刍议小产权房问题的合法化路径

杨帆

【摘要】集体土地所有者为了寻求自身收益的增加，在满足城镇居民住房需求的情况下新建小产权房。关于其是否合法，法律至今也没有给予明确的回应。本文在分析小产权房的成因基础上剖析与利益主体的角逐，提出小产权房合法化道路的建议。

【关键词】小产权房 公民住房权 合法化

小产权房的萌芽，是从当初的一些明星、艺术家为了购买农村房屋转换为别墅作为第二居所开始，到2003年之后镇政府或村委会逐渐直接开始盖房销售，将其销售给受到城市高房价以及购房条件的限制，选择靠近城郊的农村房屋，以满足基本的住房条件大多作为第一居所的中低收入的城市居民。但伴随着城市化的进程，小产权房的购房者并不再是单纯的居住权利的满足，而是为了投资。

一、小产权房的定义

小产权房并不是存在于法律上的概念，而是来源于民间，农村集体为了给其套上“合法”的外衣，在销售时也明确告知购房者为“小产权房”，区别于能进入市场流转的大产权房。本文所讨论的小产权房是指建设于农村集体土地上的，没有获得国家房产管理部门颁发的产权证书，仅有乡镇政府或者村委会发放的没有法律效力的权属证书，流转受到限制的房屋以及其他建筑物。

二、小产权房下集体利益与国家利益的角逐

土地上的二元体制，决定了土地存在两个所有权主体，虽然《宪法》肯定了集体土地使用权流转的权利，《物权法》也给予了集体对土地的所有权肯定，但是国家与农村集體的地位差异，决定了二者在对土地权利的行使上的显著差别。

第一，集体土地的流转程序。国家作为经济的主导者，控制着土地流通的一级市场管理权限，农村集体的土地想要流入市场，按照法律规定，必须是先经过征收，将集体所有转为国有之后，房开商通过缴纳土地出让金，建设为商品房后，购房办理获得相关国有土地使用权证以及房屋所有权证之后，从而购房者方能成为房屋所有人，得到当下法律的认可。

第二，对集体土地所有权的权能限制。农村集体经济组织按照《宪法》的规定，作为集体土地的所有权人，理应和国有土地的所有权人国家一样享有平等的完全物权，但是政府出于对国民民生的保障、经济的稳定、利益链条的保证，对集体经济组织的土地的各项权能给予了不同程度的限制。使用权能表现为只能用于农民生存或者宅基地等与集体相关的建设；收益权能表现为集体经济组织作为土地所有权人，国家在征收土地时理应以符合市场的公平价格征收，但却仅仅是补偿，农民所应享有的地租权益被转嫁，当下国家对农民的补偿安置政策已日趋合理完善，使失地农民的基本生活达到保障，但这些远远不能与通过转卖给房开商的土地出让金相比。处分权能表现为没有土地出让权，只有转为国有这一条出路。由此可见，同样作为所有权，集体所有权中最重要的收益与处分权能受到了极大的限制乃至剥夺，国家通过规定集体土地不能直接进入一级市场流转，必须先经政府征收程序，转为国有，通过二级市场的流转，披上所谓合法化的外衣，但实质上最终只是为了“低买高卖”，转让于开发商，从而获得高额的土地回报，与当初支付的低廉土地补偿款相去甚远。

第三，法律明文限制。法律要求，农村的土地建设在满足农民基本的住宅要求以及保证耕地的基础上，其他的也基本是用于农村的公共基础设施的建设以及农村的集体企业，而小产权房却是集体或者农民为了增加收益，避开国家征收抢走地租利益的手段，直接进行了房地产的开发，即使不能获得相关正常的商业房的房屋所有权证等，不能得到政府的合法产权认可，也可由乡镇政府或者村委会自己予以产权登记，颁发其自己的产权证，作为内部流通的凭证。但很显然，这也导致了小产权房的最大缺陷，不可能得到房管部门的认可，进入市场流通，允许抵押，甚至在涉及遗产继承纠纷时，在权利的认定，转让上也是存在法律的漏洞，相关的司法保护程序得不到践行。

三、小产权房的合法化路径

部分反对小产权房合法化的学者认为，一旦小产权房合法化，不是单纯的解决城市中低收入群体基本的住房保障，其带来的负面结果是，商业房的垄断者房开商，是不可能放任影响其利益的小产权房这块肥肉无动于衷的，在国家放开建造于农村集体上的小产权房的管制趋势下，城市的房开商必然已经提前涌入了小产权房的市场，掌握了大多数的这类房屋，带来的结果不单是农村资源融入市场，而是将此类房产装入资本家的口袋，使土地逐渐被私有化，重现商品性房地产的一次性历史。

1948年的《世界人权宣言》中明确指出了住房作为人生存的基本水准，每一个公民都有获得住房这一基本生存条件的权利。政府应该限制房地产的合理利润空间，不应让其成为剥削地，房地产具有资本与人权的两重属性，所以在处理的时候，不能忽略人权高于资本、资本服务于人权的原则，小产权房作为房地产中的一种具体表现形式，理应成为满足公民居住权实现的合法途径。

所以，在处理小产权房问题上，不能一味的否定其为违法建筑，激起社会矛盾，迫使小产权房继续成为黑暗的地下交易，而应该在物权法上给予其合法化的途径变革。例如将其转为公租房的类型，名以保障性住房，从而缓解城市化压力下的买房难问题。同时也不能一以贯之的认可其为合法可流转房产，而应立足农村土地的制度基础，分析不同情形下的小产权房，区别对待，方能使小产权房走上正轨。首先，已建造的小产权房必须满足大前提，即不能占用耕地，否则出于民生粮食安全的考虑，应直接拆除；其次，对于未占用耕地已建成的小产权房，满足了基本的房屋质量要求，相关配套设施合格，未违背城乡总体的规划布局，可以在补交一定的土地出让金以及相关税费的基础上，颁发房屋产权证书，使其登记公示能够流通市场；最后，对于不合格的小产权房，违反城乡总体的规划要求，政府相关职能部门，应在合理协调购房者，村委会以及开发商之间的责任分担下，迁移该类购房者。放开集体经济组织作为土地所有权人应享有的物权权能，将来在征收农村土地时，应从未来土地用途上判断“公共利益”是否成立，避免政府侵占农民地租，转为商业用途，攫取本应属于集体所有权者的利益。

参考文献：

[1]王彦.解决小产权房问题对策研究[J].河北法学，2010.