美国高等教育绩效拨款实践：经验与启示

张伟+朱嘉赞

摘要：20世纪70年代，美国一些州开始实施高等教育绩效拨款政策，迄今经历了两次浪潮、两种拨款模式。美国高等教育绩效拨款政策稳定性不仅受制于政府财政状况、政府公共议题优先顺序选择，而且深受利益相关者态度、绩效拨款实际效用等因素影响，而支持方与反对方及意见保留者在绩效拨款功能、引发影响等问题上仍然纷争不断。借鉴美国高等教育绩效拨款实践经验，应理性认识绩效拨款、以争取利益相关者达成共识为前提，明确绩效拨款的价值取向与适用范围，科学设定评估指标，合理确定绩效拨款模式与配比，建立健全相关立法、完善制度设计和实施程序。

关键词：高等教育；绩效拨款；绩效指标；拨款模式

中图分类号：G649.712文献标志码：A文章编号：1001-862X（2017）03-0186-007

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出高等教育要“实行绩效评估”，建设现代学校制度要“完善学校目标管理和绩效管理制度”，保障经费投入要“建立经费使用绩效评估制度”。党的十八大以来，《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》明确提出“严格绩效管理，突出责任落实”；2015年11月国务院正式印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，明确将“坚持以绩效为杠杆”作为双一流建设的四原则之一，并提出要“创新财政支持方式，更加突出绩效导向，形成激励约束机制”。在高等教育发展日益强调绩效管理的背景下，绩效拨款越来越受到关注与讨论，如何有效实施绩效拨款成为高等教育改革的一个重要实践课题。本文通过对绩效拨款的内涵界定，以美国高等教育绩效拨款实践为重点，考察了美国高等教育实施绩效拨款的背景、影响其稳定性的主要因素以及过程中显现的弊端，分析提出了我国高等教育实施绩效拨款可资借鉴的建议。

一、绩效拨款的内涵

绩效拨款是目前英美、澳大利亚、欧洲等西方主要国家广泛采用的一种拨款方式。所谓绩效拨款，是指“州政府设立高校绩效评判指标，并直接根据高校绩效指标的各项表现分配指定的财政经费”[1]。绩效拨款与绩效预算同为绩效配比的两种类型。绩效预算是指州政府、立法者以及协调委员会等将各高校的绩效指标作为高校资源分配的一个影响因素[1]；满意绩效仅仅是决定分配的几个因素之一，拨款与绩效之间的联系是模糊的、灵活的。而在绩效拨款这里，拨款与绩效之间的联系是直接的、清晰的和确定的。

绩效拨款不同于传统高等教育公共财政拨款方式。一方面，从政策理性逻辑来看，其基本原理即资金应当流向绩效显著的机构，绩效高的机构应当比绩效低的机构有更多的收入，这样才能为绩效高者提供竞争优势，并激励绩效低者产出绩效。产出应当有奖赏，而不是投入。[2]在具体计算方面，传统的州政府高等教育拨款，无论是采用公式拨款还是基数加减拨款，主要依据学生注册人数等投入测量和教学成本、机构设备规模等过程测量来计算，绩效拨款则通过公式将拨款与诸如毕业人数、就业率、学生保留率等中间过程指标、机构产出或成果变量联系起来。[3]

另一方面，从政策内在文化来看，长期以来实行的传统拨款方式以信任为基础，采用预先拨款方式，依据各校的资金计划而非实际情况进行整体拨款。资金的划拨是与各项任务相匹配的，并且这些资金的使用与绩效拨款相比缺少相应的外部监管，中央部门或者地方委员只对各高校的总体学生注册率学位获得情况进行关注，并不会对资金的具体使用情况进行过多的干涉。这种拨款模式是与德国洪堡大学模式的产生相对应的，它服务于现代高校的精英专业性与学术自由，教师有权决定教课方式与教课内容，开展自身学术研究方向。州政府只在宏观视角对拨款制度进行监管与把握方向，具体如何使用资金，如何让高校更好地产出，如何让学校走向成功都由每一个学术共同体自己决断。相比之下，绩效拨款模式是在“审计社会”、“审计文化”盛行的时代背景下产生的，它是政府发展高等教育的一种政策工具。[4]非常注重强调拨款的问责是绩效拨款最大的特点，要求政府对拨款的产出负责，高校对收到的资金使用情况负责。这是一种竞争性拨款制度，拟定绩效评估指标，对各高校的实际绩效表现情况进行测评，并根据高校具体绩效情况进行不同资金程度的拨款与支持。显然，对拨款的问责势必对高校学术自由造成一定的压力，绩效评价及其后果也会影响高校之间的平等关系，容易招致学术界的不满。

二、美国高等教育绩效拨款实施概况

进入20世纪60—70年代，经历战后黄金发展时期的美国高等教育陷入了困顿之中。一方面，美国高等教育规模增长开始放缓，高等教育发展从关注数量转变为关注质量，而美国在与前苏联的冷战中一度处于下风的被动局面，以及80年代前后美国大学入学委员会的学术能力测试（SAT）成绩逐渐下降，引发了公众对教育问题、对高等教育质量的关注与担忧。另一方面，70年代的石油危机引发的经济滞涨和财政紧缩，使得高等教育经费使用效率和效益问题日益受到公众和政府的重视，同时州政府高等教育财政投入的减少导致高校对有限的教育财政资源展开了激烈的争夺，而体现新自由主义的“里根主义”的兴起及其对市场主导的极力推崇，使得市场在高等教育领域的作用日益强化，“企业学校”现象产生——学校开始像企业一样通过绩效表现来竞争资源。在这样的背景下，美国联邦政府和州政府开始通过绩效考察、绩效拨款来对公立高校进行问责，激励这些高校提高产出和效率。

1977年，美國立法部门提出每一项预算支出应该包括工作内容与绩效指标。1979年，田纳西州将一小部分拨款以与绩效考评挂钩的方式分配给州内各个高校，成为美国本土在高等教育领域最早实行绩效拨款的州。1996年，南卡罗莱纳州立法，通过对于州内所有公立大学与科技学院的拨款均采用以27项绩效指标为依据的绩效拨款模式的决定。尽管南卡罗莱纳州原定的100%依靠绩效进行拨款的方案没有真正实现，却促进了其他州采用绩效拨款方式：1997年，华盛顿州出于问责的目的开始尝试使用绩效拨款，它将学业保留与完成率、教员的生产力等作为四年制公立大学的绩效拨款依据，将学生转学率、核心课程完成率等作为两年制学院的财政经费影响因素；1999年，北卡罗莱纳州建立了社区学校绩效拨款项目，财政拨款的依据为设定的六项州立指标，若高校的每个指标等级皆为“满意”，则高校下一年度财政经费将会增加本年总体拨款份额的0.25%，若高校有五个指标等级为“满意”，则来年财政预算与今年持平，即高绩效的高校将获得额外的财政经费，低绩效高校的财政经费较少。到2014年6月，已有26个州实施绩效拨款项目，四个州准备实施。[5]