关于新一轮财税改革的回溯研究及路径探析

●陈以勇

关于新一轮财税改革的回溯研究及路径探析

●陈以勇

本文站在财税改革实践者的角度，通过溯思财税改革“起之源”、循思财税改革“进之痕”、忧思财税改革“行之囧”，来探思财税改革“胜之道”，提出了围绕财税改革要在精度上更加体现“问题导向敢啃硬骨头”，在强度上更加体现“蹄疾步稳有章法”，在力度上更加体现“真枪真刀出实招”，在深度上更加体现“剑指利益破藩篱”，在温度上更加体现“取之于民、用之于民”的本质等取胜之道，力图真实再现财税改革实践中的成绩和问题，同时又为财税改革加快实现既定目标提出了有方向性的思路和有针对性的建议。

财税改革回溯忧思探析

深化改革是近几年财税工作的总基调和主旋律。当前，财税改革正从预算管理制度改革这个“突破口”、“先行军”，加快转入以税制改革、事权和支出责任划分改革为主要内容的“深水区”和“攻坚期”，机遇不可错失，难度更加凸显。俗话说：“磨刀不误砍柴工”、“开弓没有回头箭”，站在财税改革承前启后的重要节点，我们有必要停一停脚步、等一等灵魂，想一想当初为什么出发，更好地打通财税改革从“原来”、“本来”向“未来”进发的桥梁纽带，确保实现“到2020年基本建立现代财税制度”的改革目标。

一、溯思财税改革“起之源”

新一轮财税改革不同于30多年前的改革，没有像安徽凤阳大包干、深圳蛇口建特区那样发轫于“民间草根”或“前沿窗口”，而是以先做顶层设计与规划、再自上而下贯彻与落实的方式加以推进，呈现出了“头很重、脚后动”的倒金字塔形结构。

（一）党的十八届三中全会《决定》总揽布局

《中共中央关于全面深化改革若重大问题的决定》专门拿出一个章节来部署“深化财税体制改革”，强调“财政是国家治理的基础和重要支柱”，科学的财税体制“是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，建立现代财政制度的目标是“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”，深化财税体制改革的任务是“改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度”。

（二）中央改革机构及部委以大波文件密集部署

中央深改组以几乎每个月都要召开一次会议的频率研究推进改革，在近三年推出了150多份改革性文件，其中的《深化财税体制改革总体方案》是指导和推进财税改革的纲领性文件。这个方案进一步明确了财税改革的“路线图”，是“预算管理制度改革应先行，收入划分改革需在相关税种税制改革基本完成后进行，建立事权与支出责任的体制需要量化指标并形成有共识的方案”；财税改革的“时间表”，是“2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年各项改革基本到位，现代财税制度基本建立”。近三年来，以国务院名义下发的财税改革文件达20多份，在预算管理制度改革上,主要是出台深化预算管理制度改革的决定，部署推进中期财政规划管理、地方政府性债务管理、中央对地方转移支付制度改革、财政资金统筹使用、颁布政府采购法实施条例、改革和完善国有资产管理体制、改进中央财政科研项目和资金管理、权责发生制政府综合财务报告制度改革、完善城乡义务教育经费保障机制、养老保险制度改革等；在税收制度改革上，主要是部署安排清理规范税收等优惠政策，全面推开营改增试点工作；在事权和支出责任划分改革上，主要是出台了关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见。此外，近三年以中办、国办及财政部等部委名义下发的财税改革文件，已达到超出100份之多的庞大量级。

（三）北京市委十一届四次全会《决定》重磅下达

北京市委十一届四次全会审议通过了《关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》，此后市委又下发了《市委十一届四次全会重要改革举措实施规划（2014—2020年）》，这两个文件明确，由市财政部门承担或参与的改革任务达123项，牵头主责的改革任务达46项。将上述任务与中央《决定》和《方案》进行对照，会发现北京财税改革出现了内涵急剧扩张和功能大幅位移，已经超越了中央所要求的集中聚焦于“改三制”（改进预算管理制度、税收制度、事权和支出责任相适应的制度），原本可以自成体系的财税改革被拆分穿插到了经济、社会、科技、文化、教育、生态等10多个改革领域。

（四）北京市委改革工作机构从不同方向争做加法

北京市委在成立深改领导小组和改革办的基础上，又专门设立了14个改革专项小组，主要涉及深化经济体制改革、新型城镇化体制改革、区域协同发展领域改革、转变政府职能改革、民主法治领域改革、文化体制改革、科技教育体制改革、城市规划建设领域改革、城市管理体制改革、社会事业与社会治理体制改革、生态文明体制改革、大气污染治理体制改革、党的建设制度改革、纪律检查体制改革。这14个专项小组由不同的市领导具体牵头，每年都以单发改革工作要点的形式，围绕各自的改革做加法、扩增量，并无一例外地都把财政“拉”进了本小组的改革工作范畴，形成了市财政部门必须以“三头六臂”同时应对财政部和北京市近20个改革工作机构随时下达任务的格局。

（五）北京市委市政府重点工作及领导讲话和批示随机新增

北京近三年的财税改革任务呈现出了随机动态调整的不确定性，有很多是来自于市委市政府年度重点工作，以及市领导的讲话、批示或指示。像围绕“疏功能、控人口、促发展”建立转移支付激励机制、围绕大气污染防治和养老设施建设改进投入方式、水治理和轨道交通投融资改革、围绕“京津冀、高精尖、副中心、服务业”设立引导基金、大额专项资金整合、公用事业补贴改革等，都是按照市领导指示要求纳入了财税改革范畴。2016年，财政在支持促进民间投资、实施科技投入及管理方式改革等方面，由过去的“在幕后”变成了“上一线”、“站前台”。

（六）本级财政围绕痛点、堵点自我调整变革

北京市财政部门抓住改革疾风劲吹的良机，将一大批困扰自身多年的痼疾顽症纳入了改革攻坚的范畴。比如，针对全市财政收入管理缺乏统筹工作机制及信息化支撑，尤其是数据分散在多部门管理，标准不一致，口径不统一，积极协调人民银行和市级六个部门，进行数据资源的整合与共享，在财政数据中心实现收入运行监控、收入预测预警、宏观决策支持、投入效益分析四大主要功能；以“合理统筹、调整合并、巩固提升、加强监管”的方式，积极开展支农转移支付资金改革，推动解决上下权责不匹配、“打酱油的钱不能买醋”、项目和资金“碎片化”安排使用等突出问题；着力推动预算执行动态监控系统向所有财政资金和全部预算单位拓展，将财政专户资金、预算单位实有资金、转移支付资金等纳入监控范围，加大对“三公”经费、现金支出等经费监控力度，形成“预警快、反馈快、纠偏快、控制严”的威慑力；从预算评审、政府采购、绩效评价等财政“门槛”入手，积极推进“放管服”改革，将政府采购的公开招标限额标准由100万元提高至200万元，将300万元以下的预算评审项目纳入部门自评范围，绩效评价注重向“政策评价”这个源头聚焦和延伸，在打出“组合拳”中体现“权力放下来、责任压过来、监管跟上来、服务跑起来”。

二、循思财税改革“进之痕”

北京财税改革是在任务来源多、点位广、体量大的情况下奋力起步，主要按照“预热试点、扩围提速、落地生效”的基本路径，波浪式向前推进。

（一）突破了“点”

把先行先试作为推进财税改革的重要方法，先后组织开展了营改增、部门中期财政规划、三年财政滚动规划、竞争性分配、政府购买服务、试编权责发生制政府财务综合报告、部门预算管理绩效考核、内控制度建设等10多个试点，体现了战略上重视、战术上稳妥的正确方法。

（二）打通了“线”

注重发挥市级财政部门在现行体制中承上启下“托两头”的重要作用，在抓“点”取得突破与成效的基础上，将财税改革任务进一步向下延伸，积极打通政策落地的“最后一公里”。近三年，市级财政部门先后围绕财税改革研究制定市发文件14份、局发文件62分，形成了“中央有决策，市级有部署，基层有响应”的链式反应。

（三）拓展了“面”

在推进财税改革中树立“纵向到底、横向到边、全面覆盖”的理念，北京的营改增改革、公务卡改革、三年财政滚动规划、预决算公开、内控管理制度、非税收入收缴改革、预算执行动态监控等，已经实现了由点到面、全面推开。

（四）聚成了“体”

注重搞好财税改革的统筹聚焦，从中央关于财税体制改革的决策部署中，归纳提炼了“改三制、促三力”的框架体系，将各项改革任务尽可能聚拢纳入到这个体系之中。在2014年推出了改革先行试点的20项任务，在2015年推出了预算管理制度改革26项任务，在2016年推出了改革扩围提速的29项重点任务，确保了财税改革能够以形成一定体系和规模的方式向前推进。

（五）关注了“人”

在财税改革中十分关注“人”这个最大的动能和变量，成立了研究室、数据中心、PPP促进中心等新的机构，调整了资产管理处、绩效评价处、预算评审中心等内设机构的职能，与首都经贸大学、北京工商大学等高校及科研机构建立了“资源共享、人才共育、结果共赢”的战略协作关系。从办公室、预算处、国库处、企业处、党办等处室抽调业务骨干，组建了对财税改革进行“研统督宣”的本局“深改办”。近三年，从本局“深改办”走出来的干部，先后有3人被提拔为正、副处级领导职务，有4人荣立三等功或受到嘉奖。

三、忧思财税改革“行之囧”

改革正在奋力破冰拓荒前行，取得任何一项实质性突破都特别艰难，改革尚未解决“雷声大、雨点小、落地难”等一系列问题。有六种现象尤为值得深思和重视：

（一）忧思财税改革坐上“过山车”

在新一轮财税体制改革全面启动之前，全国财政系统按照财政部的部署要求，纷纷把主要精力聚焦到了推进财政科学化精细化管理上。在这个时期，全国财政系统的高层、中层、基层工作重心全面下移，围绕科学化精细化管理抠得越来越细、落得越来越小、统得越来越紧，甚至出现了“厅局长替处科长忙乎、处科长替乡村长操心”的越位错位现象。但仿佛是一夜之间改革春雷骤然炸响，财政从埋头推进科学化精细化管理的角色，一跃而升为“财政是国家治理基础和重要支柱”的定位，很多同志还没有回过神、转过弯来，就坐上了全面深化财税体制改革的快车。从这样一个忽下忽上的“过山车”现象中，我们不难发现，财政系统在拉开改革大幕之前，并没有来得及从思想准备、舆论准备、组织准备、人才准备、体制准备等各个方面全面做足“功课”。财税改革是在准备不足的情况下就冲上风口浪尖。

（二）忧思财税改革坐上“大篷车”

按照权威性的解释，所谓“改革”，是指改变旧制度、旧事物，对旧有的生产关系、上层建筑作局部或根本性的调整，通常是在现有的政治体制内实行变革，是社会发展的强大动力。但我们在财税改革全面启动前，似乎并没有把改革的概念界定清楚，把改革的范畴及边界划分清楚，特别是在“改革体现政治、改革体现政绩”的强力推动之下，一些很明显并不属于改革范畴的日常工作，也贴上改革的标签、打着改革的旗号，混迹到财税改革的行列中来了，这就造成了中央原本确定的财税体制改革核心任务是“改三制”的体系受到了冲击。财税改革与管理、发展等混为一谈，有的仅仅是从很小的局部或细节上出台一项政策、调整一下方式、规范一下管理、提升一下效率，但将这些统统称之为改革，势必造成改革的泛化、异化和虚化。从北京市的情况看，市委十一届四次全会《决定》及其实施规划，把诸如组建几个国资运营公司、提高国资收益划转上缴比例、完善“三农”补贴政策、严控“三公”经费支出和楼堂馆所建设、鼓励各方参与慈善事业、完善保险经济补偿机制等都纳入财税改革范畴，以及平时随机新增的许多改革事项，既不聚焦，也不成体系，属于似是而非的财税改革。这样总是不能严加甄别地做加法、扩增量，势必造成财税改革如同敞着口、难设防的“大篷车”，锅碗瓢盆、柴米油盐、针头线脑等什么家伙什都往这台车里装。在体量过大、严重超载的情况下，我们怎样换挡加油，都无法让财税改革的“大篷车”顺利驶入“快车道”。

（三）忧思财税改革坐上“碰碰车”

“中国改革经过30多年，已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”财税改革也不例外，遇到一些不好啃或者是啃不动的“硬骨头”，出现了停滞不前或是掉头而去的“碰碰车”现象。比如，在清理规范税收等优惠政策上，先是以国发〔2014〕62号文进行部署，后又以国发〔2015〕25号文基本否定了前文，北京市财政部门围绕清理规范税收等优惠政策所做的大量前期工作因“文件打架”戛然而止，感觉被实实在在地“摆了一道”，成了在政企博弈中败北的笑柄。再比如，在大力推广应用PPP模式中也出现了“神仙打架”、“文件打架”的问题。财政部和国家发展改革委以“各管一块，自成一统”的方式，将公共服务领域和传统基础设施领域的PPP工作完全分隔开来。其实这两大领域存在很大程度的交叉重合，很多基础设施本身就是提供公共服务，很多公共服务必须依托基础设施，但将这两者人为分割开来，搞出两个不同版本的PPP定义、工作导则、实施机构、项目库和统计口径，使地方政府部门和市场主体感到无所适从，给PPP模式推广应用造成了不应有的混乱和掣肘。

（四）忧思财税改革坐上“急救车”

财税改革的一项重要任务，就是要根据政府与市场关系定位，把市场配置资源的决定性作用与更好地发挥政府作用有机结合起来，尤其是要合理界定公共财政保障范围，积极推动政府直接干预和财政直接投入的“有形之手”，加快从一般竞争性领域主动退出来。但是在经济步入L型走势和强调稳增长的压力下，一些财政政策工具和资金被扭转坐上了直接介入和干预市场的“急救车”，这在很大程度上背离了改革的初衷。比如，省市间争相出台财政支持金融业发展的系列政策措施，其实质是以重奖高管、政策洼地等非常规手段来争抢金融企业总部这种“税源大户”；政府以直投有关产业和重奖电商企业等方式扶持或巩固“税源支柱”，这在一定程度上干扰和破坏了公平竞争的市场法则和秩序；政府对单位和个人购买新能源汽车安排高额补贴，在某种程度上刺激这个行业出现了一哄而上、良莠不齐的粗放式、绿林式发展，引发了以弄虚作假、以次充好等手段骗取、套取补贴资金的问题；财政迫于以创新驱动提振经济的需要和科研人员批评“经费管得太严、统得过死”的压力，在多数科研单位尚未就经费自主管理扎好制度笼子的情况下，就抛出了科研经费管理“大松绑”的新政，我们在科技界一片叫好声中，应当看到此项改革可能从“一统就死”滑向“一放就乱”的钟摆式隐忧。

（五）忧思财税改革坐上“独轮车”

财政是各方面利益最直接、最集中的交汇点，财税改革必须与其他领域的改革相互协同配套，否则就很难跳出“孤独站在这舞台，不见掌声响起来”囧途和魔咒。比如，多年来的政府年度工作决策一直与预算编制不同步，这两者的“时间差”，造成部门预算编制靠“蒙”、靠“猜”、靠“编”，以这种方式炮制出笼的预算，在执行中自然会出现“卡壳”、“梗阻”。再比如，预算部门在研究制定事业发展规划时，大多缺乏与财政保障规划进行对接的意识，财政清理重点支出与GDP挂钩也遇到了原有法律依据尚未废除的阻碍，以致财政部门正在力推的三年财政滚动规划，被戏称为“滚动变滚蛋，规划变鬼话”。此外，各部门在编制年度预算时缺乏依法依规意识，随意性比较大，存在“宽打窄用”“多占少花”“多退少补”的惯性思维，有的等预算资金下达后才“拿着帽子现找人”，这给预算执行管理造成了很大困难和被动。再者，现行财政制度中“部门管事又管钱”的二次分配模式，造成部门的自由裁量权过于宽泛，一些大额专项资金、专项转移支付资金成了相关部门把持在手、触碰不得的“奶酪”，这在很大程度上加剧了“财政职能被分割”“财政资金被肢解”“政出多门与钱出多门并存”“分散财力办小事”“先分钱，再定事”等一系列问题。还有，现在各级对财政支出进度督得很紧，但有些项目由于前期论证和准备不足，或是因拆迁安置等问题延迟开工，或是主管部门没有建立起相应的指标体系和考核机制，这就造成了资金“拨”或者是“不拨”，都会面临前者是审计检查难过关、后者是行政督查要问责“两头堵”的问题。对财政监督检查中发现的支出进度慢、存量规模大的问题，财政部门主要的处理处罚手段只能是通报、约谈和收回资金，“当面谈一谈、账面调一调、书面报一报”就能过关，财政被推到了“没有枪、没有炮，我们只有冲锋号”的尴尬境地，这种“没长牙齿”的监督助长了一些预算单位藐视财政监管，把“有钱不花”不当回事。

（六）忧思财税改革坐上“老爷车”

众所周知，我们国家从中央到地方专司改革的机构应当是“发展和改革委员会”，这是一个拥有实际权力和资源、相对比较强势的部门。但新一轮全面深化改革另起炉灶，将“深改办”放到了属于党口序列的研究室。长期以来，研究室这样的机构深居幕后，以擅长舞文弄墨、咬文嚼字的“笔杆子”“吹鼓手”居多，并不具备宏观指导、统筹协调、指挥调度、督查推动等职能，上下之间没有垂直管理和指导工作的关系，有的因机构设置问题在横向或纵向延伸时还找不到自己的“腿”，这就造成了一些改革任务下达后无人去对接、相互踢皮球。从财政部门的内部机构设置情况来看，几经调整改革，分工越来越细，这样做虽然有利于分散和降低某一个处室掌管资金规模过大的风险，但同时也造成处室之间的结合点、交叉点、空白点过多，有的事谁都管，有的事没人管，财政工作运行环节多、流程长、效率低的问题更加突出，有的单位还利用财政业务流程和制度设计上的漏洞，以多头要钱、重复要线、交叉要钱的方式骗取、套取财政资金。在全面从严治党的新形势和新要求面前，一些财政人员因为“党纪党规严了，福利待遇差了，既得利益亏了，我的奶酪被人动了”，便以少干事、不干事的方式来保证不惹事、不出事，作为政务运行中枢的办公室经常面临会议派不出去、公文分不下去的尴尬，委托一些中介服务机构代行财政“分内之事、应尽之责”的现象也应运而生。这种不担当、不作为的“软钉子”和“软抵抗”，严重阻滞了财税改革的进展和落地。面对经济发展转型和财政投入方式更多地转向股权、基金、PPP等新模式，很多财政干部暴露出了知识储备不足、知识结构滞后的“软肋”和“短板”，一些同志能力素质跟不上，便以“吃老本”“熬干灯”的方式在改革中随波逐流。

四、探思财税改革“胜之道”

改革开放是决定当代中国命运的关键一招，改革开放只有进行时、没有完成时。他要求我们在全面深化改革中，必须敢于啃硬骨头、敢于涉险滩，坚持“一张蓝图干到底”，以“钉钉子”的精神把改革举措落到实处。财政是国家治理的基础和重要支柱，在推进政府治理体系和治理能力现代化中起着至关重要的作用。我们在财税改革中必须树立时不我待、舍我其谁的责任感和紧迫感，坚决摒弃“看着走”“跟着走”“顺着走”的观望心理和被动思维，把确保实现到2020年基本建立现代财税制度的改革目标，作为全体财税人对党和人民作出的庄严承诺，吹响集结号，发起总进攻，不达成既定目标决不撒手，不获得全胜决不收兵。

（一）要围绕改革抓精度，统筹聚焦不跑偏

财税改革既要有问题导向，也要有目标导向，两者必须有机结合。如果只有问题导向，改革就会陷入就事论事和“头疼医头、脚疼医脚”的碎片化，就有迷失方向的危险。因此，在财税改革的工作进程过半、任务完成过半的情况下，应当对财税改革“回头看”“过筛子”，做好去粗取精、去伪存真的工作，确保财税改革始终聚好焦、不散光、不跑偏。当前最重要的工作，是要树立十八届三中全会《决定》和中央《深化财税体制改革总体方案》的绝对权威，把中央确立的“改三制”（改进预算管理制度、税收制度、事权和支出责任相适应的制度）作为核心任务并建立体系，对涉及财税改革的各项任务进行梳理、甄别和界定，对那些小修小补、零打碎敲的非结构性改革事项，要坚决从财税改革体系中剥离出来，重新纳入到改进方式、规范管理、提高效率、促进发展等日常工作的范畴。要注重维护财税改革体系的稳定性和相对独立性，不能随便以从属性取代应有的主导性和主体性，不能随便以各种理由对“改三制”的财税改革体系进行肢解和拆解。对从不同渠道新增的财税改革事项，要搞清楚它们在“改三制”的体系中究竟处于什么位置、能够起到什么作用，凡属似是而非的，不能轻易降低门槛、“请君入瓮”。前几年，财政部门主打力推了部门预算、集中支付、投资评审、政府采购、绩效评价等五项改革，每项改革都举各方之力进行了精心打磨，形成了成熟定型的体系、制度、办法和职能，这些都属于真正意义上的改革。我们在新一轮财税改革中，应当充分借鉴以往推进五项改革的成功经验，对每一项改革都把“改什么”“怎么改”“谁来改”“改到什么程度”“改出什么效果”等要素想明白、弄清楚，以“功成不必在我”和传承接力的方式反复雕琢和打磨，让每一项改革都能成型落地、生根见效，经得起历史和实践的检验。

（二）要围绕改革抓强度，蹄疾步稳有章法

到2020年基本建立现代财税制度，这是完成财税改革目标任务的“硬杠杠”。要按照从现在起到2020年基本达成改革目标的时间长度，进行财税改革的区间规划和进度划分，改变前三年中改革忽冷忽热、时紧时松甚至等待观望、贻误战机的现象。鉴于新一轮财税改革最显著的特征是顶层设计与规划先行，根据财税改革已从预算管理制度改革先行，加快转入税制改革、事权和支出责任划分改革的实际，需要从中央层面抓紧推动税制结构性改革，着力解决营改增扩围后各地普遍反映地方主体税种缺失、财政减收压力剧增、影响自主发展动力的问题；需要从中央层面抓紧推动财政事权和支出责任划分改革，按照既定原则把中央事权、地方事权和共同事权及支出责任划分清楚，从而为各地以自上而下的方式加快省以下财政事权和支出责任划分改革，创造一个可承接、可下延、可落地的条件。鉴于税制改革的权限在中央层面，事权和支出责任划分改革必须自上而下，因此这两项改革不同于此前已经组织实施的预算管理制度改革，这两项改革的路线图和时间表完全应由中央层面加以制定，地方层面在严格执行的同时，还应当考虑税制改革、事权和支出责任划分改革可能给预算管理制度带来的新情况、新问题、新变化，对前期预算管理制度改革的成果进行再完善、再巩固、再深化，这样就能够把“改三制”作为一个“你中有我、我中有你”的整体向前推进。

（三）要围绕改革抓力度，真枪真刀出实招

要针对财税改革工作机构偏虚偏软造成工作重心偏向宣传和包装，改革统筹、部署、调度、督查无权威、难推进的问题，将改革工作机构调整到政务运行中枢或者是居于财政业务核心地位的处室，改变财税改革从务虚到务虚、从文件到文件、从讲话到讲话、从材料到材料的空转现象，把“深改办”打造成为推动财税改革落地的“先锋队”、“尖刀班”，打造成为打通政策落实“最后一公里”的刀刃式力量。要在全面系统梳理财税改革任务的基础上，建立改革工作台账，与督查督办和绩效考核系统进行对接，定期查账、对账、销账，全程压责、追责、问责，把板子打到具体单位和具体人身上。要抓住“人”这个关乎改革成败的最大动能和变量，处理好坚持顶层设计与鼓励基层探索的关系，建立财税改革的试错、容错、纠错机制，把因缺乏经验先行先试的失误与明知故犯行为区分开来，把国家尚无明确规定时的探索性试验与国家明令禁止后的有规不依行为区分开来，把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来。要在财税改革的舞台上，突出选用担当有为的优秀干部，及时教育调整为官不为的干部，激励更多想作为、能作为、善作为的干部大显身手，切实发挥改革工作机制“鼓励大胆探索者，宽容改革失误者，鞭策改革滞后者”的特有作用。

（四）要围绕改革抓深度，剑指利益破藩篱

财税世界是由错综复杂的群体构成的利益世界，财税利益不对称容易在不同群体间造成利益冲突甚至价值观冲突，各种力量为追逐财税利益而进行的博弈，容易构成对社会公平与正义的最大威胁。财税改革走到今天，在利益关系调整上已经不可能像过去那样普遍受益、各方均沾、皆大欢喜，只能是在无法回避的矛盾焦点上寻求最大公约数。因此，新一轮财税改革必须直击利益关系调整这个焦点和难点，重点关注到收入增幅下降与支出刚性增长的矛盾日趋尖锐，统筹考虑财政收支安排，在挖掘潜力、盘活存量的同时防止走进福利泛化的陷阱；重点关注到实现政府治理能力现代化对财政管理提出了更高要求，财政必须改变传统惯性思维和传统做法，更加突出市场配置资源的决定性作用，同时发挥好财政的基础支撑和引领撬动作用；重点关注到财税改革步入深水区所面临的利益关系调整更加复杂，从财政部门单打独斗、孤军深入搞改革的状态中跳出来，积极向市委、市政府、市人大等权力核心和《预算法》、《北京市预算审查监督条例》等“尚方宝剑”借势借力，加强财税改革与其他相关领域改革的联手、联试、联调、联动，合力攻克破解政府决策与预算编制脱节、事业发展规划与财政保障规划不衔接、大额专项和转移支付资金造成部门利益固化、预算执行主体单位理财用财失管失范等疑难棘手问题；重点关注到财政可持续运行面临的风险正在逐步积累，财政必须牢牢把握防控风险的主动权，防止债务风险、金融风险等向财政转移，以未雨绸缪的措施加快建立防范和化解财政风险的体制机制，确保财政经济平稳健康运行。此外，北京财税改革必须立足于贯彻落实《京津冀协同发展规划纲要》的大背景，积极研究破解京津冀协同发展的利益关系深度调整问题，重点是聚焦央地利益关系调整，在税制改革中积极争取将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对比较稳定的税种划为地方税，推动形成与首都功能定位相契合的财源结构，同时深入研究诸如EPAC会议、“9.3”阅兵、冬奥会、副中心这样的“国家大事”“国家战略”所特有的事权属性，从逻辑起点和基础上理顺支出责任和保障关系；聚焦省际利益关系调整，研究探索如何突破京津冀三方平起平坐、各守自家“一亩三分地”的行政壁垒，协调平衡好功能疏解地与承接地、产业输出地与输入地的利益关系和财税关系，协调解决好三地在大气治理、环境保护、公共服务等方面联动投入的利益博弈问题；聚焦市区利益关系调整，重点围绕非首都功能疏解、大城市病治理、城市副中心建设等硬性任务，在梳理事权清单并界定事权属性的基础上，改革完善市与核心区、市与副中心、市与卫星城、市与开发区、市与生态区的财政体制，以科学平稳的财政体制妥善平衡解决市区之间利益的冲突、胶着和博弈；聚焦“政”“资”利益关系调整，针对首都加快疏解一般制造业和“五小”等低端业态、实施房地产业调控措施、央企国企竞争优势强等形成“国进民退”的挤出效应，研究如何改进和强化政策供给、资金供给、项目供给、制度供给、服务供给，以一手抓“腾笼换鸟”、一手抓“筑巢引凤”的方式，力促民间投资从所谓“市场冰山、转型火山、融资高山”的低位预期中冲出来、活过来、强起来，使市场主体力量参与的改革，成为最具活力、最有生命力的改革；聚焦“官”“民”利益关系调整，研究人口疏解、产业转移等措施对百姓的生活需求及个人利益的影响，关注市级机关迁往副中心给公务员群体造成的交通、住房、子女就学、老人赡养、夫妻分居等家庭生活压力，对这个群体承担疏解转型的改革成本，以适度的补偿性或激励性机制加以保障。

（五）要围绕改革抓温度，注重强化获得感

衡量规定改革是否到位、重点改革是否突破的重要标志，主要是看改革红利是否释放并转化为获得感。北京财税改革必须研究建立针对性强、更可持续的民生保障机制，吸取过去在城市“摊大饼”式发展中，敞开式、鼓励性地供给机动车、供给商品房、供给交通低票价的教训，切实认清“供给一冲动，后果很严重”，反对简单搞“普惠制”和“一刀切”的做法，在筑牢民生保障底线的前提下，聚焦人口膨胀、交通拥堵、雾霾锁都、垃圾围城、资源短缺、房价畸高、食品安全等让老百姓感到闹心的“痛点”、“堵点”，坚持城内与城外、京内与京外、天上与地下同步发力，以供给侧改革打造“天蓝、地绿、水净、景美、路畅、人安”的高品质自然环境、人文环境和生活环境，把老北京打造成新北京，把新北京打造得像北京。要以深化财政“放管服”改革来降低制度性交易成本，聚焦财政运行中设立的“弹簧门”、“玻璃门”、“旋转门”，以制单、晒单、调单、跟单的方式严格规范显山露水的审批权限，同时对名义上不在审批之列、实质上比审批还要严苛繁杂的各类准入性、潜规性“门槛”进行“清、降、撤、改”；聚焦科研经费管理改革的落地进程和效果，在确保科研单位能够把权力接住、把经费管好的基础上，将成熟定型的“松绑+激励”管理模式逐步向教育、文化、养老等领域延伸拓展，产生改革倒逼作用和联动效应、放大效应；聚焦财政业务运行链条长、环节多、流转慢、效率低的问题，对各个业务节点进行全要素、全过程、全覆盖式的梳理，以“缩、减、放、并、改”等措施，让预算评审、政府采购、绩效评价、资金拨付等环节的步子加快跑起来；聚焦市级财政部门目前有一大批工作事项委托中介机构的合理性、必要性和服务质量，建立健全竞争机制、遴选机制、甄别机制、考核机制、退出机制，避免中介机构成为越俎代庖、颐指气使、越位擅权的“二财政”，把依赖中介代劳包办、避责诿过、利益寻租等作为整治“为官不为、为官乱为”的重要内容，强化财政人员种好“一亩三分地”的履职自觉和责任担当。■

（作者单位：北京市财政局研究室）

[1]本书编写组.党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社，学习出版社，2013.

[2]高培勇.财税体制改革与国家治理现代化[M].北京：社会科学文献出版社，2014.

[3]楼继伟.建立现代财政制度[J].中国财政，2014，（01）.

[4]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社，人民出版社，2014.

[5]中共北京市委全面深化改革领导小组办公室.北京改革蓝皮书（2015）[M].北京：北京出版集团公司，北京出版社，2016.

（本栏目责任编辑：郑洁）