投诉回复类案件的行政复议思路分析

高超超

理论探讨

投诉回复类案件的行政复议思路分析

高超超

行政复议是维护申请人合法权益、监督行政机关依法行政的重要机制，其相较诉讼程序而言效率更高，更便于申请人维权。现阶段，食品管理、工商管理领域投诉回复行政复议案件逐渐增加，而且这些案件大部分是由职业打假人提起，因而投诉回复类案件日益引起重视。对投诉回复类案件进行分类可以更全面地认识投诉回复类案件。基于法政策的考量，不是所有投诉案件都适宜进入复议程序，明确哪些投诉回复案件适宜进入复议程序、哪些案件不宜进入复议程序具有重要意义。对能进入复议程序的投诉回复案件，根据不同种类确定不同的审理思路，可以更好地维护申请人权益，促进行政法治、保障国家行政复议资源不被滥用。

投诉；回复；行政复议；行政级别；类型

行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为或者该行政行为所依据的部分抽象行政行为侵犯其合法权益，依法向该行政主体的上一级行政机关或法律、法规规定的特定行政机关提出复议申请，由受理申请的行政机关依法对行政行为的合法性和适当性进行审查并作出复议决定的活动。①行政复议具有一定的司法性、监督行政属性和对相对人合法权益进行救济的属性。②行政复议同行政诉讼在目的、处理对象、提起方式（由行政相对人主动提起）、适用的原则程序等方面具有相同之处。③

投诉是指公民合法权益受到侵犯，为维护其合法权益，向有权机关进行告知并要求有权机关维护其合法权益的行为。在有的情况下，投诉和举报在行为表现上是一致的，投诉行为也被认定为是举报行为。而且投诉人以自身权益被侵害为由请求有关机关维权，投诉人即是与被投诉机关作为或者不作为有利害关系的行政相对人。

随着依法治国的全面推进，公民法治观念更加强烈，投诉不仅成为公民表达自己意见、发泄自己情绪的一种方式，更成为公民维权的法律武器。近年来，在消费者权益保护领域、食品药品领域和产品质量领域出现了大量的投诉案件，而且相当数量的投诉案件进入了复议程序。④而《中华人民共和国行政复议法》 （以下简称《行政复议法〉） 以普通的具体行政行为为蓝本构建，主要针对的是行政机关侵犯公民、法人或者其他组织权益的具体行政行为。⑤《行政复议法》在制定之初并没有刻意将行政机关的投诉回复行为单独作为一类可以复议的行政行为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》也没有专门作出规定。而实践中有的投诉进入复议程序，有的投诉不能进入复议程序，这又引起人们的困惑。因此，需要有针对性地探讨其复议思路，在程序设计上既不可以“胡子眉毛一把抓”，将所有投诉都纳入复议程序，也不可“一棍子打死”，不让任何投诉进入复议程序。

一、投诉回复类案件的分类

投诉回复是指行政机关依法及时告知投诉人案件处理情况的行为，投诉回复类案件是指投诉人对回复不满而以回复为由提起的复议案件。对投诉回复类案件进行分类，有助于更清晰地比较分析投诉回复行为，从而发现其共同之处。依据复议的进程阶段和原因的不同，可以分为如下四类：

1.对投诉不予受理不回复的复议案件

受理是有关机关接受案件并对案件进行登记以备审查的程序，是案件进入行政机关视野的最初程序。2014年《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第15条规定：“有管辖权的工商行政管理部门应当自收到消费者投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知投诉人：（一）符合规定的投诉予以受理，并告知投诉人；（二）不符合规定的投诉不予受理，并告知投诉人不予受理的理由。”行政机关收到公民的投诉后，认为案件不属于该机关的职责范围，对投诉不予受理并不告知投诉人理由，会直接阻塞投诉人寻求公权力维权的通道，引起投诉人困惑，并对投诉人的权益造成影响。

2.对投诉不予立案不回复的复议案件

立案是指行政机关对受理的案件进行审查后，对符合法定条件的案件纳入正式调查处理程序的行为。2011年《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第17条规定：“工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案。”第19条规定：“对于不予立案的投诉、举报、申诉，经工商行政管理机关负责人批准后，由办案机构将结果告知具名的投诉人、申诉人、举报人。工商行政管理机关应当将不予立案的相关情况作书面记录留存。”立案意味着案件的处理进入正轨，在法定期限内，行政机关应当结案。公民投诉后，行政机关没有立案也不告知投诉人理由，投诉人的权益不能进入正式程序进行救济。这和不予受理都会对投诉人产生很大影响。

3.受理立案后对投诉不予回复的复议案件

回复是指行政机关在法定期限内将案件处理结果及时告知投诉人的行为。立案的案件必须在法定期限内结案，也需要在法定期限内将处理结果告知投诉人。2011年《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第57条规定：“适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经工商行政管理机关负责人批准，可以延长三十日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期。” 第58条规定：“工商行政管理机关对投诉、举报、申诉所涉及的违法嫌疑人作出行政处罚、不予行政处罚、销案、移送其他机关等处理决定的，应当将处理结果告知被调查人和具名投诉人、申诉人、举报人。”行政机关不告知的行为对投诉人的知情权利和监督权利都会产生影响，因而这样的案件也会引起行政复议。

4.对回复结果不满意的复议案件

对回复结果不满意是指行政机关在法定期限内告知投诉人案件处理结果，但投诉人认为案件处理结果明显不当，和自己预期的结果相距甚远。投诉人会认为相关机关给其强加了一个不公平的处理结果，从而对其精神和财产造成极大的伤害，尤其会冲击其内心对公平理念的认识。这样的案件容易引起行政复议。

5.对回复结果影响其获得奖励而复议的案件

这种案件与第四种案件有相同之处，但是又有显著不同，所以单列。相同之处在于投诉人对不予回复或者对回复内容不满，显著不同之处在于其动机是希望通过复议改变回复结果来获得奖励。法律法规明文规定投诉举报属实者有权获得奖励的情形下，回复的结果会对投诉人获得奖励产生影响。2015年《中华人民共和国食品安全法》第115条规定对食品安全的投诉、举报查证属实，将给予投诉人、举报人奖励。⑥这种情形具体又可以分为两种：一种是相关机关作出了回复，但是回复结果不利于投诉人获得奖励，投诉人不服，提起复议并要求获得奖励；第二种是相关机关没有作出行政行为或者作出了行政行为但没有作出回复，投诉人无具有法律效力的凭证，申请不了奖励，投诉人认为相关机关不作为，提起复议并要求获得奖励。目前，因回复内容影响奖励而引起的复议案件数量呈上升趋势，应引起注意。

正是因为在五个方面的回复中都有可能引发行政复议，所以实践中投诉回复类案件的数量很大。这也提示行政机关要重视行政程序，在受理、立案、回复各个程序中都要严格依法行政，及时给予投诉人相应反馈。

二、投诉回复行为的性质及其进入复议程序的理由

回复行为令人困惑，因为单就回复行为本身而言，其有可能单纯就是一个程序性的告知行为，也可能和行政处罚等具体行政行为相融合而成为其他具体行政行为的有机组成部分，因此可以分为作为程序性告知事项的回复行为和影响相对人实体权利义务关系的回复行为。无论是作为程序性告知事项的回复行为还是影响相对人实体权利义务关系的回复行为，都具有纳入行政复议范畴的理由。同时，不是所有投诉案件都适宜进入复议程序，基于法政策的考量，需要“屏蔽”一些案件进入复议程序。

1.作为程序性告知事项的回复行为

作为程序性告知事项的回复行为一般不直接对投诉人的实体权利义务造成影响，其前提条件是行政机关依法作出了具体行政行为。行政机关作出了行政行为后，对于是否应该回复有两派观点：一派观点认为，只有法律法规或者规范性文件有明文规定的情况下才需要回复，若只有投诉人要求而没有法律法规或者规范性文件的明文规定，就可以不回复；另一派观点认为，回复是行政机关的义务，是行政机关履行法定职责的应有之义，已具有法律上的依据，不需要再通过明文进行规定。显然，从行政法治的角度看，第二种观点更可取。我国宪法赋予了公民监督国家机关及其工作人员的权利⑦，行政机关及时回复是公民行使监督权利的重要途径，是对公民的基本尊重。在全面推行依法治国、依法行政、依法执政的背景下，行政机关也需要遵守回复的程序规定。而且回复行为并非行政事实行为而是行政法律行为，会对投诉人产生一定的法律效果，如产生投诉法律关系（受理立案）或者消灭投诉法律关系（结案）。⑧作为程序性告知事项的回复是行政机关必须遵守的职责，若行政机关违反了回复职责，其应对其行为承担责任，故投诉人可申请复议。而且有的程序性告知事项会影响到投诉人取得奖励，故会间接影响到投诉人的实体权利义务关系，投诉人也更有理由提起行政复议。但是由于行政机关已经依法作出了行政行为，如已经按照投诉人的要求对某商场进行了处罚，那么复议决定要如何作出呢？比较合适的做法是责令行政机关作出回复。

2.作为影响相对人实体权利义务关系的回复行为

作为影响相对人实体权利义务关系的回复行为，其本身并不独立，而是被行政机关某一具体行政行为所吸收，是该具体行政行为的有机组成，而且实践中多是不作为形式的具体行政行为。例如，消费者投诉某商家要求工商部门处罚该商家并及时回复，工商部门未处罚但向消费者作出了回复（回复内容是该商家无违法经营行为，故不予处罚），消费者对此回复不满，提起行政复议（消费者如此提起复议也有客观需要，因为只有书面回复才足以证明工商部门未对商家进行处罚，这样案件才能在法定办案期限90日以内进入复议程序，否则只能在办案期限90日经过后进行复议）。此时的回复仅仅是一个形式，消费者不满的是回复内容所指向的对该商家不予行政处罚这一具体行政行为（不作为）。这样的回复往往可以被回复内容所指向的具体行政行为吸收，所以对回复行为不满直接可以看成是对回复内容所指向的具体行政行为不满。能被某一具体行政行为吸收的回复行为直接关系到投诉人的权益能否得到维护，会对投诉人的实体权利产生很大影响。⑨故从法理上讲，这样的回复行为可以进行复议。相关法律和司法解释也将这类回复纳入复议程序。《行政复议法》第6条第9项规定的“对申请行政机关履行保护人身权利、财产权利或者受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的案件，行政相对人可以进行行政复议”，结合《最高人民法院关于举报人复议资格的答复》（[2013]行他字第14号）“举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格”，以及2015年修改的《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第6项规定的“对申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的案件可以提起诉讼”⑩，可知，行政相对人向行政机关进行投诉，若是行政机关不予回复或者行政相对人对回复不满，构成不作为或者违法作为，则可以进行复议。但是不是所有影响投诉人实体权利义务的投诉案件都适宜进入复议程序，需要对能进入复议程序的投诉回复案件和不适宜进入复议程序的投诉回复案件进行明确，而且对进入复议程序的案件需要根据不同的特点设计不同的审理思路。

三、不宜纳入行政复议程序的投诉回复案件

两类投诉回复案件不宜进入行政复议程序，以下分述之。对于这两类案件，复议机关的处理方式是：在五日内对当事人的行政复议申请进行审查，发现申请属于这两类情形之一的，决定不予受理⑪；当事人的复议申请进入复议审理程序后，复议机关才发现属于这两类情形之一的，作出终止行政复议的决定。接到投诉的行政机关可以建议投诉人向被投诉机关的上级部门进行投诉或者信访。⑫

1.信访回复案件

依据《中华人民共和国信访条例》 （以下简称《信访条例》），公民享有依法向信访机关进行信访的权利。公民对信访机关的回复不满，不可进行行政复议。其原因在于：（1）信访和复议在功能上有重叠。⑬通过信访的案件又进行行政复议，会造成行政资源的重复使用。（2）信访回复进行复议会造成行政相对人将同一具体行政行为或者由同一具体行政行为引起的行政争议在复议机关和信访机关之间来回“游走”，使相关争议长期无法终结，进而影响行政秩序，破坏法律尊严。⑭（3）信访有其自身的纠错机制。行政相对人对信访回复不满，可以依法逐级继续上访。若允许对信访回复进行复议，会导致信访制度难以运行，引起行政秩序混乱。这类案件投诉人可按照《信访条例》的规定向上级信访机关信访举报以维权。

2.监察回复案件

监察机关是国家行政系统中设置的专司监察职能的机关，职能是对行政机关及其工作人员以及国家行政机关任命的其他人员的行政活动进行监督，其具有进行纪律制裁的权力。

当公民的合法权利受到国家工作人员的侵犯或者发现国家工作人员纪律作风萎靡时，其有权向国家监察机关投诉。对监察机关的回复，不可进行行政复议。国务院法制办公室《对监察部〈关于咨询刘某所提申请是否属于行政复议受理范围问题的函〉的复函》 （国法函〔2003〕5号） 也已确认:“行政监察机关为履行政纪监督职责作出的行政处分决定或者其他人事处理决定（包括对相关举报事项的处理决定），不属于行政复议受理范围”。之所以监察机关的回复不可复议，其理由在于：（1）监察机关的行政行为不对行政当事人的实体权利义务产生影响。⑮监察机关作出处分决定的对象是国家工作人员，而不是行政相对人。（2）对国家工作人员的人事处分和人事处理决定是内部行政行为，不会对外部产生效力。（3）监察机关在我国承担着重要的监督职能，其工作人员同时是中国共产党纪律监督委员会成员，为保证纪律严明和执行效力，对监察回复不适宜纳入行政复议程序。监察回复案件不适合复议，投诉人可以依照《中华人民共和国监察法》向上级监察机关信访举报。⑯

四、纳入行政复议程序的投诉回复案件

应纳入行政复议程序的投诉回复类案件，依据涉及行政机关的层级，可以分为两类，对这两类不同的投诉回复案件，可以梳理出不同的处理思路。这两类投诉回复案件复议机关均应受理，最终复议决定由复议决定依照《行政复议法》第五章“行政复议决定”的相关规定作出。

1.对行政一级机关回复不满的案件

这一类复议案件的基本构成描述如下：行政相对人发现私主体侵犯其合法权益，于是向管理私主体的行政机关进行投诉，行政机关作出回复或者不予以回复的决定，行政相对人对回复不满或者对不予回复不满，继而以该行政机关为被申请人提起行政复议。典型案例就是商场出售不合格商品，消费者向工商部门投诉，工商部门作出回复，消费者对回复不满。

审理这一类案件，需要理清相关思路。

（1）受案范围。对行政一级机关回复不满的案件，其受案范围应该是和普通行政复议的受案范围一样，即依据《行政复议法》的规定确定行政复议受案范围。这个时候，回复仅仅具有形式上的意义，不因回复而影响是否纳入受案范围。

（2）审理对象。审理对象是复议申请书中申请复议的具体行政行为，而不是回复行为本身。行政相对人对回复不满提起行政复议，必须提交复议申请，审理对象根据复议申请中相对人认为不合法的行政行为而确定。由于行政复议是行政机关自我纠错的机制，当事人在复议申请书中提及但是没有要求复议的行政行为，复议机关同样需要抽象出该行政行为并进行审理（行政法全面审理原则的要求）。当事人在复议申请书中完全没有提及但是复议机关发现被申请人的违法行政行为的，复议机关可以在复议程序之外纠错，但是不应在复议程序中纠错（诉讼不告不理原则的体现）。

（3）复议申请人资格。这类案件中的复议申请人是权益受到了私主体侵犯的投诉人，同时也是与行政机关作为或者不作为有利害关系的行政相对人。

（4）第三人。复议机关在处理这类案件时，宜将行政相对人投诉的私主体作为第三人。复议机关这么做具有重要的意义：一是便于查清案情，提高审理效率，确保行政决定公平合理；二是第三人同具体行政行为有利害关系，复议决定对第三人的利益会产生直接影响；三是第三人参加行政复议，可以避免由第三人单独申请复议而带来的人力、财力和物力上的浪费，并能防止前后两个复议决定可能出现相互矛盾的情况，维护行政复议的权威性⑰；四是复议机关通过追加第三人可以规避遗漏第三人的责任；五是参与复议是法律赋予第三人的权利，其可作参与复议或者不参与复议的选择，第三人不愿意参与复议程序，其可以不参加行政复议，而且第三人不参加行政复议不影响复议的进行。⑱

（5）举证责任。实行举证责任倒置，由被申请人对作出的具体行政行为的合法性提出证据进行证明，若是被申请人不能拿出证据证明具体行政行为的合法性，那么被申请人承担具体行政行为不合法的后果。

（6）具体执行者。对行政一级机关回复不满的案件，若被申请人行为不合法需要改正，那么具体的执行者就是被申请人。被申请人具有行政管理职能，其作为具体执行者具有合理性。复议机关在写复议决定书时，就可以写“责令……（被申请人）在……（一定期限内） 作出……（某具体行政行为）并及时回复”⑲的形式。

2.对上级行政机关回复不满的案件

这类复议案件的基本构成描述如下：行政相对人发现私主体侵犯其合法权益，于是请求管理私主体的行政机关作为，该行政机关作出了行政行为后（或者没有作出行政行为），行政相对人又向该行政机关的上级机关投诉该行政机关和私主体，上级行政机关于是作出回复（或者不予以回复），行政相对人对上级机关的回复不满提起行政复议。典型情形就是消费者发现商场销售不合格食品，于是向县食品药品监督部门投诉，请求县食品药品监督部门处罚，但是县食品药品监督部门未予以处罚，于是消费者又向市食品药品监督部门投诉县食品药品监督部门和商场，市食品药品监督管理部门作出回复，消费者对回复不满。

审理对上级行政机关回复不满的案件，需要区别对行政一级机关回复不满的案件，尤其需要限制受案的范围和审理的对象。

（1）受案范围。这类案件的受案范围应该进行限制，理由在于，这类案件本来应由上级机关作为复议机关，后来上级机关的上级机关成了复议机关，上级机关成了被申请人。之所以要进行限制，基于以下考虑：一是防止通过向不同级别行政机关投诉的方式，将同一个案件“改头换面”成为许多案件进行行政复议，从而节约行政资源，维护行政复议良性秩序。二是防止前后复议不一致的情形发生。例如，相对人向县工商局投诉，对县工商局不满向县政府申请复议，后又向市工商局投诉，对市工商局不满向省工商局复议，而县政府申请复议决定书与省工商局复议决定书复议决定不同。三是防范就同一争议在这个复议程序中作为行政复议机关而在下一个行政复议程序中成为被申请人的情形发生。例如，相对人向县工商局投诉，并对县工商局不满向市工商局申请复议，后又向市工商局投诉，对市工商局回复不满向省工商局复议，市工商局在前后两个复议程序中担任复议机关和被申请人角色。四是一事不再理原则的要求。本质上一个纠纷在数个复议程序中“游走”，会造成一事多次处理，而且复议程序被相对人多次发动，复议程序难以结束。五是离行政相对人最近的行政机关和复议机关最了解案情，由他们处理案件更公平，效率更高。而更高级别的行政机关和复议机关难以了解案件基本情况，处理案件更费劲，也难以获得公平、合理的处理决定。六是防止扰乱行政机关地域管辖、级别管辖的基本工作原则。任何一个小的行政争议通过投诉的方式由国务院、省政府来作出复议决定，基层行政机关的职能就难以发挥，其权威性也难以维护。

对上级行政机关回复不满的案件应做如下限制：一是争议事项已经进入过复议程序的，行政相对人不可通过向上一级行政机关投诉的方式再次申请行政复议；二是争议事项没有进入复议程序，只允许以上一级机关为被申请人的行政复议，不再允许以上一级机关的上一级机关为被申请人的行政复议。例如，消费者权益受到商场侵犯，向县工商局投诉，县工商局回复，消费者向县政府申请复议。那么消费者不可以再以这个争议申请复议。消费者可以继续向市工商局投诉，但是不能以对市工商局投诉回复不满为由继续向市政府申请行政复议。若消费者权益受到商场侵犯，向县工商局投诉，而没有申请复议，又继续向市工商局投诉，对市工商局回复不满，消费者可以以市工商局为被申请人申请复议，但是消费者不能继续通过向省工商局投诉的方式向省政府申请行政复议。当然消费者享有向省工商局投诉的权利，但是不能以之申请复议。

需要清楚的是，为什么只允许以上一级机关为被申请人的行政复议，而不再允许以上一级机关的上一级机关为被申请人的行政复议？按照“一事不再理”的原则，相同的当事人对相同的事项基于相同的事实理由只能进行一次行政复议，不能进行两次或者更多次行政复议。而以上级机关的上级机关为被申请人时，当事人已经发生变化，那么再申请行政复议形式上不违反“一事不再理”原则。但是允许多次行政复议显然是违背“一事不再理”的基本精神的。这需要分析投诉的性质，投诉是当事人向上级行政机关主张自己权利的一种方式，投诉回复本身就已经具有行政复议纠正行政机关自身错误的功能。原来《行政复议法》受案范围中并没有将投诉回复纳入复议范围，现在基于对行政相对人权利的保护，才将投诉回复纳入复议的范围。将投诉回复纳入复议范围是把《行政复议法》受案范围开了一条大口子，而允许将上级机关的上级机关作为被申请人就会导致这条口子太大，因为多次复议没有保障相对人合法权益的作用，相反会导致行政复议秩序混乱和行政复议资源浪费。“一事不再理”的重心在于一事之上而不在一人之上。按照行政管辖的要求，真正负有管辖权的行政机关是下级机关，案件争议的核心在于下级机关的行政行为是否合法。所以，允许以上一级机关的上一级机关为被申请人的行政复议不符合“一事不再理”的精神。从举证责任的角度上说，由上级行政机关举证证明下级行政机关的行政行为是否合法已涉嫌片面加重行政机关的义务，若是要求行政机关证明其下级行政机关的下级行政机关的行政行为的合法性，就不具有合理性和可操作性。

（2）审理对象。这类案件的审理对象主要是下级行政机关的行政行为是否合法。下级行政机关基于行政管辖的要求，负有直接的管理职权，所以在行政复议中主要审查下级行政机关行为的合法性。上级行政机关的行政行为的合法性相当程度上通过下级行政机关的行政行为的合法性判断：下级行政机关行政行为合法，上级行政机关的行政行为就合法；下级行政机关的行政行为不合法，上级行政机关的行政行为也就不合法。

（3）复议申请人资格。此类案件的复议申请人为与下级行政机关的作为或者不作为有利害关系的行政相对人，在复议人申请资格方面，对上级行政机关回复不满案件和对一级行政机关回复不满案件行政复议申请人资格是一样的。

（4）第三人。对上级行政机关的回复不满宜将被投诉的私主体作为第三人，理由与前述对一级行政机关不满将被投诉的私主体作为第三人的理由一样。需要探讨的是此类案件中下级行政机关是否可作为第三人进入复议程序。通常认为下级行政机关不作为第三人。因为行政复议中第三人通常为与行政复议决定有利害关系的私主体，其参与行政复议是为了维护自己的合法权益。虽然在对上级行政机关的回复不满的复议案件中，下级行政机关是被调查的对象，但是下级行政机关不是私主体，下级行政机关的合法权益未受到侵犯。而且下级行政机关具有直接的行政管理职能，其是管理者而不是被管理者。那么下级行政机关的角色是什么呢？下级行政机关的角色应该是协助上级行政机关举证，将自己作出具体行政行为的依据移交上级行政机关。

（5）举证责任。对上级行政机关的回复不满的案件，也是实行举证责任倒置。由被申请人（上级行政机关）证明下级行政机关作出的具体行政行为是合法的。由于直接作出具体行政行为的机关是下级行政机关，所以上级行政机关需要从下级行政机关调查取证。若是上级行政机关证明下级行政机关的行政行为合法，那么上级行政机关的行政行为合法；若是上级行政机关不能证明下级行政机关的行政行为合法，那么上级行政机关的行政行为就不合法。

（6）具体执行者。若是复议机关认为被申请人行为不合法需要改正，那么就需要在复议决定书中明确具体执行者。此类案件和前述类型案件不一样，由于行政管辖职能的划分，具有直接管理职能的行政机关是下级行政机关，上级行政机关一般不可直接代下级行政机关完成行政职能，所以具体执行者是下级行政机关。复议机关在写复议决定书时，需要运用写作技巧，写成“责令……（上级行政机关）责令……（下级行政机关）在……（一定期限内）作出……（某具体行政行为）并及时回复投诉人”的格式⑳。

五、结语

投诉作为维护行政相对人合法权益的途径，具有重要的监督作用。对于行政机关的回复，不是都可以纳入复议程序，应该有所选择。对于人大、信访部门和监察部门的投诉就不适宜纳入复议程序。对行政一级机关的回复不满可以进行复议，对此类复议的限制较少。对行政上级机关的回复不满也可以进行复议，但是应该严格进行限制，尤其是限制受案范围和审理对象。对行政一级机关回复不满的案件和对上级行政机关回复不满的案件除了在申请人资格、第三人方面相同外，在其他方面有显著不同，这些方面包括：受案范围、审理对象、举证责任和具体执行者。

联系社会实际，相当一部分投诉回复类行政复议案件由职业打假人提起。例如，广东省食品药品监督管理局2014年受理的行政复议案件中，约97%的案件由职业打假人提起。㉑职业打假人有其专业优势，行政复议由职业打假人提起监督效果会更好。但是由职业打假人任意发起行政复议，可能导致行政复议功能异化，使行政复议成为职业打假人获利的手段，造成行政秩序的混乱，影响企业正常生产经营。所以，投诉回复类案件应该在维护行政相对人权益、监督行政机关依法行政和防止行政资源滥用、防止行政秩序混乱之间求得平衡，兼顾个人利益与社会公共利益，既不可完全阻塞投诉回复案件进入复议程序的渠道，也不可任意扩大进入复议程序。

注释：

① 徐静琳：《行政法与行政诉讼法学》第3版，上海大学出版社2013年版，第226页。

②③⑰ 石佑启、杨勇萍：《行政复议法新论》，北京大学出版社2007年版，第3—4、21—22、149页。

④㉑ 辛均庆：《省食品药品监督管理局在承接新职能后受理的行政复议案97%由职业打假人提起》，《南方日报》2015年7月15日。

⑤ 参见《行政复议法》第6条规定。

⑥《食品安全法》第115条规定：县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理，不得推诿。对查证属实的举报，给予举报人奖励。

⑦《宪法》第41条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。

⑧⑨ 黄小波：《试论举报答复行为的行政法属性》，《行政法学研究》2007年第4期。

⑩ 行政复议的受案范围要比行政诉讼的受案范围要广一些，能进入诉讼程序的案件一定可以进入复议程序。

⑪ 《行政复议法》第17条规定：行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。

⑫⑯肖小月：《周某某申请行政复议案——“对举报事项办理情况申请信息公开”类行政复议案件的把握和处理》，《中国监察》2014年第7期。

⑬ 陈丹：《行政复议与信访衔接问题研究》，《理论探索》2011年第3期。

⑭ 杨寅：《信访与行政复议衔接疑难问题解析》，《法学》2007年第6期。

⑮ 钟纪晟：《监察机关处理举报事项的行为是否属于行政复议范围》，《中国纪检监察报》2016年12月28日。

⑱ 参见《行政复议法》第10条第3款“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议”；及李振凡、姜欣：《完善行政复议第三人制度——从保障行政复议第三人复议参与权的角度》，《哈尔滨学院学报》2016年第12期。

⑲ 例如写成：责令县工商局在7日内对某超市作出500元行政处罚并将行政处罚结果及时回复投诉人李四。

⑳ 例如写成：责令市工商局责令县工商局在7日内作出500元行政处罚并及时回复投诉人。

D922.11

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（2017）11－0091－07

高超超，中南民族大学法学院，湖北武汉，430074。

（责任编辑 李 涛）