国土资源标准体系重构过程中的思考

孙艾青，申文金，2

（1.中国国土资源经济研究院，北京101149；2.中国人民大学土地管理系，北京100872）

国土资源标准体系重构过程中的思考

孙艾青1，申文金1，2

（1.中国国土资源经济研究院，北京101149；2.中国人民大学土地管理系，北京100872）

现阶段，在国家全面深化改革的背景下，国土资源管理的内涵不断拓宽；同时，伴随《深化标准化工作改革方案》的出台，标准的战略性基础地位空前提高。现行的国土资源标准体系亟待重构，以适应国土资源管理各项工作的需要。通过阐述国土资源标准体系的重构的背景意义，在《深化标准化工作改革方案》指导下，侧重以土地资源标准体系构建为例，理论分析和调查研究相结合，形成国土资源标准体系构建过程中的相关思考。

国土资源；土地资源；标准体系；标准化改革

引言

国土资源标准体系最早可追溯到地质矿产部1985年组织编制、1988年发布的第一版《地质矿产行业标准体系表》，它在地质矿产标准化创始阶段曾发挥过重要的指导作用。随着全国地质矿产标准化技术委员的批准成立，地质矿产标准化工作由部门管理转向行业管理，并趋向规范化，在1998年5月组织编制了第二版《地质矿产行业标准体系表》。国土资源部组建后，国土资源部科技司组织编制了《国土资源标准体系表（2000版）》。2003年，颁布《国土资源标准化管理办法》并组建全国国土资源标准化技术委员会（SAC/TC93），开展了国土资源标准体系修订工作。2010年，为贯彻落实部党组开展“地质找矿改革发展大讨论”和“双保”重大战略部署，相关部门研究修订形成《国土资源标准体系（2010年版）》，一直沿用至今。现行国土资源标准体系（2010年版）的范围包括土地资源、国土资源信息化和地质矿产三大领域，其实施以来，在增强国土资源监管能力和社会公共服务能力，支撑保增长、保红线战略目标，实现地质找矿新突破中发挥了重要技术支撑作用。在国家全面深化改革的形势下，国土资源管理事业遇到前所未有的机遇，国土资源管理的内涵不断拓宽，目前国家倡导的建设生态国土、绿色发展理念、国土空间规划等均与国土资源事业息息相关。现行国土资源标准体系暴露出某些缺陷。如标准的级别、类别分配不尽合理，体系的结构也有待完善等。国土资源标准体系也亟须做出必要的调整，以满足国土资源各项工作的需要。

一、国土资源标准体系重构的背景意义

一是落实国家深化标准化改革精神的要求。十八大以来，一系列的中央会议均提出了要加强技术标准体系建设，将标准放在与战略、规划、政策等同等重要的位置。2015年3月，国务院正式发布了《深化标准化工作改革方案》（以下称《改革方案》）。改革的总体目标之一就是要构建起政府主导制定的标准和市场自主制定的标准协同发展、协调配套的新型标准体系。开展国土资源标准体系重构研究，正是贯彻落实十八届二中全会、三中全会精神及《改革方案》的重要举措。

二是适应国土资源管理新形势的需要。中国经济已经进入新常态，要在保障国土资源供给的同时，集约节约利用资源，这对国土资源标准提出了更高要求。同时，国土资源标准在支撑好国土资源行政审批权下放、政府职能转变，加强事前事中事后监管方面大有可为。此外，新型城镇化建设、生态文明建设、国土空间规划、农村土地管理制度改革等一系列国家大政方针的提出大力推动了国土资源管理改革的进一步深入，迫切需要重构国土资源标准体系以有效支撑国土资源管理事业发展。

三是统筹国土资源标准制修订工作的关键。在开展国土资源标准化“十二五”发展规划实施情况评估、历年国土资源标准制修订计划执行情况评估工作时发现，标准体系、标准化发展规划、标准制修订计划脱节的情况很明显，现有标准的制定应急性、碎片化特点比较突出，多是为了完成项目研究的任务而制定，系统性、规划性不强，标准体系的顶层设计作用没能得到充分发挥。国土资源标准化体系重构是统筹国土资源标准化工作，提高国土资源标准制修订水平的关键。

不管是为了应对国家层面改革大环境的要求，还是从支撑国土资源管理事业，解决国土资源标准制修订工作自身存在的问题出发，建立符合新形势的国土资源标准体系都具有深刻的时代背景和重大现实意义。

二、国土资源标准体系的重构——以土地资源标准体系为例

国土资源标准体系的构建从程序上讲包含三个步骤：一是确定标准体系范围；二是构建标准体系框架；三是编制标准体系明细表。以下侧重以土地资源标准体系为例，阐述体系构建过程中的方法和原则。需要强调的是，这里的土地资源标准体系框架的构建主要是从国家层面考虑，标准体系明细表中的标准也以国家和行业标准为主。

（一）土地资源标准体系范围的确定

1.确定方法。标准体系是一定范围内的标准按其内在联系形成的科学有机整体。“一定范围”即是标准体系的适用范围。编制任何标准体系，首要的任务就是确定标准体系的适用范围。

土地资源标准化工作与土地行政管理密切相关，依据国土资源部“三定方案”中规定的土地管理职能，从中剔除掉法律法规、部门规章约束的内容，剩下的就是标准约束的内容，即土地标准体系的范围。

2.确定原则。从土地管理职能角度确定土地标准体系的范围，极大方便了土地标准的制修订管理，满足了土地标准化管理者的需求。同时，土地标准体系范围的确定还应结合土地业务的大体流程，兼顾基层业务工作者的需求。此外，土地标准体系范围的确定还必须注意厘清国土资源部与其他相关部委之间的职责界限，避免因部委职能交叉而造成的标准体系边界不清的状况。因此，划清边界、兼顾管理工作者和业务工作者的使用需求，是土地标准体系范围确定的总体原则。

（二）土地资源标准体系框架的构建

1.构建方法。依据国土资源部土地管理职能，结合土地业务实际与学科建设情况，按照《标准体系表编制的原则和要求》（GB/T 13016-2009）中有关要求，构建的土地标准体系框架从结构上呈现为横向业务分类和纵向隶属关系的分类层次结构。

从横向上来看，立足土地管理职能和现有各业务领域，同时把握当前和今后一段时期内的重点工作，科学划分专业类别。从纵向上来看，各专业类别下按工作流程、业务范围等又划分门类，门类下又分细门类，形成土地资源通用、专业通用、门类通用和门类专用等层次结构（图1）。

图1 土地资源标准体系框架分类层次结构示意图

2.构建原则。框架构建过程中，在专业、门类划分时，无论是基于土地管理职能，基于土地调查、评价、规划、利用、保护、监测监管等业务流程，基于土地资源“三资”属性，还是基于土地学科兼具自然、经济、社会、工程等学科的特点及何种划分方法，始终应遵循的原则是：一是要覆盖全面，重点突出；二是各门类分类标准应尽量统一；三是各专业、门类之间相互协调，避免交叉与重复；四是兼顾体系框架的相对稳定性和可扩充性。

（三）土地资源标准体系明细表的编制

1.编制方法。土地资源标准体系明细表是在土地资源标准体系框架的基础上，细化业务工作流程，明确各环节要求，确定体系范围内需要的具体标准。从类型上看，与体系框架的纵向层次结构对应，明细表中收录的标准主要包括土地资源通用标准、专业通用标准，门类通用标准、门类专用标准、个性标准等；从来源上看，收录的标准主要源自，以国土资源部为主编部门或起草、归口管理单位的现行有效国家标准、行业标准；其他行业涉及土地资源领域，可供参考或使用的标准；已列入国土资源标准制修订计划的在编、待编标准；经调研和征求意见确认专业领域需研制的标准。

2.编制原则。在编制土地标准体系明细表时，应遵循以下原则：一方面，标准体系明细表要尽量全面地反映一定时期内土地资源领域现有、应有以及预计制定的标准，同时也要突出轻重缓急，这样既构筑了标准体系的蓝图，又能满足当前急用先上标准的确立；另一方面，标准体系明细表中收录的标准应建立在充分的必要性和可行性论证的基础上，应避免过细过多、统筹性不足，必要时对一些现行的标准可进行整合处理。此外，在编制土地标准体系明细表的同时，按照《改革方案》中的有关要求，对滞后老化的土地标准进行清理，以便今后开展复审和修订工作；清理出强制性国家、行业标准，逐步整合上升为强制性国家标准；研究确定哪些标准可列入团体标准试点范围等等，为国土资源标准化改革奠定基础。

三、统筹协调国家、行业与地方标准

广义的标准体系不仅包括国家标准、行业标准，还包括地方标准、企业标准等。长期以来，国家、行业与地方标准的制定统筹协调不力，导致标准交叉重复矛盾的问题突出，所以《改革方案》针对此提出了一系列的改革措施。为了落实相关要求，土地标准体系研究小组赴地方调研，了解地方国土资源标准化工作基本情况以及土地资源国家、行业标准实施现状，为科学构建土地标准体系提供实践参考。

（一）地方国土资源标准化工作基本情况

随着国土资源管理事业的蓬勃发展，国土资源管理基层业务工作日益繁重，地方国土资源标准化工作步伐明显加快，涌现出一批成绩显著的地方典型。

湖南省国土资源标准化工作一直走在全国前列。近年来不断完善国土资源标准化管理体制和运行机制，通过成立专门领导小组，出台《湖南省国土资源标准化工作实施方案》，成立专家咨询委员会和建立专家库，搭建标准查询信息平台，建立项目申报、检查验收、经费管理、培训奖惩等四个制度等保障标准化工作落到实处，在土地整治、地质灾害防治、页岩气及国土资源执法监察工作等重要领域标准化取得了突出成绩。黑龙江省为了加快推进国土资源标准化工作，率先成立了省国土资源标准化专业技术委员会，负责全省国土资源领域的标准化技术工作；秘书处设在省国土资源勘测规划院，承担技术委员会的日常工作。技术委员会组成人员集合了来自省国土资源厅、国土勘测规划院、土地整治中心、地质环境监测院、信息中心、省和地方地勘单位、东北大学、东北农业大学等各相关单位的专家。

2015年4月，质检总局、国家标准委印发了《关于改进和加强地方标准化工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》的出台落实必将进一步带动各地方加强国土资源标准化工作，提升地方国土资源标准化工作能力和水平，支撑地方国土资源管理事业，更好服务地方经济发展。

（二）土地资源国家、行业标准实施现状

根据调研情况来看，地方对土地资源国家标准、行业标准总体持非常积极、欢迎的态度，一致认为，标准是管理的重要抓手，好的标准能够规范国土资源管理业务工作，提高国土资源管理效率和水平，现行的土地标准大部分得到了有效的贯彻实施。

土地标准实施过程中也存在着问题，普遍反映的情况是部分国家、行业标准到地方“水土不服”，难以充分满足地方业务工作的需求。国土资源标准化管理办法中明确规定，“尚无国家标准和行业标准，而又需要在省（自治区、直辖市）范围内统一的技术要求，应依据相关法规制定地方标准”，意味着地方标准的制定应建立在国家和行业标准空白的基础上。针对办法规定和现实需要不符的情况，地方或在行业标准基础上以发布指导性文件、实施细则的形式满足地方业务开展的需要；一些地方在国家、行业标准基础上，制定发布地方标准，这种情况已普遍存在。黑龙江省基于土地整治项目实施的需要，发布实施了《土地开发整理项目预算定额标准》、《高标准基本农田技术标准》，编制了《土地整治项目实施方案编制规程》等。湖南省发布了省地方标准《高标准农田建设标准》、《土地整治工程监理规范》；在生态型土地整治标准方面开展了相关预研究；参考德国、山东省等国内外典型国家和地方实践经验，将土地整治信息标准化建设列入了重点工作部署。

（三）国家、行业与地方标准关系

1.国家、行业与地方标准息息相关、不可分割。一方面，任何一项国家、行业标准的制修订均以需求为导向，地方业务实践的需求是国家、行业标准制修订的重要依据之一，国家、行业标准也将最终服务于地方实践；另一方面，我国地域辽阔，各地区域条件不尽相同，地方标准是国家、行业标准的有效补充和完善，是实现差别化国土资源管理的重要技术支撑。地方标准是地方实践经验的科学归纳、整理并规范化的结果，是国家、行业标准的重要技术储备。国家、行业标准制修订时应吸纳地方标准的成功经验，提高其在地方的适用性；对于具有代表性，先进性水平较高的地方标准，可提升为国家、行业标准。

2.国家、行业与地方标准还应各有侧重。国家、行业与地方标准的适用范围不同，所以标准制定的对象上也应有所侧重。强制性国家标准严格限定在保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全和满足社会经济管理基本要求方面；推荐性国家标准重点制定基础通用、与强制性国家标准配套的标准；推荐性行业标准重点制定国土资源领域的重要工程技术和行业管理标准；推荐性地方标准制定则应结合地区自然和经济条件，从国土资源管理需要出发，并致力于加强国土资源管理的重点及薄弱环节。

国家、行业与地方标准既密切相关，又具有相对独立性。加强国家、行业和地方标准的衔接协调，是国土资源标准化工作的重要内容，也是新时期深化国土资源标准化改革的重点任务之一。

结语

现阶段，国家行政审批制度改革、政府转变职能的步伐不断加快，伴随《深化标准化工作改革方案》的出台，国家标准化改革也已全面铺开，自然资源资产管理、国土空间规划、国土生态文明建设等被提升至空前的高度。国土资源标准化工作必须顺应新形势，要在改革中定好位，因此，做好国土资源标准体系顶层设计，对于统筹指导国土资源标准制修订，有效支撑国土资源管理事业的改革和发展，起着举足轻重的作用。

编制国土资源标准体系任务重大而艰巨，应梳理国土资源标准化相关法律法规、部门规章、政策、指导性文件等等，这是编制体系的基础依据；要熟悉国土资源管理业务的技术脉络，同时要有对国土资源管理改革走向的宏观判断；另外，对其他行业相关领域的标准化情况也要有基本的认识。标准体系一定是集合了众多业内专家、学者的智慧，经多方论证、协调一致的产物。

[1]崔岩，齐亚彬，梁凯.国土资源标准化基础与实践[M].北京：中国大地出版社，2005.

[2]梁凯，兰井志，李永涛.国土资源标准化手册[M].北京：地质出版社，2012.

[3]梁凯，高潮.加强标准化建设，为国土资源管理提供技术支撑[J].中国国土资源经济，2007，（7）.

[4]乔雪莲.关于进一步加强国土资源标准化工作的思考[J].中国国土资源经济，2014，（10）.

[5]田磊，申文金，孙艾青.浅析我国国土资源管理标准化体制的完善[J].中国标准化，2015，（3）.

Thinking process in the reconstruction of the standard system of the state land resources

SUN Ai-qing1，SHEN Wen-jin1，2
（1.China Economic Research Institute of land and resources，Beijing 101149；2.Department of land management，Renmin University of China，Beijing 100872，China）

At present，in the national comprehensive deepening reform background，the connotation of land resources management has been widened；at the same time，deepen the standardization reform program with the introduction of<>，the basic strategic position standard of an unprecedented increase.Land and resources of the existing standard system should be reconstructed，in order to meet the needs of land resources management work through.The background significance of reconstruction of land resources standard system，deepen the reform of standardization work in<>scheme under the guidance，focusing on land resources standard system construction as an example，the theoretical analysis and research combined，thinking form the standard system of land and resources in the process of building.

state land resources；land resources；standard system；standardization reform

F205

A

1673-291X（2017）-0001-03

[责任编辑 兴华]

2017-07-15

国土资源公益型行业科研专项课题“国土资源标准体系深化研究”（201411107-1）

孙艾青（1982-），女，江苏灌南人，助理研究员，从事国土资源标准化研究。