重构乡村治理创新的经济基础——广东农村产权改革的一个理论解释

蒋红军，肖 滨

重构乡村治理创新的经济基础
——广东农村产权改革的一个理论解释

蒋红军，肖 滨

当前学术界有关乡村产权的国家建构论、社会推进论和要素配置市场论三种主要观点，难以在整体上解释近些年来的农村产权改革，而“产权改革的治理创新论”，可以从产权与治理的关系入手，使阐释更趋合理。广东农村产权改革通过“界定资格”“对接市场”和“优化监管”，在集体经济组织改革、土地产权改革以及集体资产监管改革三方面推动建立社会性与市场化平衡的农村产权结构，从结构、能力和监督三个层面为重构乡村治理创新的经济基础创造了条件。

产权改革；经济基础；乡村治理；广东农村；治理创新

随着中国工业化、城市化进程的显著加快，农村的社会、经济结构发生了深刻变化，由此，发达地区众多村庄的经济、社会与地理边界被打破，面临着流动性的巨大挑战，严重影响了农村社会的稳定和发展，驱动着地方政府的乡村治理创新进程。然而，乡村治理创新需要一系列的基本条件，如明晰的产权、科学的体制、灵活的机制以及有序的参与等等。其中，农村产权制度作为协调乡村社会各主体权益关系的制度安排，决定着多元治理主体的行动空间和行动策略，是乡村治理创新的重要经济基础。马克思就曾指出：“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础”。①《马克思恩格斯选集》(第二卷)，北京：人民出版社，1995年，第32页。因而，只有高度重视农村产权基础的保障功能，积极探索集体所有制经济的有效实现形式，乡村治理创新才能顺利突围。在此背景下，2016年中央出台了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，明确要求“逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益”，②《中共中央、国务院关于稳定推进农村集体产权制度改革的意见》，《人民日报》2016年12月30日。为重构乡村治理创新的经济基础提供了操作性指南。

从实践层面来看，近年来广东农村产权改革的经验值得从理论上给予总结。广东农村集体经济发展迅猛、规模庞大，各地方政府非常注重因地制宜地推进农村产权制度改革，以有效驱动乡村治理创新，为探索产权与治理关系及其实现机制提供了经验借鉴。事实上，早在1990年代，在农村集体所有制制度框架下，广东部分地方政府便开始着手探索集体所有制经济的有效实现形式。进入新世纪以来，在经济社会转型升级的历史进程中，集体所有制经济的组织和经营更成为农村众多矛盾的焦点，广东农村产权制度改革明显加速，试图通过重构乡村治理创新的经济基础，为地方治理体系与治理能力现代化创造条件。基于此，本文将尝试揭示广东农村产权改革的新图景，剖析广东农村产权改革的内部机制，并从地方治理创新视角解释农村产权改革的运行逻辑。

一、农村产权改革：文献综述和分析框架

产权是一个跨学科的重要概念，表示“一组权利”的集合，用以呈现权利制度体系以及由此调整权利主体与他人间的法律和经济关系。产权制度涉及到资源配置效率、交易费用和激励机制等议题，对经济发展和社会秩序至关重要。因此，产权制度的研究在学术界受到广泛关注。聚焦到中国农村产权制度研究领域，学术界集中考察了农村产权制度的历史演化、乡村产权实践与困境、农村产权制度改革等议题。其中针对农村产权改革的实践，目前主要有三种观点。

一是乡村产权的国家建构论。此类观点着重考察国家权力、正式制度与政府政策对于农村产权界定的影响。如王金红认为现行农村土地产权是一个同时包含“国家-集体”和“集体-农民”关系的二元主体结构，其由国家权力的嵌入逻辑与法律体系的固化逻辑决定，具有特定的政治法律特征；*王金红：《告别“有意的制度模糊”——中国农地产权制度的核心问题与改革目标》，《华南师范大学学报》2011年第2期。许章润认为国家制度是影响地权的法权安排的重要因素；*许章润：《地权的国家德性》，《比较法研究》2010年第2期。程宇则基于南县农地产权改革观察，提出了“嵌入性政治下的地权建构逻辑”，倡导从产权的“社会建构”到“行政建构”的研究范式转换。*程宇：《嵌入性政治下的地权配置——基于南县农地产权改革的观察》，《公共管理学报》2016年第1期。

二是乡村产权的社会推进论。这类观点力图从社会建构角度阐释农村产权形成和改革的实践逻辑。如周雪光提出的“关系产权”概念，展现产权是一个组织与其组织、制度环境以及组织内部不同群体之间稳定的社会关联。*周雪光：《“关系产权”：产权制度的一个社会学解释》，《社会学研究》2005年第2期。申静、王汉生研究了集体产权在中国乡村生活中的实践逻辑，认为集体产权是个体行为者与其所处的社会环境不断互动的过程；*申静、王汉生：《集体产权在中国乡村生活中的实践逻辑——社会学视角下的产权建构过程》，《社会学研究》2005年第1期。柏兰芝从珠江三角洲农村集体股份制改造引起的外嫁女争议出发，检讨了功能取向的制度研究，认为妇女作为行动主体通过抗争不断推动着农村产权制度的演变。*柏兰芝：《集体的重构：珠江三角洲地区农村产权制度的演变——以“外嫁女”争议为例》，《开放时代》2013年第3期。张静则认为农村土地产权归属富有很大的弹性，其界定不是建立在稳定的法律制度之上，而是由产权相关主体根据自身的参与和影响而确定。*张静：《土地使用规则的不确定性：一个解释框架》，《中国社会科学》2003年第1期。

三是乡村产权的要素配置市场论。此类观点注重强调农村产权改革的方向是培育要素市场，通过科学配置资源推动集体所有制发展，主张建立农村土地市场、产权流转交易市场等政策平台，让市场在农村产权改革中发挥决定性作用。依据是，明晰的产权可以有效降低组织间的交易成本，抑制组织内部的投机行为，将负外部效应内在化，为个体或组织的经济行为选择提供激励机制。如徐勇和沈乾飞认为集体经济对接市场经济将是未来集体经济完成自我转型与创新实现形式的主体方向。*徐勇、沈乾飞：《市场相接：集体经济有效实现形式的生发机制》，《东岳论丛》2015年第3期。

综合来看，上述三种观点在一定程度上解释了农村产权改革的实践过程和改革困境，为进一步的追踪讨论奠定了基础，但尚有盲点或不足：有的理论主要聚焦于某个农村产权要素，对整体的农村产权改革缺乏解释穿透力；有的理论着重强调国家、社会或市场某方面的主体力量，对于三方力量的互动及其具体的互动模式着墨较少，进而难以有效解释近年来农村产权改革的整体演进逻辑；有的理论部分道出了农村产权改革的方向，但对农村产权改革背后的深层逻辑挖掘不足，容易带来政策的误解。

因此，站在重构乡村治理创新的经济基础的高度，有必要进一步完善上述观点，使其对于新近农村产权改革的整体图景具有更强的解释力。事实上，农村产权制度改革本身就蕴涵着乡村治理创新的契机，在理论上，“产权与治理的关系是一个吸引人的大命题”，二者存在很强的关联性。*邓大才：《产权单位与治理单位的关联性研究》，《中国社会科学》2015年第7期。魏特夫在研究东方专制主义起源时就重点阐述了所有制复杂类型和治水强度之间的相互关系。*卡尔·A·魏特夫：《东方专制主义：对于极权力量的比较研究》，徐式谷等译，北京：中国社会科学出版社，1989年，第239-313页。邓大才研究发现，“村庄的权力结构是由产权的集中性、稳定性决定的”，*邓大才：《产权发展与乡村治理：决定因素与模式——以粤、湘、鄂、鲁四村为考察对象》，《中州学刊》2014年第1期。“产权的效率与治理的效率不仅取决于产权治理、治理制度本身的安排，还取决于产权与治理的契合性，更取决于产权单位与治理单位的对称性”。*邓大才：《产权单位与治理单位的关联性研究》，《中国社会科学》2015年第7期。袁方成的研究则表明，“农村产权治理的总体发展趋向是乡村产权关系从模糊走向清晰，从封闭走向开放，这将从根本上改变社区的治理结构，重塑农民与政府之间的权利关系”。*袁方成：《治理集体产权：农村社区建设中的政府与农民》，《华中师范大学学报》2013年第2期。基于此，本文选取近年来广东农村产权改革为样本，试图提出“产权改革的治理创新”理论模式来解释农村产权改革的内部机制与运行逻辑。

为整体重构乡村治理的经济基础，探索集体所有制经济的有效实现形式，化解新形势下农村产权制度运行面临的多重压力、难题与风险，新世纪以来广东着力从集体经济组织改革、农村土地产权改革、农村集体资产产权改革三方面推动农村产权改革。在此基础上，广东重构乡村治理创新的经济基础路径(图1)便逐步清晰地呈现出来，即通过集体经济组织产权改革，有效界分了治理主体与受益主体，从结构层面为乡村治理创新提供了契机；经由农村土地产权改革，极大地发挥了市场在资源配置中的决定作用，在能力层面为乡村治理创新提供了着力点；借助集体资产监管权改革，有效建立了兼具防控和预警功能的廉政机制，从监督层面为乡村治理创新提供了指引。

图1 广东重构乡村治理创新的经济基础路径图

二、广东路径：农村产权改革的治理创新

(一)“界定资格”：明晰集体资产权属和经济组织成员资格

珠三角是中国改革创新的前沿阵地，其农村产业化和市场化程度较高，集体经济发展势头也比较迅猛，然而在经济社会转型升级浪潮面前，农村集体所有制经济仍面临着保值增值与管好用活的双重压力。一方面，农村集体经济组织产权结构不明晰严重阻碍其对接市场和实现保值增值；另一方面，农村集体经济组织运行管理难以适应专业化、流动性的要求，管不好、用不活严重威胁着基层社会的和谐稳定。就专业化而言，政经合一的体制结构难以实现村居的良性治理，难以引入经济专业人士的加盟，难以实现集体经济的多元化发展和转型升级，而且容易滋生内部腐败；在流动性方面，城市化带来大量的流动性管理问题：在同一村居场域中，数量庞大的非户籍人口、户籍人口以及“外嫁女”等都向集体经济组织提出利益诉求，集体经济组织必须给予回应，处理好社区成员分化后的利益冲突，才能让潜在矛盾得到有效控制。为此，如何处理集体资产权属和集体经济组织成员资格问题便摆在了基层治理创新推动者的面前。

从治理创新视角来看，“界定资格”有效契合了乡村治理创新的治理结构改善需求，能够解决“谁来治理”和“谁受益”问题。通过明晰集体资产权属和集体经济组织成员资格，一方面，能够为集体资产和集体经济组织建立完整的产权边界，“产权边界完整表明产权单位内外的权利清晰、利益统一，易于治理，否则将会出现治理困境”；*邓大才：《产权单位与治理单位的关联性研究》，《中国社会科学》2015年第7期。另一方面，能够推动乡村治理各主体的责权利统一，并据此建立新的治权结构，妥善处理不同治理主体间的利益博弈。广东特别是珠三角各地对“谁有资格”的问题进行了深入探索。广州、佛山、东莞、中山等地在新世纪初就基本完成了农村集体经济组织股份合作制改革，目前正在进一步深化。比如，东莞早在2004年就出台了《关于推行农村股份合作制改革的意见》，规定“凡具有经营性净资产、集体收入能维持社区行政管理费用和公益性开支、集体收入有一定盈余的村组，要实行资产固化量化，将集体经营性净资产按一定比例划分为集体股和个人股，并将个人股部分折股量化固定到人；目前无经营性净资产或集体收入不能维持社区行政管理费用和公益性开支的村组，则实行先固化但暂不量化，先进行股东资格界定，只设置集体股，待集体经济状况改善后再划分个人股并明确股值”。*中共东莞市委、东莞市人民政府：《关于推行农村股份合作制改革的意见》，2004年7月1日，http:∥www.caein.com/index.php/Index/Showcontent/index/bh/017003001/id/81340，2017年1月10日。2015年东莞又出台了《进一步完善农村(社区)集体经济组织股权管理的指导意见》，在坚持股权固化基础上，规范和明确了股权继承、内部流转和赠与方式与程序，并探索了取消集体股、允许有偿购股、项目入股等改革措施。*段思午：《股权内部转让赠予将有规可依》，《南方日报》2015年4月9日。基于珠三角各地的农村集体经济股份合作制改革经验，围绕着“谁有资格”问题，2016年广东省基本完成了农村集体经济组织合同清理工作，并在粤东西北地区全面启动农村集体经济组织股份合作制改革。*庞彩霞：《广东列出农村改革任务清单》，《经济日报》2016年5月21日。回顾广东农村产权改革的历程，南海是珠三角较早进行改革创新的地区，其创造的“政经分离”经验闻名全国。由此，本文将以南海“政经改革”为例阐述广东集体经济组织产权改革的实践过程。

1.建立权责清晰的治权资格

为了理顺农村党组织、自治组织与集体经济组织三位一体、政经合一的基层管理体制，明确农村基层多元治理主体的权利边界，为解决多元主体的治权资格创造条件，基于权力归位原则建立权责清晰的治理结构，南海出台了《关于深化农村体制综合改革的若干意见》等8个配套文件，深入推进以“五分离”*李晓燕、岳经纶：《超越地方法团主义——以N区“政经分离”改革为例》，《学术研究》2015年第7期。为特征的“政经分离”改革。

一是选民资格分离。由全体党员选举产生党组织领导成员, 具有选民资格的村(居)民选举产生村(居)委会领导成员，具有选举资格的社员股民选举产生集体经济组织领导成员, 从而重新定位三大治理主体的权力来源。

二是组织功能分离。分离后的党组织的职责范围包括党务、政务、服务和监督；村(居)委会的职责是落实村民自治权，回归社会事务管理；集体经济组织的职责则是在党组织监督下，独立有效地开展经营管理活动，实现集体经济的保值增值。

三是干部管理分离。通过对三大治理主体的干部从选任、撤免、任期、职责、考评等各方面进行分离管理，村(居)党支部书记不能兼任集体经济组织领导成员，村(居)委会领导成员不得与集体经济组织领导成员交叉任职，从而打破“几块牌子，一套人马”的干部捆绑机制。

四是账目资产分离。开展集体资产确权登记，将非经营性资产使用权确权登记在村(居)委会名下，集体土地的所有权登记在集体经济组织名下，同时开设财政拨款专户、自治组织行政专户、集体经济组织专户，实行资产、账目与核算分离。

五是议事决策分离。按照党组织、村(居)委会、集体经济组织等不同治理主体的职责和任务，分别制定议事决策规则，并按照规定的范围、权限和流程进行独立的议事决策。

通过“五分离”改革，南海搭建了农村基层新的组织管理系统，由此重构了农村基层新的治理结构，“形成了以党组织为核心、自治组织为主体、集体经济组织为支撑、群团组织为辅助、社会组织为补充的共建共享的现代基层治理新格局，推动村居基层社区逐步建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。*邓伟根、向德平：《捍卫基层——南海“政经分离”体制下的村居自治》，武汉：华中科技大学出版社，2012年，第83页。

2.“两确权”权属确认与股权资格固化

明晰的集体资产所有权和集体经济组织成员权，能为进一步放开、搞活经营权，充实分配权创造条件。因而，2006年南海开始试点“两确权”工作。

一是依法界定集体资产产权。在乡村快速城市化的过程中，南海等地的农村集体经济产权变动较为频密，产权不明确和因多样化产权派生的矛盾及争议也比较严重。为此，南海明确提出按照《广东农村集体资产管理条例》及相关文件规定，全面开展农村集体资产清产核资工作，依法界定资产权属，理顺农村集体资产产权归属关系，积极做好农村集体资产的产权登记和确权工作，将农村集体全部经营性资产登记在农村集体经济组织；非经营性资产由村民(代表)大会讨论决定是登记在自治组织还是农村集体经济组织，抑或部分登记在农村集体经济组织，部分登记在自治组织。

二是依法界定集体经济组织成员资格与推进股权资格固化。南海在依法落实农村“外嫁女”及其子女合法权益的基础上，按照《广东省农村集体经济组织管理规定》以及《南海区农村集体经济组织成员资格的界定办法》，全面清查核实人口，依法界定农村集体经济组织成员资格，发放农村集体经济组织成员证，并由各村造册登记实行动态管理，妥善解决其他特殊群体的利益争议，让符合成员资格的农民共享农村经济发展成果。*中共佛山市南海区委办公室、南海区人民政府办公室：《深化农村集体经济管理体制改革试点工作的实施方案》，载汪会洲主编：《南海年鉴2010》，广州：广东经济出版社，2010年，第448-452页。

在成员资格确认的基础上，南海还针对未来人口增减可能引发的股权问题推进股权资格固化工作，将股权固化到户或人。2015年，南海按照“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的原则完成了股权资格确权与固化工作，发放了《佛山市南海区集体经济组织户内股权及成员证》。其中，“确权到户”要求股份合作经济组织选定确权时点，通过民主程序依法修改好组织章程，并按照新章程的规定对该时点在册的股份合作经济组织成员中原有股东的股权进行认真核实，对未配股的集体经济组织成员进行无偿配股或购股，对原来不享有股份而在该时点确认为股份合作经济组织成员的人员进行无偿配股或购股，使之成为新的股东。“户内共享”即股权确权到户后，股权就成为了家庭的共有财产，户内所有的股东人人有份，共同享有对该户的股权；至于户内谁有多少股权则由户内自己决定。“社内流转”即股权流转只能在股份合作组织内部进行；在同一个股份经济合作社内部，允许股份合作经济组织以户为单位，按照本股份经济合作社内部规定将股权进行流转或不流转。“长久不变”则要求本经济合作社内部各户内股权一经确定，不管今后户内人口是增加还是减少，该户内股权保持长久不变。*刘永亮、李雅文：《确权到户，户内共享，社内流转，长久不变》，《珠江时报》2015年4月7日。

总的来看，通过建立健全农村集体资产产权登记和集体经济组织成员资格界定制度，落实确权到户的股权固化和管理制度，不仅明晰了集体资产所有权和集体经济组织成员权，而且为减少、化解农村基层的矛盾和纠纷、推动农村基层治理创新以实现乡村社会的长治久安奠定了重要基础。

(二)“对接市场”：稳定承包权与放活经营权

面对市场经济大潮对农村、农业与农民的冲击，在众多农村地区，现有统分结合的双层经营体制未能充分发挥其灵活性特点而有效对接市场，反而在市场化进程中因为权利关系混乱衍生出诸多问题，其中尤为突出的是农村土地面临着“谁来种地”和“地怎么种好”的双重难题。一方面，分散经营效益低下，出现土地撂荒与非农建设现象，“谁来种地”问题突出。在那些务工机会较多、专业化趋势明显、农民市民化水平较高的发达地区或城市郊区，农民流转土地的意愿比较强烈，需要有专业化的新型经营主体来承接土地耕种；另一方面，各种条件限制使得农村土地难以实现规模经营、专业经营，“地如何种好”问题突出。一是土地细碎化、小农分散经营制约了土地集中规模经营。二是农业社会化服务主体发展较为缓慢制约着集中规模经营。三是土地融资功能不足制约着土地适度规模经营。为此，如何推动农村土地产权制度改革，既稳定承包权又能放活经营权，进而解决好“对接市场”的能力提升问题，便是农村产权制度改革的又一重大使命。

提高农民应对市场的能力对于乡村治理创新具有巨大的推动作用。施坚雅曾指出，基层市场是决定农民实际社会活动边界的重要社会结构。*施坚雅：《中国农村的市场和社会结构》，北京：中国社会科学出版社，1998年，第40页。于建嵘认为，“新时期中国乡政村治体制是国家在市场经济背景下对农民个人权利承认和保护的制度性承诺，是一种基于市场、民主和法制理念的新的行政管理结构和乡村治理方式”。*于建嵘：《新时期中国乡村政治的基础和发展方向》，《中国农村观察》2002年第1期。“对接市场”是乡村治理创新的基本前提和内在要求，有利于提升治理主体的资源获取能力，降低乡村治理成本，提高治理绩效。在此背景下，2014年中央一号文件为农村奠定了土地所有权、承包权与经营权分置的“三权分置”土地制度改革创新框架，为解决农村土地的“对接市场”问题做好了顶层设计。按照中央的改革精神，广东发布了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的意见》，在全省推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，强化农民的土地物权保护，为土地流转放活经营权奠定了坚实基础。此外，广东还在河源源城、云浮云安、梅州蕉岭、清远阳山、肇庆高要等地15个村，开展了农村土地承包经营权确权登记颁证试点，为土地确权与流转改革探路。

1.土地确权稳定承包权

根据《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》，该项工作的目标和任务在于“解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，实现承包地面积、承包合同、经营权登记簿、经营权证书‘四相符’，承包地地块、四至边界、承包合同、承包经营权证书‘四到户’”。*广东省农业厅：《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》(粤农〔2014〕275号)，2014年10月13日。为此，从广东省总体要求出发，各地市在土地确权具体方法上进行了卓有成效的探索。比如，廉江市采取分类推进的土地确权办法，根据承包地的类型和村情民意，分别选择了代表城郊型、平原型和山区型的3个村委会进行土地确权试点；新会区则创新了“两田制”确权方式，即“对农户家庭承包的‘口粮田’实行人地对接，采用确地确权到户的方式；对一直由集体统一发包的‘经济田’，采用确权确地(份额)到户，并完善委托手续，继续由集体统筹经营，农民按份额获取相应的土地收益的方式”。*陈志深：《新会确权基本完成，零碎土地连片流转》，《南方农村报》2016年3月3日。目前，广东的土地确权登记颁证工作已经基本完成。从试点成效来看，土地确权受到农民的大力拥护，不仅大幅提升了农民的土地流转收入，而且为土地承包经营权纳入抵押品登记范围创造了条件。

2.土地流转放活经营权

确权是基础，流转才是目的。“土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，有利于保障粮食安全和主要农产品供给，有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收”。*中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，《人民日报》2014年11月21日。截至2007年12月底，广东农村土地承包经营权流转面积已达422万亩,占农村家庭承包面积的14.4%，土地流转涉及农户202万户，占家庭承包户的18.2%。*《广东积极引导农村土地承包经营权流转，入股是主要形式》，《南方日报》(网络版)2008年10月29日。然而，这些土地流转大部分发生在发达的珠三角农村，广东全省范围内的土地流转工作则迟滞至2014年才大规模起步。从改革实践来看，在农民自发流转之外，广东农村土地流转有两类典型经验对于放活土地承包经营权发挥了巨大作用，推动着土地经营权向更有效率和风险承受能力的家庭农场、专业大户、农民合作社、涉农企业等经营主体集中，实现土地规模经营。

一是珠三角地区的土地股份合作制，如中山、东莞、佛山、深圳等地的土地流转，实现了农户土地联合的统一交易，降低了企业进驻的交易费用，极大地催生了珠三角民营经济发展，形成了庞大的物业经济，推动着集体经济组织及成员的收入增长。

二是2014年广东在试点基础上提出的产权交易中心规范流转形式，以蕉岭经验最为典型。蕉岭是一个欠发达的农业县，面临着大部分农业县市亟待解决的共同难题，即日益严重的人口外流和土地抛荒问题，因而，蕉岭农村综合改革特别是土地产权改革经验受到广泛重视。蕉岭土地产权改革的第一步就是开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。蕉岭先后出台了《全国农村综合改革示范试点工作实施方案》《农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，并成立了村级理事会疏通民意，通过调查、登记、公示、确认、发证、归档等程序，到2014年基本完成了农村土地确权工作。以此为基础，蕉岭又出台了《农村产权交易管理办法》(试行)《农村土地承包经营权流转细则》等文件，成立了广东省首家县级农村产权交易中心，并着力打造农村产权三级服务体系，组建镇级农村产权交易中心，在行政村设立农村产权交易代办员，为农村土地承包经营权流转交易的规范运行提供了制度保障。

(三)“优化监管”：强化农村集体资产监管权

广东农村集体经济发展迅猛、规模庞大。“据统计，到2013年底，全省农村集体资产总量达3954亿元，占全国16.5%，居第一位，约相当于省属企业资产总额8059亿元的一半。而如果加上全省3933万亩耕地、15082万亩林地、2539万亩农村集体建设用地等资源性资产，广东省农村集体‘三资’的市场价值将远超国有资产总量”。*钟啸：《广东将建县镇村三级农村集体“三资”管理服务平台》，《南方都市报》2014年12月11日。如此庞大的集体资产如果不能进行规范、透明的管理，就有可能成为农村腐败的源头，损害村民的切身利益。因而，优化农村集体资产监管便在农村产权改革进程中快速进入了政府政策议程。

就乡村治理创新而言，强化农村集体资产监管权，能够为农村产权改革构建一套稳固而有效的监督机制，防止农村集体资产在运营、交易等过程中被瓜分侵占。在此背景下，广东省利用现代信息技术，在对集体资产清产核资的基础上，全面推进了农村集体资产管理交易平台建设，借此优化集体资产监管，创新农村集体资产管理机制，保障农村集体经济的健康发展。

1.开展清产核资

广东省在2012年至2013年间开展了农村集体资产清产核资工作，全面清产登记、公示确认、建立台账，并实行动态管理，初步摸清了农村集体“三资”底数。2015年又制定《广东省农村集体资产清理核实工作方案》，决定以2012—2013年全省农村集体资产清产核资结果为基础，再用半年时间对全省农村集体资产，通过“自查核实、张榜公示、补充完善、审核确认、建立台账”五个环节进行“清理核实”后录入平台系统。但是，对于2012年至2013年没有进行“清产核资”的地方或“清产核资”不彻底的，则需要在“清理核实”工作中一并部署完成。

2.建设农村集体“三资”管理服务平台

在所有试点单位中，南海曾作为全国唯一区级单位在2012年全国农村党风廉政建设工作经验交流会上发言，其经验对广东省后来的县镇村三级农村集体“三资”管理服务平台建设具有很大的借鉴作用。

首先，建章立制、明晰规则。南海出台了《农村集体资产管理交易平台建设试点工作方案》《关于全面推进农村集体资产管理交易平台建设工作的意见》《农村集体资产管理交易流程》以及《农村集体资产管理交易办法》(试行)等系列文件，明晰了集体资产交易监管范围、组织、程序与纪律，力图做到交易前、交易中及交易后的全流程、精细化管理。*耿静超、石大立：《佛山市南海区创建农村集体资产管理交易平台的探索与分析》，《南方农村》2011年第5期。

其次，搭建分级管理交易平台。依据不同的面积和标的额，南海建立了镇、村两级农村集体资产管理交易平台，创建了资产管理、资产交易与合同管理三个台账，建有资产管理和资产交易两大模块，并且区、镇、村的相关数据能够互联互通，对每宗资产交易能够进行实时动态查询和监管，做到网上信息公开、网上电子审批、网上实时监管，将交易放在阳光下进行。

最后，强化民主监督。交易前，通过村组公布栏、广播、电视、网络等媒介刊登或播放资产交易信息，最大限度地保障居民的知情权。“交易时，必须由村民代表和理财组成员到场见证监督，交易每一个环节的每一个细节全过程都进行视频监控，做到交易既严肃严密又公开透明”，*邓伟根、向德平：《捍卫基层——南海“政经分离”体制下的村居自治》，武汉：华中科技大学出版社，2012年，第93页。使得整个集体资产的交易活动始终在村民的关注、参与和监督下进行，以防控潜在的廉政风险。

借鉴南海经验，2014年广东提出要在2015年底全面建成县、镇、村三级农村集体“三资”管理服务平台并实现互联互通，到2016年底力争建成全省统一的农村集体“三资”管理服务平台体系。

3.探索“互联网+农村集体资产管理”

东莞作为创建全国农村综合改革示范试点市，2015年在全省率先探索“互联网+农村集体资产管理”，开创了集体资产网上交易新模式。借助网上交易平台，所有集体资产交易项目均面向全社会开放，通过网络报名申请、网上缴纳保证金、网上竞价、网上拍卖等流程，能够有效扩展交易的时空边界。*《东莞农村综合改革创新四大机制，资产管理进入“互联网+”时代》，2015年12月3日，http:∥dg.people.com.cn/n/2015/1203/c102744-27884326.html，2017年1月10日。集体资产网上交易平台除了交易功能之外，还具备全覆盖、全天候的监控功能。此外，针对集体资产网上交易平台受众面广、社会影响力大的特点，东莞还筹划建立集体资产网上交易平台应急机制，以应对突发情况，确保集体资产网上交易平台顺利运行。*《东莞全面推进集体资产网上交易》，《东莞日报》2016年3月18日。

三、结论与讨论：重构乡村治理创新的经济基础

基于新世纪以来广东农村产权改革样本，本文提出“产权改革的治理创新”理论模式，力图从整体上阐释农村产权改革的运行逻辑。其核心要义在于，农村产权改革将从整体上重构乡村治理创新的经济基础。

其一，农村产权改革通过“界定资格”解决了“谁来治理”和“谁受益”的问题，有助于乡村治理结构的创新。“界定资格”是农村集体经济组织改革的关键举措。其中，划分清晰的治权资格和集体资产权属资格为集体经济组织的专业化和规范化管理创造了条件，有利于其向现代企业经营治理结构迈进，更好地与市场接轨；界定明确的集体经济组织成员资格及股权资格，有利于理顺集体经济收益的分配关系，在减少农村基层矛盾和纠纷的同时，更有效地确认和实现农民权益。更重要的是，合理地界定和配置不同治理者和受益者的权利与责任关系，将集体经济及集体经济组织的完整产权边界凸显出来，实现了乡村社会多元治理主体的责权利统一，为地方治理创新者推动乡村治理结构转型和探索科学合理的治理体系提供了重要指引。

其二，农村产权改革通过“对接市场”回应了“资源配置”与“资源获取”的问题，有利于乡村治理能力的提升。“对接市场”是农村土地产权改革的核心机制。其中土地确权稳定承包权，能够延续家庭联产承包责任制的制度优势，进一步把农民的土地权利固化到农户，不因改革而削弱；而土地流转放活经营权，通过土地股份合作制或产权交易平台推动土地流转，不仅有效降低了交易成本，而且提升了土地在资源配置中的市场价值，进而让土地与市场的对接、农民与市场的联系更加紧密，让农民和农村拥有更大的资源获取能力。尤其不可忽视的是，在稳定承包权基础上放活经营权，培育出了新型经营主体和新型农业社会化服务主体等新的农村治理主体，在活化农村市场的同时进一步增强了农民的市场应对能力，从而在治理能力层面为乡村治理创新开辟了新途径。

其三，农村产权改革通过“优化监管”处理了“风险防控”和“实时预警”的问题，有益于为创新乡村治理提供廉政环境。“优化监管”是农村集体资产监管改革的重要环节。其中，开展清产核资和建设“三资”管理服务平台，推动着集体资产管理的规范化、科学化和透明化，有利于集体经济不断发展壮大；而探索“互联网+农村集体资产管理”不仅使农村集体资产能够更快速、便捷地对接市场，变“有界”交易为“无界”交易，在更大时空范围内合理配置资源，提升其市场价值，而且有助于实时预警产权交易中的廉政风险。尤其需要强调的是，建立一套具有信息化特色的集体资产监管体系，在优化监管的同时推动形成了不敢腐、不能腐、不想腐的乡村廉洁长效机制，为创新地方治理的监督保障机制提供了方向。

总之，农村产权改革主要从结构、能力和监督三个方面为乡村治理创新创造了新的有利条件，重构了乡村治理创新的经济基础。这一理论解释不仅对乡村治理而且对农村产权改革具有重要的指导意义。一方面，产权与治理密不可分，在中国基层农村这一特定场域中，以产权为中心的经济权改革是乡村治理创新的重要保障。另一方面，农村产权改革要正确处理国家、社会与市场三者的互动关系。国家是农村产权改革最为关键的推动力，在国家的大力推动下，基层农村内部的产权改革需要平衡好社会与市场的二维关系，改革切勿唯市场化，更不能因强调农村产权的社会性而迟滞改革。

(责任编辑:曹玉华)

Reconstructing the Economic Basis for Rural Governance Innovation—A Theoretical Explanation of Rural Property Right Reform in Guangdong

Jiang Hongjun, Xiao Bin

At present, state construction theory, social advancement theory and factor market-oriented allocation theory are three mainstream theories in the study of rural property right reform. However, these theories fail to account for the recent development of rural property right reform in China. Based on the relationship between property right and governance, this paper puts forward a new theoretical explanation, namely governance innovation of property right reform, which will have stronger explanatory power to explain the development of rural property right reform. The rural property right reform in Guangdong Province involves the processes of defining property ownership, docking market and optimizing regulation. Such processes have facilitated the reforms of collective economic organization, land property rights and collective asset supervision, which are not only conducive to the establishment of a balanced social and market-oriented rural property rights structure, but also help effectively safeguard the rural governance innovation from the three aspects of structure, capacity and supervision.

property right reform, economic basis, rural governance, Guangdong rural area, governance innovation

蒋红军，广州大学公共管理学院副教授(广州 510006)；肖滨，中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院教授(广州 510275)

国家社会科学基金重大项目“扩大公民有序政治参与：战略、路径与对策”(12&ZD040)、国家社会科学基金青年项目“国家建设视域下外部扶贫力量嵌入村庄治理研究”(14CZZ025)、广东省教育厅特色创新项目“嵌入式扶贫与村庄公共治理”(2015WTSCX087)

D035

A

1006-0766(2017)04-0013-09

§公共治理的多维视角§