的新型城镇化理论

李斌　毛鹏飞

摘 要：西方城市化理论经历了从强调区域发展转向城乡协调发展，从重经济产业到重生态与人文宜居环境的转变过程。中国城镇化正在加速，城镇化理论也在从一元城市论走向多元城市论，由结构二元、空间区位到全域理论、去极化理论，从政府主导、整体规划到市场导向、主体多元推进，由“生产性发展”理念向“生活性幸福”理念转向，城市化路径也在相应调整。这样就引发了中国新型城镇化战略的新议题：理念上确立“多元、复合、容纳”思想，目标上“以人为本，促进人的发展与幸福”，在城镇化路径上，建立“市场主导、政府规划与监督、社会参与、成果分享、责任追究”机制，走“全域、去极化、城乡统筹，多梯度复合型”的发展道路。

关键词：城市化理论；新型城镇化；城乡统筹；多元复合；梯度型城镇体系

作者简介：李 斌，中南大学社会学系教授，中国社区研究学会副会长，博士生导师（湖南 长沙 410083）

毛鹏飞，中南大学社会政策与社会管理专业博士研究生（湖南 长沙 410083）

福柯（1986）？譹？訛注意到，在对待时间与空间议题上，哲学认识论存在扭曲现象：时间往往被视为动力、过程、运动、发展、辩证等元素，而空间则被视为固定、死亡、外在于社会环境的要素。如此说来，城市化实践与理论构成了对本体论空间观的超越。马克思指出，社会整体变迁意义上的进步莫过于城市社会取代农业社会？譺？訛。从表面动态过程考察，城市化是人口从乡村流入城市以及人口在城市集中，城市空间扩大的过程？譻？訛。深层结构呈现的则是城镇体系与农村特征发生了巨大变化，是城镇之间、城市与农村之间土地利用模式的改变，社会生态的改变、建筑环境的改变和城镇生活的本质变化？譼？訛。毋容置疑，由于工业化、商业化以及科学技术的升级换代，城市化成为人类社会发展的必然趋势。有关城市化的研究自然也就成为中外学术界的主要议题。

一、城市化理论及其要点

1. 以“空间”为核心的城市化理论

有学者从政治哲学视角将林林总总的城市化理论梳理成三大类：第一类城市化理论遵循自然演化规律，探究城市的自我成长与演化以及城市权力的集中过程；第二类城市化理论根源于新自由主义，强調城市的多中心与地方分权；第三类根源于新地方主义理论，这一派学者相信，经济、社会、政治、环境要有利于城市团结，城市的权力结构需要适宜于城市新的社会、经济、空间与全球秩序？譽？訛。也有人从城市化的动力与城市结构变迁视角将城市化理论做了归类？譾？訛，指出人口理论、政治经济理论、城市偏好理论？讁？訛是解释与展望城市化的三条路径，其共同特点是在相关政策中凸显经济、政治、文化、社会与地理价值的重要性，以及因为流动而导致的机会差异，差异的存在与消除构成城市化的可能空间？譿？訛？讀？訛。

由于城市化的核心内容涉及空间变动，因此，空间议题一直是城市化理论的核心。相关理论更是丰富异常，我们大致可以将之分为四类：第一类为区位理论。区域理论强调不同区位空间的生产要素之间交换会产生重要价值，要素在空间上集聚也会产生效益，处于中心区位的空间会因为要素集聚获得挤压性发展优势。区位理论经历了古典区位理论、近代区位理论，再到现代区位理论的发展历程。古典区位理论重视“成本”，冯·杜能的农业区位理论？讁？訛和德国经济学家阿尔弗雷德·韦伯的工业区位理论？輥？輮？訛是其代表；近代区位理论强调“市场”，其代表是奥古斯特·勒施的市场区位理论？輥？輯？訛；现代区位理论则在专注总体经济结构转变的同时也考虑到人及其行为的影响，其关注范围还在拓展。区位理论强调“集聚”思想，认为经济集聚会导致财富增加，人与人之间在工作与生活上的相邻会带来经济利益。集聚会导致劳动分工更多更仔细，商品快速增加、劳务与信息的交流机会，这又进而激发财富投资住房、设备与基础设施，雇佣更多劳动，转而又引发更大规模集聚，更多的财富对基础设施与技术做更多投入，继而形成更大规模的城市化？輥？輰？訛，以致投资技术与基础设施逐步演变为城市的基本功能。第二类为结构转换理论。这一理论路径从二元结构分裂与融合视角来分析人口迁移，认为人口迁移会导致城乡融合。刘易斯二元经济结构论认为因为收入差异，农业部门会有大量劳动力涌入到工业部门？輥？輱？訛，人口流动会促使农村收入和城市收入趋向一致，城乡差别慢慢消失，城市化得以完成。摩尔的接纳理论（Reception Theory）注意到城市中的人们活动时选择的路径及其见闻，城市居民与流动人口在城市中通过日常活动、特定仪式等，对建筑环境的经验与共有的意识？輥？輲？訛。英国的哈维？輥？輳？訛和美国的麦纽尔·卡斯泰尔？輥？輴？訛，麦吉？輥？輵？訛等学者认为，城市化的最终目的是实现城乡一体化。克拉克还提出“城市世界”概念，认为整个世界正在变成城市地区？輥？輶？訛。金斯等人于20世纪后期系统分析了中国、印度、巴西、印尼等人口大国的城市化，指出城乡结构的融合趋势？輥？輷？訛。第三类为空间非均衡发展理论。这类理论从区域发展、空间过程与区域结构变迁展开研究。我们知道，“非均衡”是区域经济学的研究主题，并且已经有比较多的理论？輦？輮？訛。这些理论在“分化”与“均衡”两种不同的方向上发展，分析可能的结局。前者由于“中心区”效应、回流效应、极化效应等作用，经济发展效率会高些。但是，分化、不平衡现象会很突出；后者由于“外围区”效应、扩散效应、涓滴效应的存在，均衡发展的可能性增加，而效率则可能降低。这派学者相信，随着发展的推进，二元经济必然会向更高层次的区域经济一体化过渡。因此，非均衡化理论暗含了“美好图景”可能会实现。第四类为协调基础上的有机疏散理论。这一理论将主要精力放置在人与自然的和谐发展与可持续发展方面。代表性理论有：霍华德的田园城市论、恩维（Unwin）的卫星城市论和沙里宁的有机疏散理论等。霍华德指出理想城市应该是“田园城市”？輦？輯？訛，集城市和乡村优点于一身。恩维针对中心大城市内部，人口与工业过于拥挤等问题，提出了卫星城设想，试图通过卫星城市的设置来分散中心城市的人口和工业，解决中心城市过度膨胀问题？輦？輰？訛。我们注意到，“卫星城”从提出到现在已经有了很大的发展，经历了卧城、半独立的卫星城、独立的卫星城（新城）三个阶段。沙里宁的“有机疏散理论”？輦？輱？訛基于两个空间布局原则：集中安排城市居民个人日常生活区域和工作区域，分散安排居民不经常的“偶然活动”场所。城市努力将前者的交通量减到最低，或采用步行；而将偶然活动区域安排在离城市较远的地方，让城市居民使用较高速的交通工具实现迅速往返。沙里宁认为如此安排与配合可以实现城市的协调发展。另外，哈格斯特朗？輦？輲？訛、佩鲁？輦？輳？訛、弗里德曼？輦？輴？訛等也有类似理论观点。

随着城市化的拓展，城市规划模型（City Planning Model）逐步得到重视。规划的目标在于突破城市发展限制，进而控制城市增长。规划模型利用空间策略激发经济竞争、社会团结与地方凝聚。因此，规划模型在城市化过程中发挥了巨大作用，产生了丰富的成果，相应的子类有：（1）传统规划模型（traditional planning models）。起源于20世纪50年代的理性主义思想，控制土地使用是其目标，主要行动者是政治官员与规划师，规划师的角色是专家，使用科学的、理性的与统计的方法，决策程序是中心式的、垂直的、权威的，尽可能采用全球性标准从事城市化建设；（2）策略规划模型（strategic planning model）。起源于20世纪80年代的新自由主义思想，强调有效性，主要参与者是政治官员与资本拥有者，规划师的角色是城市化实务的协调者，采用积极的、选择性、策略性以及情境性的方法，决策程序为以掌权者的要求为基准，决策内容上体现一些空间特色以及在具体事务上的中心特征；（3）沟通规划模型（Communicative planning model）？輦？輵？訛。这一模型发展于20世纪90年代的社会运动，其目标是构建共识，参与各方有较均等的权力，规划者的角色仅为谈判，沟通、互动、达成共识，决策程序公开与合作，强调空间特色与社会底层动力？輦？輶？訛。（4）合作规划模型（collaborative planning model）？輦？輷？訛。在合作型规划中不同的利益相关者面对面对话，采取行动，形成行动机制，解决共同面对的问题。合作规划的方案既可以由底层社会（社区）提出，也可以由高层（国家发展要求）提出，这种合作型规划目前在发达西方国家的城市发展规划中已经占主要地位。（5）生成式规划理论（Generative Planning Theory）？輧？輮？訛。这一理论关注城市增长与管理的从下至上的逻辑，它以社区为基本层面，不让城市建筑物处于零散、无序状态。（6）标准城市理论（Normative Urban Theory）。规划师们逐步相信“良好城市设计”这一思想，认为一些城市在宜居性、安全性、有效性、可持续性以及其他一些正向的社会价值方面会“更好”。以这一理论为指导的城市规划与建设往往会有较好的宇宙观，如中国古代建筑就有很丰富的宇宙象征符号，以及由此而表现出的宗教观。神圣往往成为传统皇家城市建筑的基本表达，而现今的建筑符号更多与财富、科技、权力等意蕴关联？輧？輯？訛。

过去一个世纪，迅速发展的技术与交通工具突破了早期诸多对城市规模的生物与物理空间上的限制？輧？輰？訛。我们知道，地理特征（地貌、水资源、空气）对城市发展的制约性很强，而现今人类的技术更新可以改善人们的生活与地球环境？輧？輱？訛，技术上的突破与基础设施的完善又会逐步突破城市既有的限制，形成新的扩散，城市拓展的边界从有形逐步走向无形，如纽约、伦敦、东京等大都市那样。于是，城市的生物物理环境与人类地球的生物物理环境会被整合到一起，那时地球层面的城镇化最终得以完成。因此，由技术快速创新发展而来的城镇化模式或许会成为一种新的霸权模式：技术统治使地球逐步成为无特征的航空器，自然环境的多样性被终止，各个国家的城市逐步演变为无差别的同心圆组成的圆圈？輧？輲？訛。与此相伴随，人们在满意甚至兴奋于技术在城市化过程中实现的一个一个奇迹的同时，却又不得不因为技术的标准化结局，而倍感忧心。

2. 城市化理论转向以“环境、生态与人”为核心

随着城市化推进，环境行为理论（Environment-Behavior Theory）逐步得到重视。这一理论集中研究人的行为与他们所建设的环境之间的关系。正如温斯顿·丘吉尔所说，“我们建造建筑物，然后建筑物型塑我们”。环境行为理论依据三个问题设定理论方向：（1）人们的哪些特征会特别影响建筑环境特征？（2）建筑环境又如何影响人？（3）什么机制才可以将人与建筑环境联系在一起？輧？輳？訛？这一理论使用“持久性”、“中心”、“普遍性”、“规模”与“可见性”五个概念解释环境与行为的关系，并在三个层面展开研究：第一个层面研究有关环境给人们带来的记忆线索，包括建筑场景、城市社会物理环境、可预见的行为、隐私、方便、视觉上的穿透性、甚至城市座椅等方面的安排等内容；第二层面则提升到建筑沟通理论；第三层次讨论城市建筑物、城市空间的规范性问题？輧？輴？訛。上述问题与概念的运用还催生了“建筑交流理论”（architectural communication theory）？輧？輵？訛。建筑交流理论关注城市建筑物传达的信息，区分这些信息中包含的有关社会与政治的属性。身份认同、阶层位置、财富、权力和其他一些特质都通过建筑物在城市中得以传播、交流与沟通。“物质化观念（materialization of ideology）”凸显建筑物的重要性。有人甚至提出“规模等同于权力”（scale equals power）？輧？輶？訛的思想。另一些学者着重研究建筑物与等级制社会、霸权之间的关系，也有学者注意到民间特色建筑风格所传达的民俗、民间文化传统？輧？輷？訛。除此以外，还有城市形态学（Urban Morphology）。这一理论则关注城镇风光（townscape）这样一个集城市的物理环境、视觉环境与功能于一身的概念？輨？輮？訛。此时的城镇风光主要包含建筑风格，建筑物用途与城市空间？輨？輯？訛。

而从生态学分析，城市化正在将地球的自然环境向城市人为环境转变。城市化似乎正在使地球整体地貌碎片化，人居环境也呈现碎片化隔绝。城镇化还通过削减生物多样性、降解自然生境、更改地貌与水系，引进他国物种、控制洪灾与森林大火、变换能源流动秩序与更改营养物质循环方式等一系列进程，改变自然环境？輨？輰？訛。自然环境正在加速人为化？輨？輱？訛。我们知道，城市生态理论致力于可持续发展，探索自然环境与人文环境变动，寻找解决生态问题的方案？輨？輲？訛。一些学者发现，与杂乱无章的城市相比，生态环境规划良好的城市可以获得更多收益？輨？輳？訛。所以，城市的可持续发展需要良好的自然生态。为此，许多国家尤其是发达国家相继成立生态与环境研究机构？輨？輴？訛。为了凸显生态的重要性，生态学家已经发展出一个被称为“社会生态耦合框架”？輨？輵？訛？輨？輶？訛的工具，以帮助研究者理解城市生态功能如何是一个复杂的、自适应的体系。城市应该被视为人与环境并行的体系，城市化理论需要将自然科学与社会科学并入城市生态理论之中？輨？輷？訛。城市生态比较梯度法（Comparative gradient approach）？輩？輮？訛有5大假设（1）大城市生态系统的规模、結构与功能可以预示小城市的发展轨迹；（2）城市成长时间可以解释城市生态结构与功能的差异；（3）随着时间的推移，城市生态系统的形式与功能会趋于同化；（4）随着城市人口的增加，城市生态会趋向社会性隔离与生态型碎片化；（5）大城市在处理城市生态时更有创造性。生态梯度理论的优势在于其视野不只是局限于单个城市，更关注到不同发展阶段序列中的城市群。不仅意识到城市内部，也关注到城市外部以及城市之间及其各部分之间不是彼此分裂的，而是“开放的、嵌入的以及相关的”，会形成某种“梯度”？輩？輯？訛，如空气污染的扩散梯度逻辑。城市化需要依据前述相关维度获取数据做推演，计算出城市化模型与城市化预测框架？輩？輰？訛。近10年来，学者们纷纷运用梯度法解析土地价值、土地用途、社会结构、物种分布、土壤性质、生态系统功能等方面的差异来做城市化预测，最近开始围绕城市内部以及周边生物有机体的多样性展开研究，以期规划可持续的城市化模式？輩？輱？訛。

大多数人口居住城市正成为现实。联合国预测，到2030年全世界城市人口所占份额会增加到60.0%，2050会达到66.4%。？輩？輲？訛针对城市人口急剧增加的态势，西方学者较早关注到城市化需要以人为中心。W.L.托马斯和F.兹纳涅茨基在对身处欧美的波兰农民的研究中关注到移民文化身份的转换所引发的适应问题？輩？輳？訛。由于城市化加速，流动人口现象日益变得复杂、越来越不同于以往，针对如何让流动人口快速融入城市等议题，学术界出现了一些新思路，提出了一些有影响的理论和模式。首先，在分析城市化过程中新市民身份的转变时，社会结构嵌入、政治与社会系统整合、市场结构性动力、推-拉理论、新经济移民理论（New Economics of Migration）、劳动力市场分割理论、移民系统理论等较宏观理论视角有比较强的发现能力，这些理论可以发现人口迁移与城市化过程中具有的逻辑耦合关系。其次，社会资本理论、社会网络理论、社会政策、社会空间理论、移民网络理论、公民权理论？輩？輴？訛？輩？輵？訛、社会孤立（social disaffiliation）假设、贫穷集中、社会分割（social segregation）或网络分割（segregation of network）理论、生命周期迁移理论，以及社会排斥理论、社会整合理论等？輩？輶？訛，这些理论从微观层面追求社会平等与正义，更具操作性；再次，资源动员理论？輩？輷？訛、社会认同理论、群体适应理论、社会距离研究、社会建构理论、框架建构理论？輪？輮？訛。社会融入与融合、集体认同、多元文化、文化生成与适应、复杂网络生长模型、集体行为的发生机理、相对剥削感的形成与突变？輪？輯？訛、政治过程理论？輪？輰？訛、以及雇佣关系与心理契约理论等则对人口城镇化的内容、实施步骤、操作指标设计具有推进与评价作用。

针对上述理论以及议题的梳理，我们发现当今的城市化理论越来越指向以人为核心，也日益将包容性、可持续性、多元融合性、脆弱性发展、生活质量提升等作为关键词，同时将融合性、一体化基础上的多样性、可持续生计型发展作为城市化的基本底线。值得注意的是，城市化实践与城市化理论并不鼓励消除人与人之间的差异，进而实现无差别化“平等”，而是更加推崇差别基础上的系统融合，承认并强调公正基础上的差异性。

二、中国新型城镇化的多重面向

费孝通于1983年提出“小城镇论”。他的核心意图是希望在不干扰大中城市发展的基础上实现农村与小城镇的发展，实现城市与农村之间各自无干扰地发展？輪？輱？訛。在实践中人们发现，小城镇存在发展水平低，社会分工很难充分，吸纳农村人口能力有限，低水平竞争，粗放、浪费现象突出等问题。于是，中等城市模式、大城市模式、卫星城市模式、多元城市模式、城市群模式、城市带模式等概念与规划相继提出。除此以外，一些有地方特色的城镇化模式也被总结归纳，如：苏南模式、温州模式、珠江三角洲模式、胶东模式、六里坪模式、舞钢模式、德阳模式等。不少学者提出了很多新的概念，如清华大学李强教授创建性地提出“乡村城市化”模式或称“乡村生活的城市化”？輪？輲？訛；有人注意到西方的城市化梯度理论，提出了中国的“多梯度城镇化策略”，多元城市目标？輪？輳？訛；还有人注意到城市流动人口初期的生活与工作特征，提出了“落脚城市”？輪？輴？訛概念。随著城市化问题研究的深入，脆弱性、可持续生计理论、可持续生态理论、权益赋予与保护理论、“包容性城市化”、“零失误城镇化”等概念相继被提出？輪？輵？訛？輪？輶？訛。总而观之，30多年的市场转型催生了经验丰富、特征多彩的中国城镇化现状，理论界为此而总结的经验成果也日益丰厚，新的概念、新的议题、新的理论模型不断出现？輪？輷？訛。应该说，新概念、新议题与新模式的生产有助于中国城镇化理性、有序地推进。

20世纪90年代中期到现今是中国城市化、城镇化国家层面的加速推进期？輫？輮？訛。孙立平将1995年定为中国步入快速城市化的“前夜”年？輫？輯？訛。这以后，中国各城市政府逐步认识到流动人口对城市建设的重要性，开始吸引人口流入。2000年以后，新型城镇化概念提出并逐步得到重视，最终被确定为国家重点发展战略？輫？輰？訛。2015年2月2日国家发改委等11部门联合下发《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》（以下简称《通知》），《通知》确定了62个国家新型城镇化综合试点区，试点区域涵盖了省、市、县、镇四个层次。这一国家层面的城镇化战略被概括为“两横三纵”城市化格局，试点时间从2014年底至2020年。中国政府希望用6年左右的时间获得中国城镇化可以复制与推广的经验，再实质性地全方位推动整个国家层面的城镇化发展。以国家名单为基础，各省又确定了更多的城镇化试点名单与框架。如湖南省于2015年7月21日就公布了5个地级市、15个县市区、28个建制镇作为湖南省新型城镇化试点地区？輫？輱？訛，其战略被概括为“一核三极四带多点”新格局？輫？輲？訛；四川省的城镇化规划被描绘为“一轴三带四群一区”格局？輫？輳？訛等。照此速度，我们有理由推断，最晚到2050年左右，中国将整体上实现城镇化、城市化。

根据上述梳理的城市化理论，我们认为，中国目前正在积极推进的新型城镇化需要从宏大叙事走向以接纳人、尊重人的方向。随着城镇化战略的推进，复杂性程度提高，城镇化问题不再是单一视角下的农村人口向城市流动的问题，也不是简单“造城运动”问题，城镇化是一个涉及社会结构、制度变迁、社会治理、群体心理、社会意识、身份转变、就业创业、价值文化等多层次的转换过程，它是一个动态、异质化、持久的整合过程，这些过程都需要以人为核心，并且会引发许多新的议题。对这些过程以及由此产生的新的议题的本质的认识、接受以及积极行动，考验着当代政府、市场、各相关群体以及相关人员对基本问题的把握与坚守，以及理性成果的积累逻辑。

中国城镇化通过宏大叙事正在展示其变动社会结构的巨大能量，以及对改造每个当事人心路历程与心智结构的巨大兴趣。置身于这一巨大变迁过程，我们或许应该期待：城乡之间刚性二元结构获得最终消解，更具包容性的多样化、异质性的发展型的一体性结构格局得以提升，社会的公平正义实现提质性普及，个人心智、群体规范得以向适合城市社会异质性和谐共处发展的逻辑转型。要达成上述目标，我们认为首先需要在理念与路径方向上达成新的共识。因为如前所述，尽管技术的发展可以提升城市建设与规划的统一性，但是“以人为本”的城市化方向，特别需要在城市化的理念与路径上有新的元素。

1. 理念新议题

“造城运动”？輫？輴？訛正在各地各具特色地如火如荼地展开，说明目前中国城镇化战略正面临复杂、多样性实践。我们不能奢望高水平、抽象力强、同时又具操作指导性的城镇化理论迅速产生。然而，为了减少失误，我们需要对新型城镇化理念有基本共识。

（1）以人为本，促进人的发展与幸福

李克强指出“推进城镇化，核心是人的城镇化，目的是造福百姓和富裕农民”？輫？輵？訛。以“人为本”促进人的幸福感提升的新型城镇化模式体现了我国城镇化发展理念的转向。经过30多年的经济改革与快速发展，城市化理论的核心思想经历了“强调经济和产业发展”到“重视人本、生态建设”的价值取向转变，促进人的发展的“幸福型”理论转向。在城镇化的物理空间上由生产要素的聚焦到以人为核心的转变，走“以人为本、统筹城乡发展”的城市化道路？輫？輶？訛，倡导城市发展中自然属性和历史人文要素的“复兴”，关照自然环境与社会环境中的脆弱性？輫？輷？訛要素的保护，导引自然原生态要素“入城”，建构“感恩自然文化要素”，创造“田园型适度紧缩的城市空间结构”？輬？輮？訛，一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。总而言之，新型城镇化需要走以人为核心、集约、智能、绿色、低碳的道路，以社会和谐、促进人的发展与幸福的城镇化道路。

因此，现有的城镇化理论必须回应与满足“以人为本”的战略内涵：1）人与人之间的和谐。能够保障异质性很强的城市居民各自的基本的合理要求，如居住空间、公共空间、公共服务等；满足包括发展在内的人们的基本权利；不同阶层居民之间互相尊重、和谐共处；工作、生活、休闲等要求得到尽可能满足；公平正义的基础上各主体的效率得以激发。2）人与环境的协调发展。首先是人与城市人文环境之间实现传承性发展与协调。城市承载的历史能够通过城市古迹、建筑物、道路、山水、神话传说、戏剧以及书本等人文元素反复灌入城市居民心智，锤炼城市居民性格。城市居民对城市的历史人文拥有敬畏崇敬之心，保护之意，建设之行动；其次是人与自然环境之间的协调与幸福。城市空气、水、食品等符合人体生活质量要求，城市交通设计嵌合人性结构，城市居民免于环境恶化及由此带来的恐惧。自然环境质量适合人的可持续性生存与发展。

（2）多元、复合与容纳

城市之间需要形成有机结构整体日益成为理论共识，多元城镇化理论受到重视？輬？輯？訛，近年来越来越多的学者呼吁中国城市化需要实施多元并进战略，既有“以小为主”也有“以大为主”策略，还需要在“中”上做足文章。中国的城市化理论一定要是多元型、多模式、多类型、多层次的城市化理论，不同区域环境条件的城市需要有不一样的城市化理论？輬？輰？訛。湖南、四川等省份出台的城镇化规划宏观上体现了这一理论要求。

一般说来，推进多元城镇化必然会催生、完善复合型城镇体系。我们认为，复合型的城镇化理论需要有两个面相。第一个是区域层面的面相，是指城市、城镇、农村之间形成一种有机复合格局，在这一格局中各特定城市、城镇与农村的功能定位、主体能量、要素形成与发育、实体与虚拟的沟通管道、能量交换，能够实现复合性动态均衡。同时，又不排斥区域内各城市、城镇与农村创新要素的显现、培育与成长，既有区域结构的重组，既定“中心—外围”格局的足夠弹性，要素之间可以实现创新性发展基础上重组，而且重组结果有利于城镇化体系整体提质与升级换代，有利于城乡协调发展，有利于城乡之间不平等差异的消除。第二个是区域内部的面向，是针对农村、城镇、城市内部，即无论在哪个特定的农村、城镇或城市，或其内部的某个区域，其生存生活工作逻辑、市场逻辑、行政逻辑、社会关系逻辑以及发展逻辑都遵循基本公正底线基础上的多元复合价值指向。在社区内部的每一个平面，传统与创新获得尊重，保守与改革在对话与实践中获得均衡，弹性与容纳是生活其中居民的基本心智倾向，民生、人性、规则、秩序、和谐与幸福成为所有居民的核心追求。社区居民的生活方式、工作职业、人生目标、幸福观、创新欲望、人格品性呈现多元复杂性融合局面。

2. 路径新议题

城镇化路径大致有三：一是政府调控下的市场主导模式，西欧各国为代表。这种模式以市场为主导，政府通过行政、法律等手段，发挥引导作用，城市化与工业化总体保持比较协调的互动关系，实现同步型城市化。二是自由的市场化的城市化模式，以美国为代表。三是受殖民地经济制约的被动城市化模式。拉美和大部分的非洲国家的城市化属于此类，这种模式容易产生“城市病”和“农村病”。中国新型城镇化路径应该综合上述三种路径并在扬弃基础上实现创新，创建一种属于中国特征的城镇化模式。具体路径需要体现以下机制：

（1）建立“市场主导、政府规划并监督、社会参与”的责任分担、成果分享机制

目前中国城镇化的既有路径大致可以归纳为：“政府主导、大范围规划、整体推动、土地的国家或集体所有、空间上有明显的跳跃性、民间社会尚不具备自发推进城镇化的条件”。以此为背景，中国城镇化路径在过去的30多年里一直围绕“建立开发区、建设新区和新城、城市扩展、旧城改造、建设中央商务区、乡镇产业化和村庄产业化”等宏观空间调整为主线？輬？輱？訛。应该说，这种政府与市场联盟所产生的空间结构变动，在城市化实践中产生了巨大效能。然而，由于社会力量参与不够，调查研究不足，宏观上规划的造城运动在各省也产生了很多负效益？輬？輲？訛，大量失地农民利益受损，脆弱性加剧。因此，新型城镇化需要修正传统城市化路径，允许并吸引社会力量加入，建立起长期的成果分享机制。同时还要以真实城镇化指标体系为依据建立对相关做决策的领导干部的责任追究机制，免除或抑制地方政府的好大喜功的浪费行为，遏制“死城、空城”现象的蔓延。鉴于城市具有的多样化特征，新型城镇化在“成果分享”路径方面至少要抑制可能出现的底层化现象，推动五大工程：（1）各城市根据其城市战略功能定位公平而有效率地吸纳已经流入城市的人口。如北京、上海、广州等一线城市，可以根据流动人口流入年限，采取“指标法”？輬？輳？訛有序推进流动人口的城市实质性融入。（2）对失地农民积极实施市民化工程。（3）确定并严格实施征地补偿红线，让被征地对象的意见建议反映到各类补偿方案中，确保被征地对象的各项权利。（4）实施就地城镇化与就近城镇化工程，通过产业布局合理调整现有人口分布。（5）实施城镇化过程中的责任追究制度。针对日益增多的空城、鬼城现象，制定制度追究主要领导及相关人员责任。

（2）多梯度复合型发展路径

全域城市化理论？輬？輴？訛强调城市化模式由人口和产业向城区（点状）集中，向人口与产业全域（网络状）布局转变，实现城乡一体化和城乡统筹发展，空间上表现为人口、产业、设施全域布局，共融发展。李强指出：“我国未来的城市化并不会雷同于世界上其他国家的城市化，而会是具有中国特色的城市化，而且会是城市与农村的一体化，走城乡一体化发展的道路”？輬？輵？訛。农民能够享有市民的生活品质和公共服务的同时，农村还能保持田园风光，农村和城市构成一个有机整体，城乡居民能够生活在同一个世界，城乡之间的“极化”得以消除，大中小城市和小城镇均衡有效率地发展。资金、劳动力、信息、技术、人才等生产要素能够自由流动，民间力量得以充分发挥。鉴于现实上中国东中西部发展的梯度特征明显，中国新型城镇化必须走“复合型多梯度城镇化道路”？輬？輶？訛。多梯度复合型发展路径必须包含：（1）全域型发展，即中国范围内的全面发展。这需要变更行政管理上的“有所为、有所不为”思想，让每个要素都能够动起来。尽管发展速度与程度会有不同，但是全域发展是战略目标；（2）去极化。当下城市体系内部极化现象严重，因此，国家需要让发展水平高的城市带动发展严重滞后的城镇与区域，或者国家集中一些资源重点扶植发展水平差的城市与城镇。另外，积极鉴别城市中的困难个体与群体，帮助其获得发展的能力与机会；（3）城乡统筹型发展。城乡之间建构起各具特色的发展序列，资源的多样性得到体现。在基本面上，需要构造城乡之间大体一致的发展逻辑与保障政策，保护与发展农民生计，拓展农民就地城镇化管道，给农民个体与家庭在承包地、宅基地等方面更多权限，成立相关农民资产监管机构，避免农民个人与家庭资产的损毁性流失。

三、思考与讨论

全球化与大都市化构成了现代社会巨大的转型引擎。大都市化拉动了快速城市化，这里面包含两大进程：其一涉及城市内部家庭、工作地点的结构布局问题，它会在一定程度上控制城市化速度，引导着新的区域上的专门化与中心化；第二大进程涉及的范围比较广泛，它会激发城市之间以及城市内部的竞争，而生成新的发展序列？輬？輷？訛。

20世纪80年代以后的30多年，中国城镇化从迷茫的慢速起步到快速粗放激进式发展，目前已经开始步入到精细精准内涵型发展，即新型城镇化的发展阶段。如前所述，空间结构层面的城镇化在科技成果获得极大创新的背景下，正在能量巨大地变动着城乡土地结构与人口结构，城市空间超常规拓展，体现城市权力与财富的建筑物及其规模也在迅速扩大。而从微观层面或者从人的层面分析，城镇化则是农村居民获得城市居民身份的过程，是既有城市人口发展提质的过程，是城乡一体化的过程。因此，这方面的速度则慢很多。众多研究已经证明，物理层面城镇化与人的层面的城镇化叠加以后，社会阶层之间、不同群体之间的不公平性反而增加了，巨额财富与生存脆弱性在相反的方向累积。几乎每个城市都存在因为失去土地而既不是农民也不是市民的“村民”，“不完全城市化”（incomplete urbanization）？輭？輮？訛现象普遍，他们的生存状态与未来发展缺乏可辨识的制度与政策保障？輭？輯？訛。

然而，要在新型城镇化战略实施的具体过程中贯彻本文第二部分提出的新理念与路径，目前还面临很大困难。首先，它受制于当下城镇化所承载的任务。目前各级政府大多将城镇化与信息化、工业化、农业现代化协同推进，即所谓“四化同步”，同时它还承载“一带一路”的战略布局任务。这些任务如果能够很好协同处理，城镇化的最终效果会有较高质量，否则城镇化任务会因为承载太多容易将我们提出的城镇化的新议题所规定的核心任务旁落。其次，城鎮化的组织管理架构。“政府引导、市场主导”作为城镇化的组织架构被写进政府城镇化战略实施文件。然而调查中我们发现与城镇化相关联的各项制度、政策（土地房屋征收、失地农民就业、教育、保障等）都需要政府牵头主导完成。再者由于城镇化战略实施涉及公安、民政、人社、农业、教育、住房建设、财政、园林、计卫、国土资源等多个部门，而各部门对相关理念与政策的理解存在差异。如对“以人为本”的理解，公安的理解可能仅仅是户口与流动人口管理，教育部门就会根据学校优质资源的配置，预先满足城市既有人口的要求而忽略流动人口。不同的部门利益不可避免地消解城镇化整体目标。至于“市场主导”这一重要实施主体更容易被简单化为开发经费的投资问题，于是市场固有的回报诉求也会化解新型城镇化中的新理念与新路径。另外，绝大多数城市政府出台的城镇化战略管理机构，大多没有体现“社会”这一主体。前文所述的“合作沟通模式”很难出现在中国新型城镇化战略的实施中。而且“成果分享”容易被“责任分担”所替代。

正因为存在上述困难，本文才将“以人为本，促进人的发展与幸福”、“多元、复合与容纳”、“市场主导、政府规划并监督、社会参与”、“多梯度复合型发展”作为议题而提出，希望激发讨论，逐步形成共识。其次，希望新型城镇化试点城市与试点地区能够根据我们所提的议题展开实验研究，然后根据自身城市的发展历史、现状与规划，形成政策与推进模式。值得注意的是，全国层面的城镇化布局需要中央政府统一部署，再由各城市根据本地有特色的历史与人文精神，在中央政府给定的框架范围内丰富本地的城镇化战略。如此，全国范围内的“全域型多梯度”城市化体系就可以理性有效率地推进，全国城乡各具历史文化逻辑的多样性的一体化目标可望完成。