张 铿,陆振益
(公安部交通管理科学研究所, 江苏 无锡 214151)
大城市公安交通指挥中心指挥警务模式探讨
张 铿,陆振益
(公安部交通管理科学研究所, 江苏 无锡 214151)
公安交通指挥系统在城市交通管理工作中发挥了重要作用,探讨如何将公安交通指挥系统的所有功能在交通指挥中心得到充分发挥,提高其实战综合能力具有重要意义。有必要在分析公安交通指挥中心建设和应用方面的现状及其存在的问题的基础上,探讨公安交通指挥中心的指挥警务模式,并对公安交通指挥中心警务模式今后的发展提出相关建议。
公安交通指挥系统;公安交通指挥模式;指挥调度岗位
随着我国新型城镇化的快速发展,大批人涌入城市和城镇,城市数量也从193个(1978年)增加到了658个(2010年),并出现了如北京、上海、广州等1000万人口以上的超大城市6个,城市人口增加带来了提供公共服务保障等很多问题,预计到2020年还将新增1亿城市人口。目前,在已经形成的京津冀、长三角和珠三角等三大城市群的基础上,正在加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群。
截至2015年底,全国公路总里程达457.73万公里,公路密度为47.68公里/百平方公里,其中高速公路里程达12.35万公里,国省道51.5万公里。全国机动车保有量达2.79亿辆,其中汽车1.72亿辆;全国约有50个城市的汽车保有量超过百万辆,北京、成都、深圳、天津、上海、苏州、重庆、广州、杭州、郑州等16个城市汽车保有量超过200万辆,其中北京汽车数量已超过500万辆。机动车驾驶人3.27亿人,其中汽车驾驶人超过2.8亿人。
2014年3月16日,中共中央、国务院发布了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,这是今后一段时间指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。该规划提出到“十三五”末期,常住人口城镇化率将达到60%左右,比目前增加6个百分点。可以预见,今后一段时间,机动车总量高速增长的趋势还将继续,日益增长的机动化交通需求导致城市交通出行难、停车难等问题日益严重,交通拥堵展现出进一步蔓延和恶化的趋势,给公安交通管理工作提出了更高的要求和全新的挑战。该规划重点提出推进智慧城市建设重点是发展智能交通,实现交通诱导、指挥控制、调度管理和应急处理的智能化。当前,各地在推进智慧城市建设过程中,积极开展公安交通指挥系统建设,加强智能交通管理系统应用,进一步提升交通指挥管理信息化和智能化的能力。
从20世纪80年代开始,各地逐步开始公安交通指挥系统的建设,为贯彻落实《全国主干公路交通安全防控体系建设三年规划》,全面了解全国公安交通指挥系统建设和应用情况,我所对全国公安交通指挥系统建设和应用情况开展调查,对我国100万人口以上常住人口大城市的建设和应用情况进行调查,总体如下:
北京、上海、天津等直辖市级公安交通指挥系统建设起步于20世纪90年代,其建设模式及功能需求与地市级公安交通指挥系统相似,经过近年来不断的升级改造,目前功能已基本完善。省会城市及计划单列市中,仅拉萨尚未建设公安交通指挥系统,其他基本已建成,如南京、杭州、宁波、厦门、青岛、武汉、南宁、成都、昆明、长春、沈阳、大连、广州、深圳等,系统建设比较全面,功能较为完善。地级市中的苏州、无锡、扬州、温州、合肥、包头、唐山、株洲、常德、佛山、东莞等大城市公安交通指挥系统的建设具有一定的代表性,并对全国同类城市的公安交通指挥系统建设具有指导意义。2000年以来,全国许多城市陆续开始支队(或大队)分指挥中心和大队(或中队)警务室的建设,如北京、上海、天津等直辖市及南京、杭州、合肥、石家庄、无锡、苏州等城市,分指挥中心和警务室的建成使用,有效缓解了上一级交通指挥中心的压力,提高了城市的交通管理水平。
我国的公安交通指挥系统建设经过近20多年的发展,形成了一定的基础规模,在提高城市交通控制能力、加强公安交通管理和服务水平方面确实发挥了积极的作用。在一些大中城市建成交通指挥中心后,实现了接处警、视频监控、交通违法、信息采集、分析研判、指挥调度、辅助决策、信息发布等多种功能,其作用得到了一定的发挥,但还存在一些弊端,主要表现在公安交通指挥方面还没有形成一整套行之有效的指挥体制和相关配套措施等,在公安交通指挥警务工作机制、岗位设置、指挥调度流程等方面普遍存在不合理、实战性差的问题。所以,要加强和完善城市公安交通指挥中心的指挥模式,落实警务合作机制、指挥联动机制和指挥调度机制的建设和应用,发展信息化警务,进一步提升公安交通指挥中心系统应用效果。
公安交通指挥警务模式,是指公安交警在内部机构设置、岗位设置、指挥体系、警力分布、装备配置、交通事件处理等有关公安交通管理事务方面的指挥联动机制、警务合作机制、指挥调度机制等的总和。
(一)指挥机构设置
交通指挥中心是设在公安交通管理部门(交通警察总队、交通警察支队、交通警察大队)的公安交通指挥机构,具有集中处理公安交通管理信息、统一调度指挥、提供信息支援等功能。分指挥中心是公安交通管理机构(交通警察支队、交通警察大队)下设的公安交通指挥二级机构,具有对所辖范围进行视频监控、违法抓拍和指挥调度等功能。
城市交通指挥中心和分指挥中心的设置从根本上讲是从本地实际情况出发,在全面结合当地社会经济条件、城市发展定位、交通与地域分布状况、技术发展和交通管理需求等诸多因素,进行综合筹划的基础上,科学、客观、务实地把握好交通指挥中心的宏观定位问题,公安交通指挥中心作为基层的实战单位,其职能主要定位于实战管理方面。
交通指挥中心机构成立后,专门成立非常设和常设领导机构,负责交通指挥中心建设重大问题的研究、统一指挥协调工作。按照交通等应急突发事件的性质和等级非常设领导机构可以调整变化,健全交通指挥中心领导机构。常设领导机构负责处理常态交通事件的指挥和调度。领导机构和工作机制的建立将形成一种严密的上下工作关系,从而加强交通指挥中心的工作力度、权威性,就可对交通指挥中心建设的重大问题、发展方向、存在不足以及需要解决的问题等进行专题研究。在指挥中心设置24小时值班岗,可起到资源共享、相互协作、紧密配合、垂直指令、统一指挥的效果。当有突发和异常事件发生时,各值班岗可根据业务职责予以及时、准确、有效地处置,避免出现推诿、扯皮的现象,有效减少事故造成的人员伤亡和避免二次事故的发生,使道路在最短时间内恢复畅通,以充分发挥指挥中心核心指挥的作用,确保交通指挥中心正常运转。
公安交通指挥中心与上级领导、上一级指挥中心、下一级分指挥中心、其他职能部门或路面执勤民警之间进行相互联系,主要依托于系统集成平台进行工作。公安交通指挥中心机构的总体架构如下图所示。
图1 公安交通指挥中心总体架构图
(二)指挥调度岗位设置
1.岗位设置要求
城市公安交通指挥中心的人员数量由上一级公安交通管理部门根据机构设置的人员编制要求进行确定,一是综合考虑管辖区的道路里程、交叉口数量、交通流量及道路交通、治安管理任务等实际情况;二是充分考虑指挥中心的职能;三是充分考虑公安交通指挥系统建设规模。另外还可以根据实际工作需要配备协助民警开展工作的辅助人员,有条件的地市可配备交通工程类、计算机应用类、通信电子类的专业技术人员。
公安交通指挥中心岗位设置的原则:一是道路交通管理业务与交通管理科技之间的结合点;二是从道路交通管理工作实际出发,充分应用现代科学技术,向科技要警力、要战斗力,更好地服务于道路交通管理实战工作需要,进一步提高道路交通管理水平。
根据公安交通指挥中心所承担的指挥调度、交通监视与控制、规范执法和信息管理等方面的职责任务,按照“一岗多能,合理分工,协同作战,提高效率”的原则,一般设置综合控制、电视监视、违法抓拍、数据录入、分析研判等岗位,依据各类公安交通指挥中心所承担职能、具有的功能和性能、指挥模式所建系统的特点和规模、管辖范围的大小及人员构成情况,公安交通指挥中心的岗位可以相应增设或合并,其宗旨是确保各项道路交通管理工作的顺利完成。公安交通指挥中心岗位设置如下图所示。
图2 公安交通指挥中心岗位基本设置图
2.岗位设置名称
根据公安交通指挥系统建设技术规范(GA/T445-2010)的要求和实际的系统建设情况,本文推荐城市公安交通指挥中心岗位配置一览表如下表所示:
表1 城市公安交通指挥中心岗位推荐配置一览表
3.交通指挥中心分类
2014年11月21日,《关于调整城市规模划分标准的通知》明确新的城市规模划分标准以城区常住人口为统计口径,将城市划分为五类七档:城区常住人口50万以下的城市为小城市,其中20万以下的城市为Ⅱ型小城市,20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市;城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市;城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市,其中100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市(如南宁、贵阳、南昌、福州、海口、常州、徐州、扬州、宁波、温州、包头、唐山、株洲、常德、珠海等),300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市(如郑州、厦门、青岛、昆明、长春、大连、无锡、合肥、长沙、济南、合肥、太原、石家庄等);城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市(如武汉、南京、成都、沈阳、哈尔滨、杭州、西安、苏州、佛山、东莞等);城区常住人口1000万以上的城市为超大城市(如北京、上海、广州、深圳、天津、重庆等)。
交通指挥中心岗位设置应按公安交通指挥系统所建设的各个子系统进行科学规划,合理设置,根据不同规模城市指挥中心分类一览表如下所示:
表2 城市交通指挥中心分类一览表
4.岗位数量要求
根据公安交通指挥系统建设技术规范(GA/T445-2010)的要求和实际的系统建设情况,本文建议城市公安交通指挥中心人员数量配置一览表如下表所示:
表3 城市公安交通指挥中心人员数量建议配置一览表
(三)现代化指挥警务机制
公安交通指挥警务机制是公安交通指挥中心在内部机构设置、岗位设置、指挥体系、警力分布、装备配置等基础上建立起来的有关公安交通管理方面的指挥联动机制、警务合作机制、指挥调度机制的总和。
1. 警务合作机制
为实行联合勤务制度,共享资源,互补优势,实现对综合动态、交通违法、交通事故等信息的互联互通以及有效整治,共同维护良好交通治安秩序,研究加强警务合作的工作措施,建立道路交通管理区域警务合作机制。在道路交通事故调查处理、交通肇事逃逸案件侦破、路面巡逻管控等涉及多警种的警情处理时,与相关警种联动处理。建立道路交通安全形势会商机制,加强沟通与协作,定期召开道路交通安全形势区域会商会议,针对区域内道路交通违法行为和道路交通事故发生的规律特点,研究加强区域协作配合的工作措施。
2. 指挥联动机制
为充分发挥各级公安交通指挥中心在道路交通管理中的综合协调作用,切实提高道路交通管理水平,改善出行交通环境,建立道路交通综合管理指挥联动机制,形成“统一指挥、整体联动、部门协作、快速反应、责任落实”的道路交通管理新机制,实现道路交通管理工作的规范化、精细化和常态化。
城市交通综合管理部门联动机制的建立,是创新思路、创新方法、创新机制的一次突破。要理顺管理机制,形成职能部门力量整合统管、管理信息互通共享、行政执法协调联动,形成上下联动、问题联处、执法联动的社会管理联动局面,为新型城镇化条件下公安交通指挥模式的建设提供强有力的保障。
城市交通综合管理指挥联动工作机制在政府主导下,成立联动城市交通管理指挥中心,和公安、城管、工商、卫生、环保等单位进行联动,包括服务机制、指挥机制、执行机制、监督机制和劝导机制五个方面的内容,及时、妥善解决、处理人民群众关心的热点、难点问题及突发事件。
3. 指挥调度机制
我国的公安交通警务模式是随着社会现实变化而进行的,改革开放之前,我国城镇化率较低,道路上车辆较少,事故量和交通业务量都保持在一个较低的程度,交通警察的主要警务模式主要为“被动式交通指挥模式”。进入改革开放,随着机动车数量的增加,此时的交通业务数据量有了一个较大的增长,道路上出现的交通事故也逐渐增多,随着交警装备的现代化,此时的交警警务模式发展为以“被动式交通指挥模式”为主,以“主动式、扁平化交通指挥模式”为辅的指挥模式。进入新时期,在构建新型城镇化的大背景下,公安交通警务建设融入了如法治、以人为本等大量时代特色的新元素,以队伍正规建设为保障、警务理念更新为导向的警务变革全面铺开,警务理念的与时俱进和对转型社会的理性思考,为服务型警务建设提供了优质的土壤,一大批警察院校的专家教授、实战部门的管理者都在进行研究并实践,分析传统公安交通警务模式的不足,提倡发展“主动式、信息化交通指挥模式”。
(1)被动式指挥调度机制
被动式指挥体系是指在交通事件发生后,交通指挥中心“被动”地接收由事故点上报的事故情况,然后支队通知大队,大队通知中队,中队再通知民警的三级传令模式,指挥效率较低,出警速度较慢,容易使事故因没有及时处置而波及道路上行驶的其它车辆,导致事故扩大,产生交通拥堵。
(2)扁平化指挥调度机制
扁平化指挥体系是指减少中间环节,使指挥幅度更宽、权力更加集中、调动范围更广的指挥体系。对于公安交警部门而言,扁平化指挥体系是指由交通指挥中心直接下达指令,调度一线警力的“点对点”式的指挥结构。以交通指挥中心指挥调度为主,以支队、科室和其他指挥调度为辅,直接指挥最小作战单元和勤务岗位,实现对警情的快速反应、迅速处置,最终达到提高勤务指挥质效、增强整体防控效能的目的。
(3)主动式指挥调度机制
主动式指挥调度体系是指借助交警以及道路上设置的信息化设备如交通事件信息采集设备、交通流信息采集设备等对道路上的实时事件信息进行监测,当监测到有交通事件发生时,通知辖区负责交警迅速出警,减少因交通事件导致的拥堵的发生。
(4)信息化指挥调度机制
信息化指挥调度体系主要是利用现今的公安交通指挥系统来进行现代化的指挥调度,在交通事件发生后,通过公安交通指挥系统中的交通地理信息系统、警用车辆定位系统、单警定位系统、通信系统等,直接调度距交通事件发生点最近的作战单元和勤务岗位,对警情进行快速处置,并及时反馈,还可以利用“互联网+”等大数据技术,扩大发布范围,及时发布各类交通诱导信息,提高发布效率等。
(四)新型公安交通指挥模式探索
1. 大力推行信息化背景下的扁平化指挥调度
传统的公安交通指挥调度机制主要存在以下几个问题,尤其在发展较快的大城市其问题暴露得十分明显:一是各种装备往往分散使用、单打独斗,无法形成整体合力,设备和设备之间、前端和指挥之间信息孤立,系统集成差,指挥效率低,未能形成高档次、高要求的综合指挥体系,不能满足现在公安多级交通指挥的实际需要;二是公安网络安全性要求高,信息传递需要层层加密和单向控制,各类装备的信息接入途径和方式各不相同,需要综合构建满足公安要求的信息接入和共享网络系统,要支持异构复杂数据的双向传递;三是缺乏现场视频指挥和位置指挥的综合能力,无法实现执法现场实时视频内容和位置信息的高度融合,满足不了指挥现场和后台领导之间多方实时视频通讯的需求,缺乏支撑指挥和辅助决策的有效可视化手段。
针对这一情况,需要基于先进的地理信息技术、位置服务技术和无线通讯技术,建设面向公安交通综合应用的扁平化指挥系统,在应对交通事件时采用“大跨度、少递阶”的扁平化机制,实现公安交通业务的快速响应和处置。
图3 信息化背景下的扁平化指挥调度
随着信息技术在公安交警系统中的应用,借助于公安交通指挥系统可以进一步提高扁平化指挥调度的效率。公安交通指挥系统中的交通地理信息系统、警用车辆定位系统、单警定位系统、通信系统等对实现公安交通的扁平化指挥调度起了巨大的推进作用。公安机关必须紧紧把握信息这一重要载体,以搜集基础信息为基本切入点,着眼于加强整合信息系统应用平台的效能,通过建立和完善纵横联合、相互连通、共享程度较高的警务信息工作平台,形成高度信息化格局,实现信息的全警一体化收集、录入、应用、共享。因此,实现工作全面信息化是现代警务机制创新的重要内容之一,只有切实推进公安工作和警察队伍建设的信息化进程,将公安基础工作与信息化建设充分融合,才能使公安基层基础工作焕发出无限活力。
2.构建多警种、多部门指挥联动机制,化解疑难复杂警情
大城市环境下的警情相对复杂,面对复杂的社会治安形势和交通状况,仅靠一个地区、一个警种的单兵作战,往往不能实现有效控制,对于涉及其它警种(如治安、刑警、特巡警等)或其他部门(如城管、工商、卫生、环保等)的复杂警情,交通警察无法实现单一警种处置。要根据事件、案件的规模、态势和处置需要,进行多警种、多部门联合接力处置,提高执法效率和应对其它突发状况的能力。通过统一指挥和协调,各警种、部门实现优势互补充分发挥警务整体效用,产生整体大于各部门之和的系统效应。而公安交通、通讯工具的升级换代以及计算机网络的普及应用,则为实现多警种、多部门合作作战提供了现实基础和保障。
以政府主导,职能部门各司其职,齐抓共管,对于涉及多警种、多部门的复杂警情,实行联合接力处置,实现道路交通管理工作的规范化、精细化和常态化。交警、治安、刑警、巡特警等多警种的联合勤务,不仅能形成有效的执法合力,快速处置化解疑难的复杂警情,更可以联合形成震慑,有效预防违法行为的产生。对于涉及多部门的警情,在政府主导下,成立联动城市交通管理指挥中心和公安、城管、工商、卫生、环保等多个联动管理单位组成快速反应队伍,实现“警民合作”、“部门合作”、“警企合作”、“警媒合作”、“地区合作”、“校局合作 ”等,及时、妥善解决、处理人民群众关心的热点、难点问题及突发事件。
图4 复杂警情联合处置
多警种、多部门指挥联动涉及到预警、指挥、实战、保障等一系列问题,因此,必须针对性地做好准备工作,为多警种、多部门合作作战提供良好的运作条件。
(1)强化工作预案,增强常规性警情的应变处理能力
要遵循系统性、超前性、合法性、可操作性原则,根据交通警情历史记录,充分考虑不同的交通警情,制定相应预案。预案应充分考虑各警种、各部门在各种突发条件下应对的具体办法,明确领导和指挥工作、警种(部门)任务分工、通讯联络、后勤保障、应急措施、纪律作风等方面。要根据实际,及时修订和完善处置工作预案,并根据预案对相关人员进行教育培训。
(2)以政府为主导,建立集中统一和灵活机动相结合的指挥体制
对于多警种多部门之间的协同指挥,需以政府为主导,最大程度地发挥合同作战的效用,建立统一、集中、权威的指挥体系,使参与行动的部门、警种之间形成组织有序、步调一致、配合默契的有机整体。指挥官可以按照既定的预案并结合现场的情况灵活机动指挥作战,但需随时接受上级公安机关以及本级党委、政府的领导。
(3)加强信息共享,坚持广泛收集和集中处理相结合
公安机关各警种和各部门之间要在保障安全的前提下在各自信息网络平台的基础上最大程度地实现信息共享,要充分打破人为信息隔离、“各家自扫门前雪”的怪圈,各警种之间、不同部门之间要尽可能消除信息壁垒,特别是相关警种之间以及邻近区域公安机关之间要建立信息协作机制,将所有与警情相关的信息在指挥中心集中处理,进行决策。
3.发展“互联网+交通指挥警务模式”
“互联网+”是“创新2.0”下的互联网发展的新业态,是“知识社会创新2.0”推动下的互联网形态演进及其催生的经济社会发展新形态。充分利用百度、阿里、腾讯等互联网公司资源,在保证信息安全的前提下,进行信息的共享,探索发展“互联网+交通指挥警务模式”。
(1)“互联网+”车驾管
2014 年全国公安交通管理部门共办理各类交通管理业务7亿多笔,平均每天办理约300万笔,近5年业务量年均增长超过10%。但受限于警力资源、业务场所、办理时间等诸多因素,群众办牌办证、缴纳罚款还要排队等候、往返奔波,存在不方便、成本高、负担大等问题,传统的服务模式难以满足群众对交通服务方便快捷的要求。目前南京、广州、海宁等市都陆续推出微信公众号来实现部分交管业务网上办理,虽然业务办理渠道和可办理的业务存在局限性,但是仍很大程度上提高了业务办理的效率,方便了公众,同时也节省了警力资源。因此,要大力发展“互联网+”车驾管,搭建更多的渠道如网站、手机APP、微信、语音电话等来实现交管业务远程办理,实现车驾管业务“指尖”办理。
图5 “互联网+”车驾管
(2)“互联网+”便捷交通
与高德地图、百度地图等互联网服务商合作,获取实时路况信息,结合道路上布设的交通信息采集设备采集的交通数据,补充和完善公安机关的道路通行状态分析,提高道路交通智能化控制水平,提升公安机关大数据分析研判能力。同时,公安交警部门将交通事件信息、交通管制/施工以及诱导信息等传递给互联网地图商,通过地图商将最准确、权威的交通信息在第一时间推送至出行用户,让公众及时了解路况,合理选择出行路线,规划出行时间,提高出行效率。使互联网地图成为交警与出行者之间信息双向传递的通道,为公众日常出行及交通疏导提供实时的精确指引。
图6 2016年春运期间的“互联网+”便捷交通
(3)基于RFID技术,搭建车辆通行感知网
汽车电子标识(RFID)用于交通流量统计、重点车辆监管、公交信号优先、停车/门禁管理、禁行限行管理等,而且,汽车电子标识将与机动车查缉布控、手机电子围栏等系统结合使用,实现对汽车的准确定位和追踪,对打击涉车违法犯罪行为具有重大意义,是智能网联汽车和车联网V2X通信的信任基础。
图7 汽车电子标识
城市公安交通指挥中心的建成使用是“信息主导警务”理念下的一次警务改革,推动了公安交通指挥系统在交通指挥中心和分指挥中心的推广应用,提高了交通科技设施的应用效率,弥补了警力不足的问题。但其应用过程中仍存在一些问题,今后需从以下几个方面加强建设:一是充实技术力量。构建高素质的专业队伍,制定优惠政策,引进交通工程、计算机等高素质的专业技术人员,并加强对相关人员的知识培训,以适应高科技指挥岗位的职责需要。二是健全规章制度。制定完善的值班、勤务制度,根据系统建设规模及实战需要划分工作岗位,并制定相应的岗位职责和考核制度,以提高工作效率和积极性。三是落实资金保障。加大系统建设和维护经费的投入,将公安交通指挥系统建设和维护经费列入财政预算,保证公安交通指挥系统建成后的运行、管理、维护和科技人员培训等所需经费,切实保障系统的正常运行并发挥良好的作用。
Research on Public Security Traf c Command Center of City
Zhang Keng, Lu Zhenyi
(Traf c Management Research Institute of Public Security Ministry, Wuxi 214151, China)
The public security traffic command system plays an important role in urban traffic management, and it is of great signif cance to explore how to make full use of all functions of the public security traf c command system in the traf c command center and improve its comprehensive combat capability. This paper f rst describes the current situation and existing problems in the construction and application of public security traf c command center, and discusses the mode of command and public security security traf c command center. Finally, some suggestions are put forward for the future development of police traf c control center.
Public Security Traffic Command System; Public Security Traffic Command Mode; Command and Control Positions
D631.5
B
1008-5750(2017)01-0013-(13)
10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2017.01.002
2016-12-12 责任编辑:陈 汇
张铿(1968— ),男,江苏无锡人,公安部交通管理科学研究所七部副研究员,从事智能交通管理技术研究;陆振益,男,江苏无锡人,公安部交通管理科学研究所七部助理研究员,从事智能交通管理技术研究。