浅议老牌国企建设用地使用权流转的若干问题

田硕（中远海运重工有限公司，上海200120）

浅议老牌国企建设用地使用权流转的若干问题

田硕（中远海运重工有限公司，上海200120）

2015年11月，国家主席习近平提出供给侧结构性改革目标。为实现这一目标，解决好相关问题，中央经济工作会议深入推进实施“三去一降一补”政策，把“去产能”列为2016年五大结构性改革任务之首，并明确了“多兼并重组，少破产清算”的思路。

依照政策精神，国务院国资委面向国有企业全面推进提质增效和压减工作，中央企业先后全面铺开以整合重组为旗帜，优化资源配置、提高资产利用效率的各项专项工作——特困企业治理和“僵尸”企业处置、低效无效资产处置、非核心存量资产梳理和盘活，压减法人层级等等，为符合企业业务定位的重点核心产业发展提供资源支持。在内外部资源整合重组过程中，重点加强产权重组方式的设计，保证产权流转顺畅，为高效率推进资源整合和结构调整提供保障。除企业股权之外，产权流转另一重要领域是盘活高价值低效闲置固定资产，通过租赁、出让、出售或转让等手段获得收益，对改善企业财务状况大有裨益。国有企业固定资产中价值颇高主要为不动产，包括土地、房屋、临时性建筑物以及其他土地定着物，处置过程中具有交易价格高、历史遗留问题多、易有权属纠纷等特点，产权流转交易程序及税费成本也与一般固定资产存在较大差异。因此，在国有企业投资清理整合中，无论是采取无偿划转、协议转让、资产置换或公开转让等等哪种产权流转方式，前提条件都将归结为有效管控此类固定资产，消除或弥补权利瑕疵，实现低风险和低成本处置，对国有资产增值保值而言尤为重要。

1 老牌国企不动产基础管理工作薄弱，暗藏法律风险

国企改革征程中，一些成立时间较早，后经历数次改革调整的老牌国企，建设用地使用权存在诸多权属不清或难以解决的历史遗留问题。结合企业管理实践，有四大常见情形：一是权属瑕疵。其一，企业取得土地使用权初期，因不能确定土地性质，未办理土地证的权属证书。其二，企业因搬迁或兼并重组而遗失土地证书，当地主管机关以多种理由不予补办；二是权属变更后未办理产权转移（过户）登记。产权流转后未及时到有关机构办理产权过户登记，造成地产的权利归属方和实际使用方不一致；三是续期难或征地纠纷难胜诉。企业以签署《土地使用权转让合同》方式取得土地，期限届满后，因合同条款对续期条件或征收补偿约定不清，转让合同双方产生土地纠纷；四是吹填土地确权难。部分港口岸线企业，因自身发展需要吹填产生生产用地亟待确权。

上述这些难题的产生从另一面印证了，国有企业做好产权基础工作，尤其是及时办理产权变更并保管好产权档案工作的至关重要。因产权管理工作基础不牢造成的不动产权利瑕疵，在现实中对企业主要有三个方面的负面影响：一是将在企业涉及产权纠纷和诉讼的关键时刻成为致命匕首；二是为大型集团化企业改革重组增加了障碍。根据《公司法》及相关国家规定，企业必须完成名下所有房产和地产的出售、过户后，不再拥有任何不动产才能最终实现注销关闭；三是当地政府依法征收土地中，难以凭借有效权属证书，获得征地补偿金。

2 解读土地政策和法律法规，寻找实务指引

2.1 依法登记获得的土地证是建设用地使用权人受法律保护的合法权属证明

根据2011年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》，我国实行土地登记发证制度，土地证书对于保护权利人合法权益、规范登记行为等具有重要意义。根据《物权法》规定，“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。”权利人申请登记，领取土地证书，表明了权利人物权可以得到法律的保护。权利人也能够根据证书记载的内容，及时便捷地掌握自己的不动产财产状况，有效便捷地开展有关交易，保护和实现自己的不动产合法权益。由此，老牌国企做好建设用地使用权不动产登记工作，是立足于维护自身合法权益、为日后便于转让、互换、出资、赠与该宗地土地使用权（或者附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施）的“规定动作”。

为妥善解决前文提到的土地证书权属瑕疵问题，首先要找准国有企业建设用地使用权的主管机关，理清确权程序，关照注意事项，具体概况为三个方面：

一是企业未办补办土地证书。建设用地使用权登记确权程序中的主管机关，因土地所有人不同而不同。如果是农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，负责受理土地登记申请的机关是县级人民政府土地行政主管部门，随后登记造册、核发证书的是县级人民政府，由其最终确认建设用地使用权。如果是国有土地依法用于建设使用的，负责受理土地登记申请的机关上升为县级以上人民政府土地行政主管部门，负责登记造册、核发证书的政府层级也同步提升。中央层面而言，国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作，不动产登记职能归口在其地籍管理司；地方各级国土资源局是本行政区域的不动产登记具体承办机构。不动产登记办理程序，分别在2015年3月1日起施行《不动产登记暂行条例》（中华人民共和国国务院令第656令）、2015年6月29日起施行《不动产登记暂行条例实施细则》 （中华人民共和国国土资源部令第63号），以及各级地方政府颁布的有关实施办法中予以进一步明确，首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等登记程序均可适用。值得注意的是，集体建设用地使用权首次登记前，区别于国有建设用地使用权，设置独立的公告程序，避免因信息不对称造成错误登记，侵害原使用权人合法权益；

二是企业已办土地证书后遗失补办。根据有关规定，不动产权属证书或者不动产登记证明遗失、灭失，不动产权利人申请补发的，由不动产登记机构在其门户网站上刊发不动产权利人的遗失、灭失声明15个工作日后，予以补发。综合各地区政府有关部门实施办法，不动产权证书灭失或遗失补发的申请文件主要是：不动产登记申请书；身份证明；不动产登记簿查阅证明；权证附图；刊登灭失、遗失声明的书面文件等。部分发达地区鉴于辖区内历史遗留房地产申请登记时，难以按照目前技术要求提供全部文件，适当放宽要求，可用不动产权属来源证明、地籍图、不动产权属调查报告（土地、房屋）等进行替代。

三是未及时办理产权转移登记。老牌国企因企业兼并、破产等原因致使建设用地使用权发生转移的，应当及时申请办理不动产转移登记，所涉产权转移税费成本很低。根据国家鼓励国有企业深化改革工作部署，国家税务总局颁布税收优惠政策：其一，根据《关于进一步支持企业事业单位改制重组有关契税政策的通知》（财税〔2015〕37号）第三点规定：“两个或两个以上的公司，依照法律规定、合同约定，合并为一个公司，且原投资主体存续的，对合并后公司承受原合并各方土地、房屋权属，免征契税”；其二，根据《关于企业改制重组有关土地增值税政策的通知》（财税〔2015〕5号）第二点规定：“按照法律规定或者合同约定，两个或两个以上企业合并为一个企业，且原企业投资主体存续的，对原企业将国有土地、房屋权属转移、变更到合并后的企业，暂不征土地增值税。”

2.2 土地使用权依法收回时原权利人享有申请补偿的权利

续期难或征地纠纷难胜诉等现实问题中，国有企业作为原土地使用权人如何依法主张获得补偿，在现行体制下相对“争权”更具有实际意义。依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“《土地管理法》”）及其实施条例，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。针对国有企业建设用地使用权，地方政府可依照国有土地使用权收回的程序实施收储，如果具备《土地管理法》第五十八条规定的五种情形之一，经有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准后即可实施。值得注意的是，被征地企业仅在两种情形下具有请求补偿的权利，即被征地为公共利益需要使用的或为实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用的。而在土地有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准时遭遇土地收储，企业是难以获得补偿的。

国有企业因政府收储建设用地可主张“适当补偿”的范围和标准，是实践中备受关注的问题之一。鉴于我国地域差异明显、经济发展水平不均衡，也为有效保护农民合法权益，《土地管理法》仅明确了征收耕地的补偿范围和标准，同时放权给省、自治区、直辖市，由地方政府参照征收耕地条件，规定其他土地的补偿范围和标准，这是一种实事求是的立法思维。

我国东南发达地区在征地补偿方面颇为先进，仅选取上海市地方法规加以研究总结。根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》、《上海市国有土地上房屋征收与补偿条例》及其配套规定，国有企业建设用地征地补偿形式为货币补偿为主，主要有七个方面：一是土地补偿费，占比较小；二是房产拆迁补偿，占比较大。房屋所有人的货币补偿金额计算公式为：房屋建安重置价+相应的土地使用权取得费用，“相应的土地使用权取得费用”是指在征地房屋补偿方案公告之日取得相同性质、相同数量、相同地段等级土地使用权所应支付的费用；三是房产拆迁其他费用补偿。包括设备搬迁和安装费用，无法恢复使用的设备按照重置价结合成新结算的费用，停产、停业损失补偿；四是财物补偿，占比较大。按照本市有关国家建设征地的财物补偿标准执行，未超过批准期限的临时建筑也给予适当补偿；五是劳动力安置补偿费，占比较大；六是其他合理费用（如搬迁过渡费用）；七是与大多数地区不同的做法，为盘活存量工业用地，上海市人民政府在前述补偿之外，还可以按照土地储备收益的一定比例再给予企业一定补偿。

2.3 吹填工程形成新增土地确权问题

吹填工程是目前我国向水域要地的主要手段，国有企业对工程结束后产生的新增土地确权涉及两个方面的权属问题：其一，企业是否合法拥有并取得此海域的使用权；其二，对于通过彻底改变水域环境性质而新增的土地，国有企业作为原使用权人需要遵循何种原则和程序获得二次确权。

根据现行《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称“《海域使用管理法》”）第三十二条规定，填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。随着经济发展增速，土地资源在沿海城市愈加珍贵。海域使用权人受巨大经济利益驱使，为规避国家严格的土地管理制度，似乎能够以本条法律规定为依据，主张通过直接转换程序更轻松地获得吹填后形成的国有土地使用权，这个口子打开后对环境的影响将是巨大的。实践中，企业去当地土地管理部门换取国有土地使用权证时，往往会被要求缴纳土地出让金，多数国有企业认为政府此举与上述的第三十二条规定有冲突，这凸显了土地管理部门与海洋管理部门对围填海新增土地使用权问题的争议。《土地管理法》与《海域使用管理法》同处同一法阶，均为特别法，很难说在法律使用上谁具有优先性。

为此，2011年1月，国土资源部、国家海洋局联合发布《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕219号），重申了强化围填海造地计划管理、严格围填海造地项目审查的立法态度，并对规范围填海造地的供地方式也有较为明确的规定，结合各地方政府发布的具体实施办法，国有企业吹填土地确权主要程序和注意事项主要有五个方面：

一是明确主张确权范围。国有企业本身拥有原吹填海域的合法使用权并办理证照，对非由政府组织的区域成片开发的单个项目可积极主张确认其新增土地使用权（政府组织成片开发的由各地土地储备机构统一收储，确认为政府储备国有建设用地使用权）；

二是企业自查原海域使用权的获取方式。获得方式四种：审批、招标、拍卖、挂牌；

三是符合条件、直接换证。项目具备符合划拨用地目录的，企业可依照《海域使用管理法》直接换取土地使用权证，无需缴纳土地出让金，不符合的参照协议出让办理；

四是不符合条件，通过存量土地国有建设用地协议出让方式办理供地手续获得确权。原海域使用权审批获得，不具有公益性或不符合划拨用地目录，但吹填项目是依法可与当地政府协议出让土地的，企业可履行供地审批手续，通过签订土地出让合同并补交差价后获得确权，如果项目用地市场评估价格低于海域使用金和填海成本的，政府可不收取土地出让金，不补还差价；如原海域使用权通过招标、拍卖或挂牌方式获得，部分地区政策是区别对待的，多以进行招拍挂时间点为限，时间点以前的仍需按存量国有建设用地协议出让方式办理供地手续，时间点以后的直接申请换发证照确权，简化程序、避免重复成本；

五是吹填形成的建设用地使用权期限为海域使用权期限的剩余期限，剩余期限超过法律、法规规定的土地使用权最高期限的，新增的建设用地使用权期限按照法律、法规规定的土地使用权最高期限确定。