立案登记制的实践与反思∗——基于杭州市的调研

◎ 张演锋

“立案难”是长期存在于司法实践中的顽疾，其对于当事人的诉权保障、司法权威以及社会稳定均有消极影响。“立案难”包括形式上的与实质上的两种。前者是指当事人立案过程的不便与烦琐；后者是指尽管当事人认为其所提起的诉讼符合起诉条件，但由于法外因素而无法立案。为解决 “立案难”问题，保障当事人的诉权，2015年5月1日，立案审查制向立案登记制转型。时至今日，立案登记制已实施两年多。最高人民法院在2016年的工作报告中指出，地方各级法院共受理案件1951.1万件，同比增长24.7%，当场立案率达到95%，基本解决 “立案难”问题。案件受理数量大幅增长是否等于解决了 “立案难”问题？立案登记制的应然与实然之间是否还存在差距？基于此，笔者聚焦民事诉讼领域，以杭州市部分基层人民法院为样本，通过对立案庭庭长、律师及当事人进行访谈，结合学界研究成果，全面剖析立案登记制的运行现状。

一 立案登记制改革的成效

立案登记制改革后，浙江省高级人民法院出台 《浙江省高级人民法院关于贯彻立案登记制的实施意见》（以下简称 《高院实施意见》），各法院也相继出台相关细则。通过调研，笔者认为立案登记制在一定程度上缓解了 “立案难”问题。

（一）增加了司法的回应性

立案是当事人与法院之间的双向互动。立案审查制下的 “立案难”，表现为法院对当事人的起诉不予回应，出现不接收诉状、不做裁定、不出具书面凭证等违规行为。而立案登记制改革明确了法院在立案阶段的行为规范，从而保障了当事人与法院之间的互动不至于中断。自立案登记制实施以来，法院的案件受理量大幅增长。如杭州市A区人民法院 （以下简称A法院），仅2015年5～6月就受理各类案件3371起，同比增长25.08%。再如杭州市B区人民法院 （以下简称B法院），2016年上半年共受理各类案件8247件，同比增长8.24%。

（二）提高了立案的便利性

《高院实施意见》确立了立案程序的便利性原则。笔者所调研的法院均主动为当事人提供诉状样本，在当事人书写诉状有困难时由立案庭工作人员代为立案。此外，各地法院还提供多元的立案服务。以A法院为例，该法院设有诉讼服务大厅、诉讼服务网、12368诉讼服务热线，提供网上立案、上门立案、邮寄立案等便利的立案服务。其中，诉讼服务大厅负责引导诉讼、指导诉讼、进行案件查询等便民工作。此外，多数法院还设有法律援助中心，提供代写法律文书等立案服务。

（三）强化了程序的保障性

立案登记制改革贯彻了 “当场立案”原则。各地法院均能按照要求，能当场立案的就当场立案，当场无法判断能否立案的则先接收，并在七日内答复。若七日内依然无法判断能否立案的，则先行立案。以杭州市C区人民法院 （以下简称C法院）为例，其当场立案率高达95%。同时，立案登记制改革还突出了 “程序公开”原则。明确要求立案庭法官对于不予受理或需要当事人补正材料的案件，均应出具书面凭证并载明具体理由，禁止口头裁定或告知。此外，立案登记制改革还赋予当事人在法院出现不接收诉状、不出具书面凭证、不一次性告知等失范行为时的问责权利，规定当事人可向受诉法院或上级法院投诉。

（四）构建了多元纠纷解决机制

为消除立案登记制改革后案件受理量大幅增长对法院可能造成的负面影响，《高院实施意见》强调，要加强引导当事人自愿选择人民调解、行政调解、行业调解、仲裁等多元纠纷解决机制。以A法院为例，目前该法院设立了诉调对接工作室与诉前调解工作室。前者负责纠纷分流，与全区各调解组织和调解人员对接，并办理司法确认、公示催告、支付令案件。后者从法律角度和调解技巧等方面对人民调解、特邀调解等非诉调解组织调解的纠纷予以指导和协助。二者通过整合自身资源与外联多方力量，全面推动社会矛盾纠纷多元化解决机制不断健全[1]。

二 立案登记制的现状与问题

通常认为，完全意义上的立案登记制是以诉权保障为基点的，只要当事人向法院递交符合法定条件的诉状，法院就必须受理。但是，当前所实施的立案登记制仅能称为 “准立案登记制”，其与完全意义上的立案登记制仍有差距，在实践中未能彻底解决 “立案难”问题。

（一）形式审查未能完全贯彻

形式审查与实质审查是区分立案登记制与立案审查制的分水岭。前者仅审查诉的形式要件，如诉状的格式、起诉的手续等。后者审查诉的实质要件，如诉的利益、当事人的适格、证据的证明力、法院的管辖权等。可见，法院如果仅对诉进行形式审查，可以防止在立案阶段基于法外因素而拒绝立案。但遗憾的是，当前形式审查未能完全贯彻，具体表现在以下几个方面。

其一，立案审查的时间较长。立案审查的时间，是指法官审查诉状是否符合起诉条件所需的时长。若仅对案件进行形式审查，无须耗费较长的时间。但是，当前立案阶段的审查时间与立案审查制下的审查时间并无多大差异。有律师表示，立案登记制与立案审查制的立案审查时间基本相同。同时，部分受访者表示，一般性案件的立案审查时间相对较短，但疑难案件的立案审查时间有时则长达几个小时。为何形式审查需要耗费如此长的时间，甚至会出现当场无法判断能否立案的情况？问题的症结在于，当前法院在立案阶段采取的依旧是实质审查模式，这与立案登记制保障诉权的理念不符。

其二，立案审查的标准较高。当前法院的立案审查标准以 《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称 《民诉法》）为参照，但部分受访者认为，当前立案审查的标准太高。

首先，以实体当事人的标准审查原告的主体资格。立案登记制仅进行形式审查，故应采用程序当事人的标准，即判断诉是否成立即可。而当前部分法院采用了实体当事人的标准，即除了判断诉成立与否，还判断诉合法及合理与否。如有两位法官均表示，其立案时既要核实原告身份信息，又要审查原告与本案是否存在直接利害关系等实体内容。

其次，对被告信息的审查过于严格。法院要求原告立案时必须完整地填写被告信息，而这并非易事。当前部分法院规定，自然人为被告时，须由原告持法院开具的户籍函前往当地派出所开具证明；而法人为被告时，须由原告前往工商部门开具证明。一位律师对此抱怨：这样的要求过高。而且每个地方的操作方法不同，有些法院甚至有额外的要求与审查标准。由此可见立案阶段获取被告信息的烦琐与不便。

最后，以胜诉证据标准审查起诉证据。起诉证据标准与胜诉证据标准，是对应于形式审查与实质审查的两个不同的审查标准。前者仅要求原告提交足以证明其具有起诉权的证据，而后者则要求原告提交的证据具有真实性，以及足以证明其诉讼请求具有实体权利根据，并能获得法律支持。这显然超出了立案庭的权限范围。但是，当前部分法院依旧采用胜诉证据标准审查证据。如有律师谈道：曾有案件的对方当事人在立案阶段提出管辖异议的约定是伪造的，使得法院在立案阶段花费时间审查该约定的真实性。此外，部分法院还会审查证据材料中是否有病句等问题。

除上所述，当前部分法院在立案阶段仍在审查案由、诉讼时效、诉的个数等只有通过实质审查才能判断的问题。一言以蔽之，立案阶段的实质审查增加了立案的难度，限制了当事人的诉权。

（二）变相 “立案难”依然存在

除了拖延立案、控制立案、干扰立案等违规行为造成 “立案难”，当前还存在一些变相 “立案难”的现象。

其一，口头裁定或告知屡禁不止。口头裁定或告知是指法院在立案阶段不予受理，或要求当事人补正材料时不出具书面凭证的行为。这种现象导致当事人失去通过书面凭证上诉而获得救济的机会。虽然当前已明令禁止口头裁定或告知，但是部分受访者表示，仍有法院存在口头裁定或告知的情况。如某律师反映，曾经有法院表示某案要移送其他法院，却不提供书面凭证。

其二，滥用驳回起诉。立案登记制改革后，裁定驳回起诉的案件数量大幅增加。以B法院为例，2014年5月1日至2015年4月30日，该法院共裁定驳回起诉32件；2015年5月1日至2016年4月30日，该法院共裁定驳回起诉146件。而驳回起诉也已经成为部分法院变相拒绝立案的 “合法”工具，即以提高立案率为目的无条件接收案件，却又以驳回起诉的方式拒绝立案。如一位律师反映，有个权属争议复杂的案件，立案人员就是先收案再裁定驳回起诉。

其三，拖延 “叫号”与限制 “取号”。 “取号”立案是立案登记制改革中部分基层法院推行的创新举措。但是，在实践中与保障诉权的目标相去甚远。首先，法院拖延 “叫号”，实则是拖延立案。某律师表示：“取号”立案很麻烦，有时前面没人，但立案人员就是不按号。其次，法院限制 “取号”，实则是控制立案。一位律师说：有些法院每天限制取号数量，有时需要一大早去取号。

其四，强制网上立案。网上立案是为了便利当事人立案所推行的创新举措，但在司法实践中发生了异化。部分法院开始试点网上先行立案，但受访者普遍认为网上先行立案增加了立案难度，更有人表示此为无理要求。此外，网上立案系统未针对当事人普遍的认知水平做出合理设计，操作较为烦琐。而认证电子诉状和电子证据法律效力的电子技术尚不成熟，容易造成当事人因诉状和证据材料的法律效力问题而多次往返法院，增加其诉累。

其五，收案而不立案。当前法院将立案程序划分为 “收案”与 “立案”两个环节。据某法官说，目前，基本上所有案件都会先收进来。但是正如一位律师所说：案件如此多，法院只能收材料，但不出具书面凭证，立不立案还不一定。可见，立案登记制改革后看似接收了所有案件，但并非都予以立案，本质上还是堵塞了通过诉讼渠道化解纠纷的路径。

其六，“特殊日”限制立案。虽然 《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》指出，要废除妨碍立案的 “土政策”，但是当前法院依然存在诸如立案数量统计日等 “特殊日”限制立案的情况。如部分法院规定 “周五下午不立案”，或者如一位律师所说：每个地方的立案庭都有内部讯息，如遇统计日等我们就自觉不去立案。

（三）过分强调诉前调解

“诉前调解”作为立案登记制改革下缓解人案矛盾的措施，备受法院推崇，但部分法院过分强调诉前调解。一位律师说：法院为了自身的方便，先调解一个月，调解不成功再安排简易程序开庭。而另一位律师抱怨：现在诉前调解成了法院不予立案的正当理由。判断诉前调解的可能性，必然涉及实质审查，而这并不符合立案登记制下仅进行形式审查的要求。此外，既然案件符合起诉条件，为何不予立案而选择调解？既然未立案，案件就尚未系属法院，法院又从何谈审判权及调解权[2]？因此，诉前调解过度化会侵犯当事人的诉权，进而引发 “立案难”问题。

（四）滥诉行为增加

滥诉行为在立案登记制改革后大量增加。一位法官说：常有当事人拿着已经裁定的案件反复起诉。司法实践中，主要存在的滥诉行为包括：其一，虚假诉讼，即弄虚作假提起诉讼；其二，恶意诉讼，即当事人之间恶意串通或者冒充他人提起诉讼；其三，无理缠讼，即反复对已经裁定的案件以不同事由提起诉讼；其四，盲目诉讼，即无诉状、无证据材料、无明确诉讼主体的 “三无”当事人所提起的诉讼。滥诉行为严重干扰了立案秩序，消耗了有限的司法资源。长此以往，将导致法院为控制滥诉行为而变相抬高立案门槛，从而加剧 “立案难”现象。

三 立案登记制问题的成因

为何立案登记制改革采用 “准立案登记制”而非完全意义上的立案登记制？为何立案登记制实施以来会出现诸多问题？其根源在于当前立法的缺陷，以及司法资源与功能的有限性。

（一）起诉条件未能修正

当前司法实践中出现形式审查未能完全贯彻等问题的原因，是立法上并未修正高阶的起诉条件。立案登记制改革虽提出 “有案必立、有诉必理”的要求，但前提必须是 “法院依法应该受理的案件”，依据的仍为高阶的起诉条件。

其一，原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。判断是否具有直接利害关系，即当事人是否适格，须于实质审查阶段，在公开、回避、辩论的情况下才能完成。否则，既不符合诉讼程序的内在机理，又容易导致法官将 “是否适格”作为法外因素介入后拒绝立案的 “正当”理由。此外，包括公益诉讼在内的新型民事诉讼，当事人由法律拟制，不与案件有直接利害关系。若进行利害关系审查，此类案件将无法受理。

其二，有具体的诉讼请求、事实和理由。该款对 “具体”的标准语焉不详，导致实践中存在两种观点。“具体化理论”认为，具体系所主张的事实必须准确描述法律关系以区分其与其他法律的关系。“证实理论”认为，具体系所主张的事实必须是能够证明诉的提起有理由的所有事实[3]。而实践中采取 “证实理论”的居多，且该款在立案阶段常由形式要件转变为实质要件。

其三，属于人民法院管辖与民事诉讼法的受案范围。该款中的管辖问题在大陆法系国家以诉讼要件的形式呈现。虽有观点认为，若立案阶段不对主管权与管辖权进行判断，容易导致法院越权审判，但是否属于法院主管和管辖，与法院能否审查争议并无必然联系。主管权与管辖权的本质，是法院对案件实体问题的裁判权。同时，该款规定的受案范围具有概括性与封闭性，在新型纠纷与特殊纠纷层出不穷的当下，无疑限制了诉权，且容易导致实践中法院基于法外因素收缩受案范围。

其四，起诉状应当记明证据和证据来源，以及证人姓名和住所。该款未确定证据的证明标准，导致部分法院以 “胜诉证据”标准审查证据。但是， “胜诉证据”作为实体性证据，在实质审查阶段经当事双方举证质证才能认定。同时，该款所规定的 “证据”和 “证据来源”仅能代表原告证明自身的诉讼请求与案件事实，其证明效力与证据资格也要经实质审查才能判断。

统而言之，上述起诉条件涵盖了学理上的诉的三阶层要件，即起诉要件、诉讼要件、本案要件，导致实践中立案人员对审查标准把握不准，从而由形式审查转变为实质审查。

（二）立案监督机制缺位

立案阶段法院之所以存在变相 “立案难”以及当事人出现滥诉行为，其原因在于立案监督机制缺位。

其一，对法院的监督机制缺位。当前法院关于立案监督机制的法律规范不够明确。例如，立案阶段若法院出现不接收诉状、不出具书面凭证的情况，当事人应该如何应对？根据现行法规，当事人若缺乏书面凭证，则难以通过投诉渠道获得救济。又如，《高院实施意见》规定当事人可向上级法院和同级法院寻求救济，但具体应该找上级法院或同级法院的哪个部门？上级法院或同级法院又应当通过何种程序对当事人进行救济？这些并不清楚。此外，法院内部及上下级法院之间的紧密联系，也使内部监督机制可能被虚置。某当事人说：法院不给立案时，我虽然说要投诉，但只是吓唬一下而已。某律师则说：法院对于投诉都是不理不睬或相互推诿。

其二，对当事人的监督机制缺位。《高院实施意见》指出：“应当加大对恶意诉讼、无理缠诉、虚假诉讼的惩处力度……根据民事诉讼法、行政诉讼法有关规定予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但该款过于形式化，未明确定义恶意诉讼、无理缠诉、虚假诉讼，也未明确规定与不同处罚形式相对应的处罚规则。如此，便给司法实践留下难题，也给滥诉行为带来可乘之机。

（三）司法资源与功能的有限性

司法改革以 “国情论”为理论支点，反对纯粹的 “拿来主义”，而 “准立案登记制”在一定程度上符合我国司法资源与功能有限的国情。

首先，有限的审判资源难以应对过高的司法期待。前述法院对原告主体资格的审查采用实体当事人标准的理由是 “节约司法成本”，可见，司法资源的有限性是司法改革不可回避的现实。司法资源的有限性表现为 “案多人少”，即有限的法官人数难以应对不断增加的司法案件。“案多”是由于不同利益主体之间的纠纷及交叉的、复合的新型案件不断增加。“人少”则是由于法官员额制改革，以及部分法官转行谋求更高的经济利益。在比例失衡的情况下，如果贸然推行完全意义上的立案登记制，将会导致大量案件由于审判资源有限而被积压，进而增加民众对司法的负面情绪，这有违提高司法权威的改革初衷。

其次，有限的司法功能无法解决所有纠纷。由于我国高度一体化的政治架构，司法本质上是政权主体的重要组成部分。因此，对社会有重大影响的案件，审判人员在判决时除了考虑法律效果，还需要考虑社会效果与政治效果。因为，此类案件并非单纯的司法案件，处理时必须服从社会政治的宏观控制。如环境污染、食品安全等群体性案件，如果处理不当将会影响社会稳定[4]。此外，司法系统的运行与既有体制密不可分，法院的人力、财力、物力以及司法过程均受到体制性约束。再者，司法体制内部业绩考核等因素也会导致法院为保证业绩而将部分案件拒之门外。

四 完善立案登记制的思路

虽然 “准立案登记制”是多种因素的产物，但是随着司法改革的深化，“准立案登记制”向完全意义上的立案登记制转型乃大势所趋。因此，应面向诉权保障，从起诉条件、诉讼要件、立案救济、立案监督四个方面完善立案机制。

（一）对起诉条件做低阶化修正

完善立案登记制的核心，是对高阶的起诉条件做低阶化修正。首先，抽离起诉条件中的诉讼要件、本案要件。明确区分立案登记、程序审理、实体审理三个阶段，分别对应审查起诉要件、诉讼要件、本案要件，并分别安排在 “第一审普通程序”中的 “起诉和受理”“审前准备”“开庭审理”三个阶段。三个阶段形成递进关系，只有前一阶段具备相应要件，后一阶段才能进行审查。其次，修正起诉状。起诉状中的必要记载事项仅须包含明确的当事人、明确的诉讼请求、明确的事实和理由。其中，“明确的当事人”仅须原告或被告的身份足以辨认，“明确的诉讼请求”仅须当事人的主张系可辨认事项，“明确的事实和理由”仅须当事人所主张的事实能够准确描述法律关系并区分其与其他法律的关系。此外，将 “证据”由强制记载事项改为任意记载事项，仅以 “起诉证据”标准审查。

（二）建立诉讼要件审查机制

对起诉条件做低阶化修正后，民事诉讼的阶段构造将发生改变。相应的，也应在 “审前准备”与 “开庭审理”阶段构建配套机制。同时，考虑到保障诉权与遏制滥诉之间的平衡，应当在 “审前准备”中建立诉讼要件审查机制。所谓诉讼要件审查机制，是指法院在立案后与开庭审理前，对案件的诉讼要件进行实质审查。如果该案件不具备诉讼要件，法官应当拒绝进行下一步的实体判决。诉讼要件审查机制主要包含三个方面的内容：其一，诉是否由受诉法院主管以及是否有管辖权；其二，关于对当事人的实体性要求，如当事人是否实际存在、是否具有当事人能力等；其三，关于对诉以及请求的实体性要求，如是否具有诉的利益、是否属于重复诉讼等[5]。经实质审查后，符合诉讼要件的案件进入开庭审理环节，反之则驳回起诉。

（三）建立驳回起诉救济机制

由于我国司法资源的有限性，当事人全程参与立案并非稳妥之计。因此，应当建立驳回起诉救济机制，赋予当事人在权利救济阶段的程序参与权。首先，建立驳回起诉听证程序。如果案件经审查不具备诉讼要件，可以启动驳回起诉听证程序，给予当事人发表意见的机会。当事人无法做出有效抗辩的，则裁定驳回起诉[6]。其次，限制驳回起诉的适用条件，将其适用期间限定为驳回起诉听证程序后与开庭审理前，以防止法院在诉讼的任何阶段对案件是否符合诉讼要件进行随意审查。并且，应该规定只有经过听证程序后，仍不具备诉讼要件的案件才能裁定驳回起诉。如此，可以防止法官在立案阶段滥用审判权，随意扩大驳回起诉的适用范围。

（四）建立立案监督机制

立案监督机制须围绕当事人与法院两个主体构建。既要强化内部监督与外部监督，倒逼法院遵守立案阶段的基本规范，又要预防与惩戒滥诉行为，防止滥诉行为恶性膨胀。首先，强化内部与外部监督。在内部监督方面，既要明确上级法院启动对下级法院的司法处分权的条件与程序，又要明确该司法处分的决定机构、调查处理与异议复审等程序。在外部监督方面，要实现媒体、社会组织、社会公众等多方主体对立案工作的监督。同时，推进检察监督。在当事人向法院投诉无果后，允许其向检察院投诉。其次，预防与惩戒滥诉行为。依据滥诉行为进行的不同阶段，分别选择适用警告、罚款、拘留等惩罚性措施，并规定赔偿金额、处罚标准等[7]。

注 释

[1]唐力、高翔：《我国民事诉讼程序事项二阶化审理构造论——兼论民事立案登记制的中国化改革》，《法律科学》（西北政法大学学报）2016年第5期。

[2]傅郁林：《再论民事诉讼立案程序的功能与结构》，《上海大学学报》（社会科学版）2014年第5期。

[3]〔德〕汉斯-约阿希姆·穆泽拉克： 《德国民事诉讼法基础教程》，周翠译，中国政法大学出版社，2005，第35～36页。

[4]陆勇棣：《从立案审查到立案登记：法院在社会转型中的司法角色》，《中国法学》2016年第2期。

[5]张卫平：《民事案件受理制度的反思与重构》，《法商研究》2015年第3期。

[6]许尚豪：《有诉必案——立案模式及立案登记制构建研究》，《山东社会科学》2015年第7期。

[7]张晓薇：《滥用诉权行为的法律规制》，《求索》2004年第8期。