美国高校内部审计的做法与启示

刘步平 廖晓莉 潘华峰

美国高校内部审计的做法与启示

刘步平 廖晓莉 潘华峰

从机构、人员、范围、重点、方法、手段、规章、管理等八个方面，总结美国高校内部审计的主要做法，反思我国高校内部审计的存在问题，指出提升高校内部审计质效，应完善治理结构、强化立体监督，坚持机构独立、提升人员素质，突出风险导向、注重全程防控，引进先进技术、提高审计效率，健全规章制度、加强内审管理。

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随着科教兴国战略实施特别是“双一流”大学建设推进，我国政府对高等教育的投入迅速增加，各界支持高等教育的经费日趋多元，向高校经费管理提出了新的更高要求。高校内部审计是提升高校经费管理质效的重要手段，已经并将继续被赋予重要的使命任务。但我国高校的内部审计起步较晚，亟需借鉴美国等发达国家的经验做法，总结升华自身的实践做法，探索创新切合国情实际和战略定位的内部审计体系。

一、美国高校内部审计的主要做法

美国高校享誉全球，诸多做法值得借鉴。这次考察的10所高校，在校生均超万人，教职工数千甚至上万人，办学经费高达几十亿甚至上百亿美元，内部审计很有特点。

（一）政府高度重视，机构独立权威

美国高校有4000多所，分成公立大学、私立大学、社区大学三类，多从校内、校外两个层面，建有决策、执行、反馈、监督四套系统。其中，内部审计受到政府和高校高度重视，在各级监督体系中经费最多、设备最好、力量最强。如全职人员，美国联邦教育部总监察长办公室下属的审计处有150多名，美国联邦教育部的道德署只有9名。在美国，各级各类高校均需接受审计。其中，公立大学要接受联邦政府的财政拨款审计、州议会的法定审计、学校内部的自我审计、社会团体的监督审计，必要时还邀请会计事务所对某项经济活动进行专项审计。为加强内部审计，美国高校通常设有审计委员会，大约10人左右，多由学校董事会成员（非执行董事）兼任；下设审计处，作为专门机构，由具备注册内部审计师资格、完善知识体系、定期接受继续教育的人员组成，独立评价整个学校的行政管理活动，并协助审计委员会完成董事会的委托，对董事会负责并向其提供审计报告，必要时可直接向校长报告审计结果，具有很强的独立性和权威性，在学校管理和发展中的作用不可替代。

（二）关注宏观前瞻，重在避险增效

美国高校的内部审计包括财务收支审计、违纪审计、效益和效率审计、合法和合规性审计以及内部咨询服务等内容，具有很强的独立性和权威性。相关审计人员习惯站在学校和校长的角度，关注前瞻性、宏观性的问题。这使得美国高校的内部审计长期以资产保全、财务增值、效率提高、规避风险为目标，特别关注决策、程序是否合法合理以及信息是否完整可靠，形成了注重风险管理的突出特点。在美国，多数高校建有风险管理机构，并形成了全员参与风险管理的文化氛围。如哈佛大学设有风险管理与审计服务部（RiskManagement&AuditServices，RMAS），直接对学校董事会负责，在董事会审计委员会指导下工作，监督检查全校财务、运营、内部控制等，除向财务副校长兼首席财务官报告业务工作外，每年至少向审计委员会报告4次工作并提供年度工作报告，及时指出学校存在风险的地方。在哈佛大学，几乎每一个人都了解自己的风险点；审计人员制定审计计划，也会先评估风险点的方向和大小，然后确定审计的重点、内容和范围。

（三）涵盖工作全程，惯用分析测试

高校管理涉及诸多方面，有时一个微小疏忽，也会导致严重后果，损及管理绩效，带来意外风险。为了更好地规避风险、提高效益，帮助管理层高效益履行职责，美国高校的内部审计经常涉及学校管理的各个方面，涵盖各项工作的整个过程，注意紧扣发展的阶段特征，按照董事会审计委员会批准的既定项目以及学校管理当局提出的特殊要求，务实确定各项审计任务，及时提出恰当的改进意见，做到事前审计、事中审计、事后审计有机结合。在具体操作上，美国高校很少采用手工现场审计，不再满足对有限的静止数据进行简单汇总，特别重视计算机网络、大数据等先进技术的深度运用，注意引入系统论、信息论、控制论、数理统计等多种方法，积极开发并充分利用现代财务审计软件，在加强事后把关等实质性测试的同时，及时收集、分析海量的动态数据，加强事前评估、事中监控，果断采取针对性的措施，促使被审计的单位和个人更好地履行职责，坚持分析性测试和实质性测试并重，大大提高了内部审计的科技含量和效率水平。

（四）规章系统具体，没有处罚权限

正因为承载了诸多责任，美国非常注意内部审计的规范化建设，1941年成立了内部审计师协会，1958年又成立了大学审计师协会。据不完全统计，目前美国已颁布《内部审计职业说明》、《内部审计协会道德规则》、《注册内部审计师职能道德规则》、《内部审计实务标准》等规则说明，对内部审计的学科内涵、职业属性、人员构成、工作范围、工作程序等提出了具体要求，使内部审计有了较完备、集中的行为规范和衡量标准。此外，美国对高校内审人员的从业条件、继续教育都有明确要求，规定大学的审计机构要定期进行“同等级别交互审计”并提出建议、出具报告。值得注意的是，美国高校的内部审计虽然建有系统的规章制度，但是内部审计的机构和人员对审计中发现的行为没有处罚权，如果存在的问题比较严重，已经触犯相关法律，应由州或联邦的审计署按规定程序处理；如果存在的问题不太严重，尚未触犯有关法律，应该直接、如实地披露审计结果，采取媒体曝光、消减预算等相对柔和的措施加以约束。

二、我国高校内部审计的存在问题

对照美国高校内部审计的理念和做法，我国高校的内部审计工作自1985年起步虽有突出成绩，但在以下四方面还存在一些问题。

（一）机构多重领导，队伍有待优化

目前，我国高校的内部审计机构设置有五种形式：①高校正职或副职领导；②与纪检监察部门合署办公；③纪检监察部门领导；④校长办公室领导；⑤财务部门领导。除①外，其他形式均缺乏独立性，且形式②受学校领导分工影响，形式③、④削弱了审计的特殊作用，形式⑤丧失了审计的基本职能（审计者与被审计者混为一谈），内部审计缺少独立性，有关审计人员很难发表客观意见，难以有效发挥审计的基本功能，导致多数教工对内部审计怀有误解，经常消极应付、置之不理甚至抵制不顾。虽然《内部审计实务指南第4号-高校内部审计》要求高校的内部审计人员不少于教职工总数的2‰且具备职业资格，但是仍有不少高校认为内部审计可有可无，对内部审计人员的引留忽视特殊要求、选配非常主观随意，导致内部审计人员数量整体不足、知识结构单一、职称普遍不高、缺乏从业资格，很难适应实际工作的需要，影响审计业务的展开。

（二）偏重纠错防弊，多属事后把关

受以经济建设为中心、严格惩防贪污腐败等因素影响，我国高校的内部审计长期把“纠错防弊”作为首要任务，追求“审查监督经济活动的合法性、合规性，防止被审计单位违法违纪现象”的审计目标，主要集中财务审计、经济责任审计、基建工程审计三个方面，多按上级下达的任务行事，坚持以财务数据的合法性、准确性为重点，很少分析前瞻性、宏观性的问题，甚少涉及效率性、效果性的问题。近年来，我国高校的风险管理意识有所增强，明确规定“三重一大”事项要集体决策，内部审计开始尝试事前审计、事中审计，但对风险管理的理解和运用仍不够系统，特别是在项目管理实践中，论证常常流于形式或者干脆不做，甚少引入中介结构和法律顾问，总体仍以事后审计为主，普遍存在审计对象不明确、审计重点不突出、审计范围不开阔、审计内容不完整等问题，给学校发展造成不必要的损失。

（三）审计技术落后，整体效率不高

虽然计算机技术在我国高校非常普及，但我国高校目前的内部审计，除工程结算、科研支出等少数领域采用计算机外，其他审计仍然停留在手工方式上，大多采用审核、观察、询问、函证等传统方法，较少采用分析性复核、审计抽样、计算机审计等先进的审计方法，需要大量时间查阅凭证和汇总数据，只有极少数高校拥有切合自身需要的内部审计软件，导致整个审计工作效率低下，与日益繁重的高校审计任务不相适应。一些拥有审计软件的高校，由于忽视信息保密，造成了核心数据外泄，给学校发展造成了巨大损失。此外，我国高校内部审计大多注重经济活动的实质状况，很少对经济活动的各类信息进行分析测试，无形中增加了后续审计的成本和风险。

（四）规章不够系统，操作欠缺规范

我国高校的内部审计工作自1985年起步，至今不到30年，虽然颁布了《内部审计的控制自我评估法》、《内部审计机构的管理》、《内部审计质量控制》、《内部审计的独立性与客观性》等相关规定，以及《教育系统内部审计工作规定》、《内部审计实务指南第4号-高校内部审计》等专门法规，基本形成相关规章体系，但总体感觉零乱，缺乏系统规范，所有规章均尚未达到法律高度，部分规章已不适应新的形势，一些规章甚至长期未见落实，严重削弱了内部审计的应有效力。而且，多数高校对内部审计计划的管理比较随意，内部审计计划经常缺乏针对性，普遍存在有计划不执行、缺乏专项计划的现象；对内部审计人员的指导督促和监督考核缺乏力度，尚未建立科学有效的激励机制和竞争机制，挫伤了内部审计人员的工作积极性。

三、提升高校内部审计质效的启示

借鉴美国高校内部审计的做法和经验，进一步提升我国高校内部审计的质量和效果，应着力做好以下五方面工作。

（一）完善治理结构，强化立体监督

高校内部审计对决策、执行、反馈多起辅助作用，归根结底属内部监督手段。当前，全球各国高校的内部审计工作仍有诸多盲区、提升空间甚大。现代高校以学生、学者、学术为核心，涉及人、财、物等诸多要素，兼有人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新四项功能，攸关国家、社会、校友、家长、学生、职工等多方利益，单靠内部审计一种手段，显然难以承担紧扣核心、整合资源、发挥功能、维护各方的繁重任务。近年来，北京市等颁布高校分类管理办法，广东省等实施高校总会计师制度，各地高校坚持教代会、职代会、学代会、团代会等常规做法，推动大学章程建设，成立学校董事会，在完善高校治理结构方面进行了积极探索，取得了明显成效，但各方要求和现实需要仍有距离。高校应该紧扣政府如何依法管校、学校如何自主办学、社会如何参与监督三大命题，不断明晰政府拨款与社会资助的产权，科学处理政府管理与高校自主的关系，探索健全利益各方参与的监督体系，积极完善“党委领导、校长治校、教授治学、广泛参与”的新型治理结构，为内部审计提供有益指导、强大支撑和有力保障。

（二）坚持机构独立，提升人员素质

早在2004年，《教育系统内部审计工作规定》就提出：“教育行政部门和单位应当依照国家法律、法规和本规定，实行内部审计制度，设置独立的内部审计机构，配备审计人员，开展内部审计工作。”随着中国和平崛起进程的加快，特别是高等教育投入增加、高校办学自主权扩大、高校经济活动频繁，各方对高校寄予更高期望，迫切要求高校加强内部审计、提高办学质量。因此，高校应进一步提高认识、扩大宣传，严格执行《教育系统内部审计工作规定》，建立内部审计机构并使其独立于学校各个职能部门，坚持第一负责人亲自领导或授权某一个副职直接领导内部审计工作，全力确保内部审计客观、公正、真实、权威。同时，高校内部审计应严格人员准入制度，足额选配政治作风硬、专业知识佳、业务能力好、参谋意识强的人员，并重视内审人员综合素质的提高，自觉关心内审人员的经济待遇、政治前途和未来发展，在年度考核、职称评聘、职务晋升、岗位调整、经费划拨、薪酬配套、继续教育、对外交流、业务培训等方面给予适当倾斜，使内部审计人员成为切合高校发展需要的综合型人才，在提升高校管理水平中发挥重要作用。

（三）突出风险导向，注重全程防控

当前，我国高等教育改革已进入深水区，高校发展的潜在风险不容低估。这要求高校内部审计不能局限在经济监管领域，而应着眼学校发展全局，突出风险导向，强化风险评估，在前瞻干预、防范风险方面更有作为。高校内部审计可以借鉴国外高校的经验做法，认真查找校内各级机构、各项业务、各类人员的风险方向和风险位点，着力构建涵盖全校人、财、物、事的风险防控体系，及时进行风险测算并向学校主要负责人提交审计报告、提出改进意见，辅助管理决策。同时，要着力营造风险管理的浓厚氛围，让全校所有人员都能自觉承担相应的一定风险责任。特别是，项目从论证、实施到验收、评估，每个环节都有风险。高校内部审计应变事后把关为全程监控、变全面铺开为重点干预、变被动交差为主动介入、变常规审计为战略服务、变注重规范为效益优先，把风险管理贯穿整个过程，在项目论证的权威性和严谨性、合同签订的合法性和公正性、项目验收的及时性和严肃性、旁证信息的真实性和合理性等方面给予重点关注，必要时外聘有资质的社会中介和法律顾问参与相关工作，以彻底管控风险、增加效益、凝聚优势。

（四）引进先进技术，提高审计效率

众所周知，计算机网络技术正以前所未有的速度、广度、深度改变着我们的工作方式和生活方式。如前所述，随着高等教育事业的快速发展，现代高校改革形势瞬息万变、发展信息纷繁复杂，内部审计的强度、广度、深度均大幅增加，经常时间紧迫，工作异常艰巨，保证效率和质量的压力甚大。高校内部审计应积极引进计算机、网络等现代先进技术，充分利用自身的软、硬条件，尽快建立审计文档计算机管理系统，努力开发利用技术成熟、与审计对象匹配的审计软件，不断改进样本抽取、内控测试、风险评估等技术方法，尽量实现审计计划、审计程序、审计建议、领导评阅等信息数字化，逐步实现现场手工查账审计到远程网络查询审计甚至系统自动分析审计的方式转变，方便审计工作文稿查询，促进审计资源信息共享，扩大审计范围，保证审计质量，降低审计风险，提高审计效率。同时，内部审计人员通过指标分析和信息挖掘，可以更快更好地提供建设性意见。值得注意的是，高校内部审计在实现网络化、信息化的同时，应同步引进先进的保密技术，对各类审计信息进行加密处理，以防止审计信息泄密，给高校发展带来不必要的损失。

（五）健全规章制度，加强内审管理

完善的规章制度，是内部审计正常开展、收到实效的有力保证。高校应在广泛调研、广泛研讨、充分论证的基础上，吸纳国内外的先进理论和经验做法，科学制订涵盖内部审计各个方面、各项内容、各个环节的规章制度体系，如承诺制度、议事制度、风险转移制度、人员准入制度、程序规范制度、考评奖惩制度、责任追究制度、分级复核制度、后续审计制度、信息公开制度、结果公告制度等，做到各项相关工作都能有规可依。同时，高校应科学制订年度审计计划和专项审计计划，坚持依据计划开展内部审计，允许内部审计人员全面、自由、不受限制地检查办学的所有数据信息，力促各项审计计划高效落到实处。此外，高校还应该制定科学的考核标准和激励机制，形成涵盖参与审计数、主审项目数、节约资金额、优秀审计数、审计失误率等方面的考评体系，切实加强对内部审计的计划、质量、信息、人员、工作、效益等方面的监督检查，并将结果予以公示、计入档案，作为晋级、评职、加薪、奖励的必备依据，力戒内部审计仅做表面文章，力促各项审计工作深入开展，做到内部审计“既审（查）且计（较）”，有效提高内部审计的规范性、权威性和严肃性。

党在新时期为高等教育发展注入了新的生机与活力，赋予新的使命和任务。高校应该抢抓机遇、主动作为、敢于担当，认真总结自身的实践经验，广泛借鉴全球的先进做法，加速提升内部审计质效，为实现中国梦聚集新力量、鼓起新干劲、做出新贡献。

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Experience and Enlightenment of Internal Audit in American Universities

LIU Bu-ping,LIAO Xiao-li,PAN Hua-feng
Guangzhou University of Chinese Medicine,Guangzhou 510006,China

This paper summarizes the main methods of internal audit in American universities and reflect the problems of internal audit in Chinese universities from eight aspects:Institutions,personnel,scope,emphasis,method,means,regulations, management and so on.According to the above,it points out that improve quality and effect of internal audit in universities must perfect the governance structure,strengthen the three-dimensional supervision,adhere to the independent,improve staff quality,highlight the risk oriented,pay attention to throughout the period of prevention and control,adopt advanced technology, improve the efficiency of the audit,perfect the rules and regulations,and strengthen the management of internal audit.

Internal Audit,Universities,USA,Methods,Problems,Countermeasures

F239

A

刘步平，男，博士，广州中医药大学研究员，研究方向：教育卫生事业管理；广东广州，510006

廖晓莉，女，广州中医药大学研究员，研究方向：审计理论与实践

潘华峰，博士，女，广州中医药大学教授，博士生导师，研究方向：教育卫生事业管理