网络化治理在中国的行政生态环境缺陷与改善途径

姜晓萍，田 昭

网络化治理在中国的行政生态环境缺陷与改善途径

姜晓萍，田 昭

网络化治理是继新公共管理、新公共服务和治理理论之后兴起的一种新型公共治理理论与模式，但在引入中国治理实践中却面临“利器还是钝器”之争。原因主要在于理论界对网络化治理的行政生态环境要件与支撑体系缺乏清晰的认知；实践中存在着包括多元合作体系结构性和功能性缺陷、社会信用体系不健全造就的大量社会成本、社会互动体系不畅造成的社会协同困境、利益分散化导致的治理持续性不够等诸多理论移植中产生的“排异”现象。通过强化社会资本，建立网络化治理的基石；完善参与体系，提升网络化治理能力；构建合作体系，优化网络化治理机制；建立评估机制，保障网络化治理效益等努力，可优化网络化治理在中国实践的行政生态环境，变钝器为利器。

网络化治理；行政生态环境；多元合作；目标协同；资源共享；责任管理

伴随着全球化、信息化时代的到来，传统强调命令控制、程序化工作模式和等级制管理结构的公共管理模式面临着各种挑战甚至陷入困境，公共治理危机成为了一个全球性关注的话题。尽管20世纪中期以后兴起的新公共管理、新公共服务和治理理论从不同的维度努力寻找突破危机的路径，但在各国的公共治理实践中仍逐渐显现出局部的不适性和整体的滞后性。在此背景下，网络化治理作为一个新的研究路径逐渐进入公共管理视野，其所强调的权责共享、网络伙伴、多元协同、资源整合和需求导向等治理理念，在一定程度上回应了当下公共价值缺失、公共服务供需不平衡和社会治理资源不足等世界共同难题，为应对公共治理危机提供了新的价值理念、理论框架与制度工具。然而这一理论在引入中国的过程中，却面临着是否具备适应推广的行政生态环境、缺乏哪些构成要件、选择什么样的路径才能避免“排异”与“不适”等现实难题，需要中国理论界的深入研究和回应。

一、网络化治理的核心内涵与应用价值

“网络化治理”由美国著名学者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯首先提出，他们认为“网络化治理是指政府的工作不再依赖传统意义上的雇员，而是更多地依赖各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络，它的主要特征是深深地依赖伙伴关系，平衡各种非政府组织以提高公共价值的哲学理念，以及种类繁多、创新的商业关系。”*斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，北京：北京大学出版社，2008年，第6页。这里所指的网络化，并非技术路径的互联网络，而是特指以社会关系为核心的社会网络。网络化治理是为了实现公共利益，社会成员之间依托社会网络互动协同，共同参与公共事务的一种新型治理模式。其核心内涵如下：

主体多元：网络化治理的主体是包括政府在内的多元主体协同网络。学者C.Choong与S.Lam将网络化治理描述为与公共治理问题密切相关的网络关系，是一种与市场化和等级制相对的社会组织的特定模式。P.Swianiewicz也认为网络化治理中多中心的共同行动者通过制度化的合作机制，相互调试目标，共同解决冲突，增进彼此利益;行动者相互之间存在关联影响，行动者在考虑个人行动策略时需要兼容其他行动者的选择。 Turnbull将网络化治理中的网络界定为自治力量、市民社会合法性、商业利益、强制力、立法权、协调力、国家能力和国际组织。 J.Khan对网络化主体的功能进行了界定，认为网络化治理中政府是公共价值的促动者，企业是公共价值的创造者，非政府组织是公共价值的提供者；公民个人是公共价值的实践者。国内学者田星亮直接将网络化治理定义为政府的横向协调的服务与提供服务的非政府合作伙伴的整合，是在垂直治理中添加横向协同联系。*C. Choong and S. Lam, “The Determinants of Foreign Direct Investment in Malaysia: A Revisit,” Journal of Global Economic Review, Vol.39, No.2, 2010, pp.133-139.P. Swianiewicz,“An Empirical Typology of Local Government Systems in Eastern Europe,” Journal of Local Government Studies, Vol.40, No.1, 2014, pp.292-311.S. Turnbull, “Analysing Network Governance of Public Assets,” Corporate Governance： An International Review, Vol.15, No.6, 2007, pp.1079-1089.J. Khan, “What Role for Network Governance in Urban Low Carbon Transitions?” Journal of Cleaner Production, Vol.50, No.1, 2013, pp.133-139.田星亮：《论网络化治理的主体及其相互关系》，《学术界》2011年第2期。

互动协同：网络化治理强调的是多元主体通过互动来实现共同目标的确定和公共事务的共治。 H.J.A. Park和 M.J. Park 将网络化治理界定为创新公共管理的一个互动过程，“网络”意指不同社会参与者的互动，互动的基础与指向是信息和政策问题的解决。陈振明也认为，网络化治理是“为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门(私营部门、第三部门或公民个人)等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。”*H. J. A. Park and M. J. Park, “Types of Network Governance and Network Performance: Community Development Project Care,” International Review of Public Administration, Vol.13, No.1, 2009, pp.91-105.陈振明：《公共管理学》，北京：中国人民大学出版社，2005年，第82页。还有学者认为，网络化治理既可以是自下而上的社会治理过程，也可以由政府诱导外部力量共同推动。

资源共享：网络化治理的基础在于资源共享体系建立，通过资源共享发掘和整合社会资源，夯实治理的基础。V.Wilikilagi认为，网络化治理的行动过程是一个能力建设和知识共享的框架建立过程，其行动框架涵盖两个层面的内容，即关系构建中的互动模式和不同独立单元之间的资源流动。J.Koppenjan与E.H.Klijn 强调了网络化治理应当坚持的行动逻辑是资源、技能和策略的网络化合作。N.Awortwi指出网络化治理强调创新性的资源共享和能力开发，包括创新理念开发、技能范围拓展、一致性意见达成、资源集成运用等内容。 J.Ateljevic等认为，网络化治理就是对“物质—制度”资源和社会结构资源的协调利用。*V. Wilikilagi, “What is Network Governance and Its Implications for Public Policy Formulation?” Social Science Research Network. Available at: http:∥ssrn.com/abstract=1494757,2009.J. Koppenjan and E. H. Klijn, Managing Uncertainties in Networks： A Network Approach to Problem Solving and Decision Making, London: Routledge, 2004.N. Awortwi, Getting the Fundamentals Wrong： Governance of Multiple Modalities of Basic Service Delivery in Three Ghanaian Cities, The Hague, the Netherlands: Shaker Publishers, 2003.J. Ateljevic, T. O'Rourke, and B. Z. Poljasevic, “Local Economic Development in Bosnia and Herzegovina: Role of Local Development Agencies,” Balkan and Near Eastern Studies, Vol.15, No.3, 2013, pp.280-305.

公共价值：网络化治理的最终目标是实现公共利益和公共目标，践行公共价值。G.Trah认为网络化治理倡导合作行动、交互支持、资源集约利用，追求公共价值的实现。James G. March与Johan P. Olsen.也认为网络化治理是一种网络参与者展开互动的制度化而非制度的架构，其基础是参与者之间的共同价值和公共目标。戈德史密斯、埃格斯也强调网络化治理中，为了最大化实现公共价值，政府应更加依靠外部组织，与其形成一种更密切的战略伙伴关系，以联合行动取代竞争，契约信任、合作共赢、组织分享是其互动的基础。孙健指出网络化治理的核心理念就是要实现多元主体的合作共治,其终极目标是为了增进公共价值。刘波、王力立、姚引良等也认为网络化治理最终目标就是旨在提高公共服务的质量、效率，增进公共利益，满足公众需求。*G. Trah, Business Development Services and Local Economic Development, Programme description of GTZ Local Economic Development & Business Development Services Programme, Pretoria: GTZ South Africa Office, 2004.James G. March and Johan P. Olsen, Democratic Governance, New York: The Free Press, 1995.斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》；孙健：《网络化治理:公共事务管理的新模式》，《学术界》2011年第2期；刘波、王力立、姚引良：《整体性治理与网络治理的比较研究》，《经济社会体制比较》2011年第5期。

从网络化治理的核心内涵可以看到，该理论既有对新公共管理、新公共服务和治理理论的内涵传承，也在一定程度上努力弥补这些理论的不足，力图回应不断变化的治理危机而寻找新的出路。新公共管理理论基于市场化理念解决了政府的职能分解问题，整合了社会资源，优化了政府的职能，提升了社会治理的动力机制；但并未解决服务的公共属性问题，也没有回应公民权利这一最终价值诉求。新公共服务理论以公民权为出发点和归属，解决政府的价值动机问题、巩固了政府所肩负的政治价值和伦理价值；但没有回应政府与公民如何达成共识的问题，也在实践中具有操作性的困难。治理理论基于多元合作的框架，创新了治理工具，优化了治理方式，提升了治理效率；但在应对资源集中、目标冲突方面还存在着诸多缺陷。网络化治理在吸纳这些理论合理内核的基础上，另辟蹊径，从社会网络的视角寻找治理新路径。其核心在于通过网络化的伙伴关系来解决治理体系中的合作机制问题，通过参与体系实现社会资源的整合，通过信用机制来降低协同的成本，通过互动协调体系来提升运行效率，通过共同学习机制来巩固合作基础。其应用价值体现在三个方面：

其一，破解了因为权威理性化和社会利益分散化所加剧的政府治理困境。随着民主和参与意识的进一步深化，政府作为唯一的、专业的、不可替代的治理主体理念在不断消解。公众对于政府的认识也从传统的绝对依赖逐步走向理性选择，特别是随着市场化、社会化和民主化的推进，公众在某些社会治理上具有了选择的空间，政府权威的弱化要求通过新的治理模式重新巩固自身的合法性地位。同时，随着社会利益更加分散，社会需求更加多元化、个性化以及社会事务更具动态性与复杂性，政府应对社会事务和公共服务在动力、资源、专业化等方面出现了治理瓶颈。网络化治理模式的实践，能够进一步整合社会资源，协同社会多元主体，实现复杂社会的治理目标。

其二，回应了参与普遍化对合作治理机制的需求。公共参与是政治现代化的重要内容，也是当前社会治理的核心理念。从参与主体来看，随着民主政治和互联网信息技术的发展，公民权利日益觉醒、开放的信息支撑平台日益完善和参与路径不断扩展，社会参与成为了大众的重要权利保障和实现路径。政府的决策也更加注重社会参与的作用，将社会公众作为公共决策合法性的鉴定者、政策执行的合作者和政策效果的评价者。社会参与已经成为当前治理的主题，需要相应的合作机制予以支撑，而网络化治理所倡导的开放治理体系正好适应了这一诉求。

其三，适应了当前分享经济的发展方向。分享经济与传统的占有经济相对应，指人们将闲置的金钱物品，空闲的时间、专业的技能和多余的服务与他人分享，让更多的人使用，进而提升资源的配置效率，增加社会的福利。分享经济解决了资源闲置问题，通过分享平台将闲置资源集中配置，实现资源利用从低效率向高效率转型，成为当前新的经济增长点，同时也带来了社会治理模式的变迁要求——传统基于公共权力的分配型社会治理模式走向基于互利的分享型治理模式。而网络化治理所倡导的伙伴关系正好适应了分享经济的要求，并成为了分享经济深化为分享治理的重要支撑。

二、网络化治理的行政生态环境要件与支撑体系

图1 网络化治理环境要件与支撑体系图

行政生态环境即行政生态，指处于特定行政系统边界之外，能对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种实体、情势和事件的综合。*丁煌：《行政学原理》，湖北：武汉大学出版社，2007年，第57页。行政生态理论最早由美国著名行政学家里格斯提出，他借用“生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法，来研究行政系统与社会圈的相互关系”。*王沪宁：《行政生态学》，上海：复旦大学出版社，1989年，第14页。网络化治理的产生和实践以一定的行政生态环境要件和支撑体系为基础，行政生态环境要件构成了网络化治理的土壤，而支撑体系则是网络化治理效用得以发挥的依托(见图1)。

(一)网络化治理的环境要件

网络化治理体系作为一种调动整合社会资源，协同多元社会主体，解决社会复杂问题的治理系统，要求相应的行政生态环境要件保障。

一是开放的社会参与生态环境。开放的社会参与是网络化治理的前提，格里·斯托克就指出，“治理指出自政府，但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者，即治理主体构成超出政府组织体系”。*格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第34页。“它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需求、并实现各自的愿望。”*罗西瑙：《没有政府的治理》，江西：江西人民出版社，2001年，第5页。开放的社会参与环境包括：社会主体参与的权利保障体系，即以系统性制度设计保障社会主体能够有动力、有能力、有效率地参与到社会治理之中；社会主体参与的路径实现体系，即社会主体能够通过多样化的方式、路径有效参与到社会治理中，意见和诉求能够被社会治理体系所吸纳；社会主体参与的宽容体系，即要对多元社会主体的参与效果给予更多的宽容，要将社会主体的成长作为社会发展的重要参考。

二是良好的社会信用生态环境。良性的社会信用生态环境是网络化治理的基本保障，互惠规范的信任体系是网络化治理运行的前提。B.C.Mubangizi认为网络化治理的核心是信任和互惠式协作，并超越了政府、私人部门和公民社会本身。*B. C. Mubangizi, Z. F. Nhlabathi, and R. Namara, “Network Governance for Service delivery: Lessons from South Africa and Uganda,” Journal of Public Administration. Special Issue： Governance and Leadership, Vol.48, 2013, pp.774-705.S.Giest与M.Howlett等也认为，信任机制为网络化治理下的集体行动提供了一个有序规范的管理策略。*S. Giest and M. Howlett, “Understanding the Pre-conditions of Commons Governance: The Role of Network Management,” Environmental Science and Policy, Vol.36, 2014, pp.37-47.规范的社会信用生态环境直接决定着网络化治理能否有效运行以及运行的绩效。良好的社会信用环境，要求构建起完善的社会信用管理体系，包括社会征信系统、社会信用数据库系统和社会信用的惩戒机制，确保社会信用效用，降低社会运行成本。

三是互动的社会沟通生态环境。互动的社会沟通生态环境是网络化治理的核心。网络化治理不是用强力解决复杂问题，而是基于伙伴关系通过不断沟通协调，化解矛盾，以实现共同目标。“与伙伴沟通和协调各种活动是网络集成这个三条腿凳子的两个重要支柱，第三个支柱就是建立关系。”*斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，第93页。构建互动的社会沟通生态环境就是要建立起社会多元主体在沟通地位上平等、在沟通方式上多样、在沟通责任上有效回应、在沟通结果上有效合作的协同体系，通过价值认同一体化、信息获取共享化、责任分担合理化以及行为协调一致化的制度设计实现有效的社会沟通，避免和化解社会矛盾，夯实社会治理基础。

四是持续的社会学习生态环境。持续学习源于实现目标的外部压力和追求卓越的内部动力，是网络化治理的保障。J.Khan 就认为网络化治理的重要特征在于网络主体的相互依赖性，并形成以信任为基础构建的持续性学习机制。*Khan, “What Role for Network Governance in Urban Low Carbon Transitions?” pp.133-139.在网络化治理中，政府组织、私营企业、利益团体、公民自组织等治理主体围绕着某些公共问题或公共事务, 通过对话、讨价还价、协商、谈判、妥协等集体选择和集体行动, 达成共同的治理目标,并建立共同解决公共问题的纵向、横向或两者相结合的组织网络, 形成资源共享、彼此依赖、互惠互利和相互合作的机制与组织结构，这是一个学习过程。*李卓青：《政策网络治理:理论、模式和策略》，《湘潭大学学报》2008年第3期。因此，推进网络化治理就必须建立起一个持续学习的社会生态环境，社会多元主体在这个环境中要有压力、有动力和有路径的学习，要建立和完善终身学习的动力机制，持续提升社会主体的社会治理能力，增强网络化治理体系的适应性和持续性。

(二)网络化治理的支撑体系

网络化治理实践依赖于上述的社会生态环境要件保障，同时还需要对网络自身进行管理，需要相应的支撑体系来达成管理目标。

一是多元合作体系。网络化治理以多元协同的合作治理取代传统的政府精英治理，强调政府、市场和社会基于共同目标和共同利益的合作，政府的地位和作用有所变化，政府与市场以及社会的协作机制亦有改变。“在网络化治理中，政府的核心职责不在集中于管理人员和项目，而在于组织各种资源以创造公共价值；政府的角色不再是公共服务的直接提供者，而应该作为一种公共价值的促动者，在具有现代政府特质的由多元组织、多级政府和多种部门组成的关系网中发挥作用。”*斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，第7页。多元合作体系的核心在于政府的职能转变和简政放权，规范政府的权力边界；而关键则在于激发市场和社会的活力，扩大社会主体的合作参与路径，创新多元主体合作模式，形成多元社会主体基于共同目标、公共利益和社会责任的网络体系。

二是目标协同体系。网络化治理与传统社会管理模式的最大不同就在于网络化治理强调以网络伙伴关系取代传统科层制下的命令-服从关系，而实现合作的动力则来源于多元主体的共同目标和共同利益，目标协同体系就成为了网络化治理重要支撑。网络化的目标协同体系以合作规范为前提，规范对于合作行为具有重要的意义，如果把规范作为合作的前提，个人利益追求就能够被包容到合作行为中来。*米歇尔·鲍曼：《道德的市场》，北京：中国社会科学出版社，2003年，第448-449页。网络化治理的目标协同体系的核心在于通过规范建立共同目标的协商机制、共同目标的决策机制、共同目标实现的分工机制和共同目标的评价机制实现共同目标的确定和实践。

三是资源共享体系。网络化治理的重要价值就在于能够通过合作实现各种资源要素的整合，发掘并利用多方资源共同推进公共事务的管理和社会诉求的回应。资源共享体系主要包括信息共享机制、资源整合机制和管理协调机制。信息共享机制指网络治理主体需要打破信息隔离和解决信息不对称问题，以互联网技术平台形成信息的集成机制和开放体系，通过规范的信息管理制度实现信息共享，降低信息沟通的成本，促进信息传播。资源整合机制即公共部门、私营部门、社会组织以及公民所拥有的资源要素要整合到整个网络化治理体系，并基于共同的目标统一调配和统一协调，以维护和实现共同利益。管理协调机制，即多元主体基于共同目标的行动必须得到有效的协调，通过信用体系、沟通体系以及多样化的协同方式实现管理功能的互补化和行动目标的一致化。

四是责任管理体系。“许多政府误将公私伙伴关系和对外承包看成是解决服务管理头痛问题的途径，而忽略了对其进行充分的管理和监督。如此做法所带来的必然结果则是成本超支，服务失败，甚至是丑闻”。*斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，第39页。相对于传统官僚制下等级管控以及对立法机构负责的民主秩序，网络化治理中的网络主体是一种平等的横向连接，大部分网络主要通过汇报机制和同行审查机制等自我负责的手段实现问责，*陈剩勇、于兰兰：《网络化治理：一种新的公共治理模式》，《政治学研究》2012年第2期。而这种问责机制因为缺乏强制力和明确的责任主体而容易出现责任失衡问题。因此，网络化治理的关键在于责任管理体系的构建。一方面是责任划分机制，不同于官僚制下责任流程链条的划分机制，网络化治理要求建立基于公共事物管理的横向功能责任划分，网络主体不仅存在具体的事务性职责，也包括协同性职责，同时还应承担起基于公共事物完成的共同责任；另一方面则是责任追究机制，要明确问责的主体、问责对象和责任惩处机制，避免因为问责模糊而出现的集体行动困境问题。

三、网络化治理在中国面临的行政生态缺陷与困境

网络化治理所要求的治理环境要件和支撑体系在一定程度上限制了其适应性和推广性，但其关于合作体系以及协同机制的理念却成为了当前社会治理体系完善的核心内容，也逐渐为各国所接受和实施。在中国，网络化治理的理论被引入国家治理实践，并逐步成为推动社会管理走向社会治理转型的重要路径。但在实践推进过程中，网络化治理却面临执行不力、效果欠佳等诸多理论移植中的“排异”现象，其“是利器还是钝器”之争也在理论界出现。笔者认为，这些皆缘于我国网络化治理的行政生态环境尚有缺陷，一些构成要件存在缺失。

(一)多元合作体系仍然存在着结构性和功能性的失衡

相对于网络治理所要求的开放性参与环境以及多元合作体系，当前我国的社会治理体系仍然体现为政府主导的协作模式，政府在应然和实然上仍处于超脱地位，其他主体更多充当着治理的依附性协作角色，多元合作在结构上有所欠缺。同时，我国的市场和社会主体由于发展历程较短，在组织结构、行为能力以及职能履行方面不足，功能性缺陷明显。在这种背景下，当前我国的治理体系呈现如下状态：一方面政府因为社会和市场的不成熟仍然承担着的超负荷的治理职责，市场和社会的治理活力仍未得到有效的激发，市场和社会并未完全有效履行社会协同治理的职能，政府、市场和社会的网络合作体系面临着结构失衡问题。另一方面政府、市场和社会的合作机制仍然欠缺，政府服务购买机制虽在不断完善，但在服务购买的事中事后监管和风险管理方面仍然不足，且制约了这一机制的发展；其他的合作机制包括委托、代理协商等仍然缺乏，导致网络化合作体系存在着功能性失衡问题。

(二)社会信用体系不健全造就了大量的社会成本

网络化治理期望通过认同、信任、互利等形式来确定共同目标，并通过合作、协商以及伙伴等关系来解决公共问题，其中社会信任机制是其基础和保障。而我国当前却存在着一个具有广泛特征的社会信用问题，造就了大量的社会成本，动摇了网络化治理的适用性基础。

一是部分地方政府的公信力不足问题。部分地方政府行为因为受制于领导人变动、政策规范性不足以及其他偶发因素，政策变动较为频繁，引发了社会对政府行为的期望差距，部分甚至成为了引发社会矛盾的导火索，一定程度上影响了部分地方政府的公信力，也成为了制约网络化合作的障碍。

二是社会信用缺失问题。由于失信行为没有得到有效的惩治，导致当前社会面临着一定程度的信用危机，基于预防信用危机而产生了大量的社会合作成本，也降低了许多潜在合作的可能性，造成了网络化治理合作基础的薄弱问题。

三是信用管理机制不健全问题。我国当前信用数据整合不足、信用动态监测体系不完善和失信的社会惩戒机制不健全等现状，导致社会信用危机、失信问题凸显，造成了网络化治理的合作机制处于管理失衡的状态。

(三)社会互动体系不畅造成了社会协同困境

网络互动体系强调网络治理主体之间通过合作互动降低合作成本，实现治理效益，典型的方式就是对话、协商和一致性行动。而在我国当前，网络治理主体之间的协同机制仍然存在以下困境。

一是信息共享机制不健全。因尚未建立统一的大数据平台，多元社会治理主体在信息获取和占有方面具有局限性和封闭性，信息割裂和信息孤岛问题普遍存在，造成了多方互动的不顺畅和不协调。

二是社会参与机制不健全。网络化治理要求对话、协商的互动体系，而当前政府外的其他社会治理主体面临着参与路径单一、参与过程形式化和参与结果不确定的影响，参与动机不足，互动对话与协商效果有限，共同的目标难以形成。

三是责任管理机制不健全。网络化治理强调平等主体之间基于制度框架和网络规范的协同治理，责任主体由单一明确的政府扩展到多元的不完全明确的社会主体，不可避免地引发了“众人拾柴的问题”和“责任分享的困境”。*陈剩勇、于兰兰：《网络化治理：一种新的公共治理模式》，《政治学研究》2012年第2期。

(四)利益分散化使得网络化治理的持续性基础不够

网络化治理体系要求网络治理主体共同学习，在共同的目标下为适应不同的行政生态环境而改革和创新，以保障网络化治理的持续适应性。而实践中，当前转型中国社会的重要特点就是利益分散化，政府所倡导的公共利益、社会组织所追求的社会公益、企业追求的市场利益以及公众的个人利益呈现出一定程度的差异化特征，导致多元治理主体存在着目标协调问题和困境。加之沟通互动机制的缺陷，以及政府与市场、社会治理体制的结构性失衡，当前目标形成机制所达成的共同目标往往成为了政府的行政目标，网络化主体的治理参与动力不足，长久形成的对行政权威和行政权力的依赖使得变革更加困难，网络化治理的持续性难以得到保障。

四、改善行政生态 推进网络化治理

要将网络化治理成功植入中国社会治理实践，关键在于从社会资本构筑、参与体系建设、合作机制设计以及评估机制保障四个层面上进行改善，营造良好的行政生态环境。

(一)强化社会资本，建构网络化治理的基石

所谓社会资本，就是“社会组织的特征，诸如信任、规范和网络，它能通过促进合作行为来提高社会的效率”。*罗伯特·帕特南：《使民主运转起来》，江西：江西人民出版社，2001年，第192页。对于网络化治理而言，社会资本具有双重意义，良好的社会资本能够有效促进网络主体参与的积极性、规范参与行为以及提高参与效果，而异化的社会资本会成为合作制度障碍。社会资本具有明显的积累效应，社会资本不仅可以通过实践进行自我强化，还可以通过培育进行外在强化。因此，一方面要不断提高社会资本的存量，特别是塑造对网络主体参与社会治理具有积极意义的社会资本形态；另一方面应优化社会资本的效用，即针对社会资本的异化，通过制度创新构筑适应于现代社会的社会资本，为网络化治理打造一个优质社会资本存量的生态环境。

(二)完善参与体系，提升网络化治理能力

一是要完善提升参与治理的动力机制。网络化治理强调的是网络化主体基于共同目标的合作行为，治理主体应该是一种积极主动的参与状态。对此，要建立目标管理机制，将目标作为治理主体参与的核心要素，以柔性化管理方式推动治理主体的治理方式方法创新；要完善参与激励机制，探索“众筹”“众包”等市场模式在公共事物治理中的应用，提升网络治理主体的参与动力。

二是完善网络治理主体的组织结构，推进网络治理主体管理制度建设。通过完善相应法律规范促进治理主体的法制化和标准化建设、通过完善监管体系确保治理主体组织设计和行为的规范化、通过健全退出机制强化治理主体的竞争力。

三是不断提升网络主体的参与能力。一方面强化治理主体公共理性和公共精神的培育，从思想上和组织内部解决网络主体的组织利益和公共利益协调问题，提升参与的积极性。另一方面要提升网络主体参与的业务能力，包括参与的方式、参与的技巧、参与的规则，掌握现代民主的基本知识和技能，保障参与的有序性和有效性。

(三)构建合作体系，优化网络化治理结构

网络化治理体系的关键在于合作，构建良好的合作制度体系就成为了网络化治理的关键。对此，一是完善网络化治理的制度体系。要建立约束治理主体的管理机制，包括主体的进入和退出机制、组织结构体系、人岗的要求、职责体系等；要建立网络化治理的合作机制，包括联席会议制度、超时默认机制、缺席默认机制以及一票否决等制度；还要完善工作的流程设计，基于全面质量管理体系的科学设置办事流程，优化治理主体的职能履行方式，提升治理的效率。

二是要建立明确的责任共担和分担机制，对于网络治理主体应该基于共同目标实行明确的责任共担机制，同时根据具体的职责分工和流程设计实施分工机制，结合两种机制一方面保障各个主体的工作投入，另一方面确保共同目标的实现。

三是建立基于任务导向的职责分工体系和工作流程设计，建立协同体系，最大程度降低行政成本。

(四)建立评估机制，保障网络化治理效益

治理具有效益特征，治理的效益不仅体现为治理本身是否具有合法性、民主性和科学性，还包括治理能否达到设计的目标，更包括治理在实现目标以外的外部效益。对此，一是要建立评价指标体系。这一体系应该包括治理过程评估、治理结果评估和治理效果评估三个部分。治理过程评估主要评价治理过程是否具有民主性、合法性和科学性。结果评估主要是目标管理下的目标实现程度。效果评估则是强调治理本身在推动政治、经济、社会、文化以及生态发展方面所做的贡献。

二是建立完善的评估体系。建立包括网络主体、相关利益参与者以及独立的第三方机构和专家学者参与的多元评估体系，确保评估的客观性和全面性，实现对网络化治理效益的全方位把控。

三是建立评估的动态调整机制。根据客观行政生态环境的变化，对治理评估进行动态调整，确保评估的准确性和可持续性。

(责任编辑:曹玉华)

The Administrative Ecological Defect of Network Governance in China and Measures for Improvement

Jiang Xiaoping, Tian Zhao

Following new public administration, new public service and governance theory, network governance is another new theory and pattern of public governance. However, right after its introduction into current China, network governance is faced with controversies over its validity in practice. In this case, we need to investigate deep-seated cause of such concern. The major cause lies in the fact that the theoretic circle does not understand the administrative ecology of network governance and its support system. In reality, there are some “rejection” phenomena produced by theoretical transplantation, including structural and functional defects in diverse cooperation systems, massive social cost resulting from unsound social credit system, awkward social collaboration owing to the poor system of social interaction, and unstable governance sustainability caused by decentralized interest. In this regard, we must make full use of the social capital to secure the cornerstone of network governance, improve the participation system to enhance network management ability, build the cooperation system to optimize the network governance mechanism, and establish an evaluation mechanism to ensure the effectiveness of network governance. By taking these measures, we can optimize the administrative ecological environment to develop network governance in China, turning the “blunt instrument” into a “sharp weapon”.

network governance, administrative ecological environment, diverse cooperation, goals coordination, resources sharing, responsibilities management

姜晓萍，四川大学公共管理学院长江学者特聘教授；田昭，四川大学公共管理学院博士研究生(成都 610065)

国家社会科学基金重大项目“城乡基本公共服务均等化的实现机制与监测体系研究”(14ZDA030)

D035-3

A

1006-0766(2017)04-0005-08

§公共治理的多维视角§ 本栏目特约主持人：姜晓萍

专栏导语：随着国家治理体系与治理能力现代化的推进，学界对公共治理的研究也更加多元、多维、多产。本组文章旨在探究公共治理的多维视角。面对缘起于西方国家的网络化治理理论，我们在迎拒之间的抉择中需要考量其行政生态环境要件与支撑体系，结合中国实践进行环境优化与途径改造，才能避免理论移植中的“排异”与“不适”等现实难题，变钝器为利器；面对中国乡村治理中乡村产权改革的理论阐释乏力，需要从产权与治理的关系入手，从结构、能力和监督三个层面为重构乡村治理创新的经济基础创造了条件；面对城乡统筹治理中的城乡居民收入差距问题，需要变革当前分权体制下对地方政府行为的激励机制，并创新城乡基本公共品供给制度，方可促进城乡基本公共品均等化的同时缩小城乡收入差距，促进社会公平正义。