关于地方政府债务逆向扩张的机制分析

李秀冠+金菁

[摘要]地方政府债务集中体现了地方财政风险，密切关系到国家经济安全与社会稳定。基于我国地方政府债务迅速扩张的现象，文章从解释这一现象出发，先对我国地方政府债务现状进行了概述，针对现状从自利性与利他性提出了两个假设并进行了分析，为弥补其缺陷从而提出了两者相结合的混合机动模型来对地方政府债务这一现象进行论证分析，最后指出地方政府债务危机防范的有效途径。

[关键词]地方债务；债务扩张；利己性；利他性；官员政绩考核

[DOI]1013939/jcnkizgsc201716023

1地方政府债务的现状与研究意义

11地方政府债务现状

根据《2015年和2016年地方政府专项债务余额情况表》显示，截至2015年底，我国地方政府一般债务余额限额共计9927240亿元，财政赤字率超过GDP的23%，相比2014年上升02个百分点；截至2016年底，我国地方政府一般债务余额限额共计10707240亿元，财政赤字率超过GDP的30%，相比2015年上升07个百分点，升幅明显提高。一直以来，地方政府债务作为我国财政政策下的副产品不断扩张，备受社会各界对于地方债务安全的高度重视。

12研究意义

伴随着经济的高速发展，在我国实施积极财政政策的宏观经济环境下，政府融资的规模也在不断扩大，而通过举债来筹集建设资金也逐渐被各地方政府普遍采用。目前，我国地方政府在政府债务的管理存在普遍问题，随着地方政府负债规模的不断扩大，隐藏的风险也就逐渐外化，最终受到影响的必然是社会稳定。若想从根本上控制地方政府债务风险，仅从事后的风险管理入手显然不够，必须要从源头上开始避免地方债务风险的形成，即将风险管理前置。因此，地方政府债务深层次扩张机制的研究就成为必不可少的环节。

2地方政府债务形成机制分析

21利己性动机

自我国1978年改革开放以来，政治集权下的经济分权成为根本特征[1]，政治集权决定了得到上级组织的认可是地方官员获得职位晋升的唯一途径，而经济分权决定了地方政府的经济行为更多的是贯彻了地方官员的政治意图。毋庸置疑的是，在当前的市场经济体制下，政效考核体制直接导致激烈的晋升竞争机制，而激烈的晋升机制则是地方官员热衷于投资的内在动机。公共选择理论认为，在进行社会管理和市场交易的过程中，地方政府和地方政府官员同样扮演着“经济人”的角色，并追求政治集团和个人利益最大化。[2]政治集权下的经济分权也决定了中央政府与地方政府之间的事权和财权关系由简单的上下级命令关系到市场经济的委托代理关系的转变。[3]作为委托人，我国中央政府为追求社会福利最大化把决策权交给了地方政府，而地方官员作为代理人考虑到政效考核将注意力集中在其任期内的有效绩效。在目前我国的行政体制下，地方政府官员掌握了如行政审批、贷款担保、土地征用等诸多极为重要的资源，这也就决定了地方官员对地方经济强有力的影响与控制，也为地方官员为追求其自身的晋升而过分关注绩效提供了必要条件。为了追求绩效，政府官员甚至热衷于把建设重心放在见效快的固定资产投资。然而在短期时间内要想实现大规模投资固定资产，地方政府不得不打破预算进行债务融资，大量透支财力与资源。基于此，我们认为：地方政府官员力求晋升的利己性考量是地方政府债务扩张的根本原因。

22利他性动机

地方政府官员对社会发展有强烈的责任感，他们想要为一方民众提供更加便利的社会公共服务、更加丰厚的社会财富。之所以GDP为主的相关经济指标排名能作为地方政府官员绩效考核的重要指数，是因为GDP是衡量经济的最佳指标，它最为直观地反映了人民的生活水平。这推动了便民利民工程的开展，其中基础设施建设占绝对比重，基础设施建设中的公共交通建设居首位。同时也因为公共交通的特殊性（①公共交通线路建设资金密集度高；②公共交通的社会服务功能使其投资回报率低，资金回笼周期长）和我国国情，公共交通建设只能由不以营利为目的的政府承担，这也侧面论证了利他性对政府施政行为的影响。

就地铁来说，地铁作为公共交通体系的重要一环，在许多地面交通状况差的大型城市，其作用更能凸显，给当地民众提供了更加便利的出行体验。而轨道交通其实是一种“奢侈品”，它的背后隐藏着巨大的资金成本，因此它的建设与运营都需要有强大的政府财力支持。以徐州市的轨交项目为例，在跨度到2020年的建设项目规划中所需总投资为44328亿元，其中资本金仅17731亿元，而资本金以外的资金政府均采用国内银行贷款等债务融资方式解决。基于此，我们认为地方政府非营利性投资的利他性考量是促进地方政府债务扩张的又一根本动因。

3混合动机模型与研究结论

31模型的提出

我们将上文中提出的“利己性動机”，即地方政府官员力求自身晋升的利己性考量是地方政府债务扩张的根本原因，带入实际情况中进行分析，不难发现其并不能很好地解释一个地方政府债务的扩张机制。实际上，若仅仅从“经济人”假设这一点出发去看待政府官员的行为是非常片面且局限的。公益学校等公益性项目投资的无偿性就很好地从反面证明“利己性动机”的片面性。同理，政府官员也不可能纯粹地只考量政府营利性而不考虑其自身利益。就如上文提到的地铁建设，有不少地方政府借人民的名义大举推进地铁建设，实质上是为了追求自身绩效考核。若从城市人口来考量，有的地方政府所酝酿的地铁建设项目就有待商榷。

综上所述，我们将两者相结合提出了“混合动机模型”：地方政府债务扩张的动因是综合“利己性”考量和“利他性”考量的产物。地方政府官员在进行决策时往往既考虑到自身职位晋升等利益，也会考虑到社会公共服务。“利己性”和“利他性”两者是密不可分、相互作用的，我们无法单独用任何一种动机去完全解释地方政府债务扩张机制。

32模型运用

以水利工程为例，2011年中央一号文件聚焦水利，同时在党的十四届五中全会《建议》中，把水利放在了基础设施的首位。水利工程在中央文件中占据了如此重要的地位，可见其对地方政府官员绩效考核的权重。基础水利产业作为整个水资源产业发展的基础，相较于低经济效益，其在保护人民生命财产安全，保证农业增产增收上的社会效益确是非常可观。而大中型基础水利建设技术要求高、施工难度大也决定了其投资大、建设周期长的特点，因此水利建设必须由政府主导投资。黑龙江奋斗水库的建设工程总工期约36个月，总投资约1426亿元，其中政府投资8亿元，占总投资的439%，很大程度上加重了政府的财务负担，提高了政府的负债率。

4防范地方政府债务的措施与建议

41管理体制

针对地方官员政绩考核科学地设立管理体制。否定只追求国内生产总值增长的政绩观，促使地方官员从根本上杜绝对固定资产投资的强烈动机。

42实施方案

各地方政府在基础建设方面需制定好、规划好每一步的实施方案。要做到不重复建设、不反复建设，真正做到投资和社会效用对等，从实质意义上服务好群众。

43地方债务检测体系

建立健全地方政府债务检测体系。在各地方政府的负债额达到警戒值时，要及时地到地方政府进行调查分析，对该地方政府发出负债预警通知，并协助其合理规划好经济相关问题，控制该地方政府的负债额。

5结论

文章利用混合动机模型，综合考虑地方政府官员投资动机的利己性和利他性，使得研究结论更为科学可信。深入分析地方政府债务扩张的内在机制可以对地方政府债务有一个更全面、更深入的认识，有效地预防地方政府债务持续扩张有利于避免地方财政压力过大、地方政府公信力降低、潜在金融风险爆发等一系列问题，对经济持续稳定发展具有重要意义。

参考文献：

[1]冯宏梅地方官员管理考核问题研究[J].中国管理信息化，2012（4）.

[2]亚当·斯密国民财富的性质和原因的研究[M].北京：商务印书馆，2002.

[3]张文君地方政府债务扩张之谜：内因还是外因[J].西安财经学院学报，2012（11）.

[4]李淑娟我国地方政府债务形成机理分析[J].理论导刊，2012（11）.