法官惩戒制度改革背景下纪检监察程序与法官惩戒程序有序衔接机制研究

●贾升宗

法官惩戒制度改革背景下纪检监察程序与法官惩戒程序有序衔接机制研究

●贾升宗*

《人民法院第四个五年改革纲要》中提出在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会，要建立上级纪委和上级法院为主、下级法院协同配合的违纪案件查处机制，实现纪检监察程序与法官惩戒程序的有序衔接。这就要求在构建我国的法官惩戒制度时，既要建立并发挥法官惩戒委员会对法官违法违纪行为的专业审查认定功能，同时又要合理保留并发挥既有的纪检监察程序的作用。通过对我国现行纪检监察制度与域外主要法治国家及地区的法官惩戒制度进行对比，提出我国法官惩戒制度改革中纪检监察式惩戒程序与法官惩戒程序两套程序衔接的改革方向，探索我国法官惩戒制度的宏观制度构建与微观程序构造。

法官惩戒 纪检监察 有序衔接

一、问题的提出

法官作为国家司法权的行使者，其职权的行使关系到当事人的生命、财产、自由等诸多权利，理应建立合理的惩戒机制来监督其司法职权的行使，维护法官尊严，确保司法公正。

当下，我国并无专门意义上的法官惩戒制度，事实上的法官惩戒制度散见于《法官法》《公务员法》《人民法院组织法》《人民法院监察工作条例》之中，将法官惩戒权限赋予了各级人民法院的纪检监察部门，属于依托于公务员违法违纪惩戒制度而成的行政性惩戒制度，并无突出法官特色。①陈松、王晓成：《我国法官惩戒机制改革刍议》，载《西昌学院学报》2016年1期。经过十几年的实践，现行法官惩戒制度的弊病逐渐显现，更遑论适应当下员额制改革的背景要求，建立公正、高效、符合司法规律的法官惩戒制度势在必行。

为此，《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》（以下简称《四五改革纲要》）中提出，在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会，制定公开、公正的法官惩戒程序，既确保法官的违纪违法行为及时得到应有惩戒，又保障其辩解、举证、申请复议和申诉的权利。与此同时，我国现阶段的国情又决定纪检监察机构及程序存在的必要性，因此《四五改革纲要》又提出要建立上级纪委和上级法院为主、下级法院协同配合的违纪案件查处机制，实现纪检监察程序与法官惩戒程序的有序衔接。

按照《四五改革纲要》的要求，要建立一套系统而科学的法官惩戒制度，既要建立并发挥法官惩戒委员会对法官违法违纪行为的专业审查认定功能，同时又要合理保留并发挥既有的纪检监察程序的作用。因此，笔者认为，法官惩戒制度的建立目前存在三个问题需要解决：一是法官惩戒制度改革背景下，现行纪检监察式惩戒程序与法官惩戒程序两套程序衔接的改革方向是什么；二是如何构建以法官惩戒委员会为核心的法官惩戒制度的宏观制度架构将两套程序纳入其中；三是如何构建法官惩戒制度的微观运行程序，实现纪检监察程序与法官惩戒程序的有序衔接。

二、纪检监察程序与法官惩戒程序衔接上的改革方向

（一）现行纪检监察制度概述

通过《中华人民共和国法官法》、《人民法院监察工作条例》、《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》等法律文件，我国构建起了现行的纪检监察式法官惩戒模式。

1.现行纪检监察式法官惩戒模式的宏观制度架构

惩戒主体 各级法院纪检监察部门惩戒事由《中华人民共和国法官法》第三十二条仅规定了十三种惩戒行为，没有明确的惩戒事由。《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》中则确立了追究违法审判责任：法官在审判工作中，故意违反法律法规的，或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的，依法应当承担违法审判责任。法官有违反职业道德准则和纪律规定，接受案件当事人及相关人员的请客送礼、与律师进行不正当交往等违纪违法行为，依照法律及有关纪律规定另行处理。惩戒措施 警告、记过、记大过、降级、撤职、开除救济措施 复议、申诉

2.现行纪检监察式法官惩戒模式的微观程序设计

根据《人民法院监察工作条例》，监察部门的监察程序如下：

（二）域外法官惩戒制度概述

虽然《四五改革纲要》中提出要在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会，制定公开、公正的法官惩戒程序，且日前中央全面深化改革领导小组第二十六次会议审议通过《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》，但是从目前公开的文件来看，我国尚未建立法官惩戒委员会的具体制度框架和运行程序。因此，在设计我国的法官惩戒制度并探究其与我国现行纪检监察惩戒模式的差异时，我们不妨参考借鉴一下域外法官惩戒模式。

②李贤华：《域外法官惩戒组织的设置及其运行》，载《人民法院报》2015年7月3日第8版。③贺荣：《尊重司法规律与刑事法律适用研究（上）》，人民法院出版社2016年版，第268页。

（三）两套程序有序衔接的改革方向

1.制度属性上的变更

司法程序是迄今为止人类设计出来的最为公正的纠纷解决程序，因而只有采用这种类似的程序设置才能在最大程度上保证法官个人的身份独立以及投诉方、当事人和惩戒机构三方权力架构的正当性。④江国华、吴悠：《完善我国法官成绩诶制度的几点意见——兼议〈中华人民共和国法官法〉第十一章的修改》，载《江汉大学学报》2016年2期。当下法官惩戒体制改革所要建立的以法官惩戒委员会为运转核心的法官惩戒程序是司法属性的，希望将把法官的惩戒纳入到一套控辩审三方程序中，这样才能既公正高效，实现司法专业认定，又能够有效地保障司法独立。而现行的纪检监察程序对于法官的惩戒体现出了浓厚的行政色彩。因此，要将纪检监察程序与法官惩戒程序相衔接，首先要改造现有的纪检监察程序，将其完美纳入到司法化的法官惩戒程序中。

2.具体惩戒程序的重新构造

惩戒主体与制度属性的变化，导致现有的纪检监察程序必须重新被改造。《民事诉讼法》与《刑事诉讼法》对于民事案件与刑事案件从立案到调查、起诉、审理、判决、执行、救济均规定了详细的操作程序。作为一种特殊的诉讼案件，对于违法违纪法官的审理也理应设计出一套科学、完善、符合我国现有国情的诉讼程序，详细规定惩戒程序如何提起、由那个部门确定受理、如何调查、如何审理、如何做出决定、决定如何执行、受惩戒法官如何救济等等操作规范。

3.惩戒措施的重新制定

现行法官惩戒制度的程序性规定混同于公务员的行政处分措施，与法官的司法属性严重脱离。特别是在当下法官员额制与司法责任制改革的背景下，行政惩罚措施中的警告、记过、记大过、降级、撤职等惩罚措施，无法体现出对于法官的实体限制，在一些情况下惩罚目的也无法达到。因此，应当根据法官的职业特点，在设计法官惩戒程序的过程中单独设计一套适应审判工作的法官惩戒措施，以体现公正和独立。

4.惩戒事由的重新界定

按照基本的法律思维，唯有人的行为才可以成为处罚的对象，这是建立任何法律责任制度的逻辑前提。⑤陈瑞华：《法官责任制度的三种模式》，载《法学研究》2015年4期。《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》中对惩戒事由进行了重新界定，那就是故意或者重大过失导致严重后果的才需要承担违法审判责任。这是现阶段我国的基本国情所决定的惩戒事由。但是长期来看，这种惩戒事由的规定有其局限性，对于程序违法以及法官职业伦理方面没有进行有效规范，必然会减少对于法官在这两方面的正确引导作用。因此，应逐渐建立结果责任模式＋程序责任模式＋职业伦理责任模式的法官责任追究模式，加强法律规范对于法官行为的引导作用。

三、宏观架构：涵盖两套程序的法官惩戒制度的制度构建

《四五改革纲要》）中提出在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会，要建立上级纪委和上级法院为主、下级法院协同配合的违纪案件查处机制，实现纪检监察程序与法官惩戒程序的有序衔接。因此，我们所要建立的系统而科学的法官惩戒制度，既要建立并发挥法官惩戒委员会对法官违法违纪行为的专业审查认定功能，同时又要合理保留并发挥既有的纪检监察程序的作用。具体构建思路如下：

（一）法官惩戒主体

按照《四五改革纲要的要求》，在构建惩戒制度时，我们应该坚持惩戒程序提起权与启动权的分离、建议权与决定权的分离，具体的制度设计如下：将法院的纪检监察部门改造为审查起诉部门，下级法院的惩戒由上级法院纪检监察部门提起，下级法院协同配合省法院与最高人民法院的法官惩戒程序由本级法院纪检监察部门负责提起；在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会，其中法官代表占绝大多数，由全国人大和省人大任命，任期五年，专职进行法官惩戒；法官惩戒委员会下设立案部门、审理部门、监督部门，分别负责法官惩戒案件的立案、审理和监督救济；法官惩戒委员会享有法官惩戒事宜的建议权，具体惩戒决定的作出分别由最高法院和省法院的组织人事部门依据组织人事程序进行惩戒；涉及犯罪的，交由司法机关依法处理。

（二）法官惩戒措施

为进一步体现法官职业特色，加强对法官队伍的专业化惩戒，我们可以建立一套更合理的法官惩戒措施体系，具体制度构建如下：一是申诫，主要针对情节显著轻微，社会影响不大的情形；二是罚款，主要针对涉及财产的情形，可以单独也可附加适用；三是免除员额法官，主要针对不再适宜担任员额法官的情形；四是撤职，主要针对情节严重的情形，撤职期限在6个月以上2年以下，恢复职务需要向法官惩戒委员会提交申请并获得通过；五是开除，主要针对涉及犯罪的情形。

（三）法官惩戒事由

依据我国的实际国情，法官惩戒事由应逐渐建立结果责任模式＋程序责任模式＋职业伦理责任模式的法官责任追究模式，加强法律规范对于法官行为的引导作用，具体的制度设置如下：结果责任模式，故意或重大过失导致严重结果的承担违法审判责任；程序责任模式，严重违反办案程序规定承担责任；职业伦理责任模式，法官违反职业伦理规范的承担责任。

（四）法官惩戒禁区

为了突出对司法独立的保障，在新的《法官法》修改中我们理应建立法官承接进去，即正常履职情况下法官不能因自己对法律的理解和对具体案件事实的认定而遭受惩罚。

四、微观程序：纪检监察程序与法官惩戒程序的有序衔接

既然我们决定以司法化程序来建构新的法官惩戒制度，那么在宏观架构法官惩戒制度的框架之后，我们完全可以参照域外经验以及我国刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法的规定，建立一套详细、规范、操作性强的法官惩戒程序，以实现纪检监察程序与法官惩戒程序的有序衔接。

（一）惩戒程序的提起

1.依申请提起

既然将法院的纪检监察部门重新改造为法官惩戒程序的审查起诉部门，那么就应该设置相应的主体可以向上一级法院的纪检监察部门提出法官惩戒的申请，主要为以下两类：一是任何机关和个人都可以向上一级法院的纪检监察部门提出惩戒申请；二是受惩戒法官所在的法院的纪检监察部门可以向上一级法院提交申请。这两类主体所提交的申请应为书面申请，并附理由及初步证据。上一级法院纪检监察部门在收到惩戒申请后应该在7日内进行审查，认为存在惩戒事由的，对被申请的法官进行调查取证，要求被申请法官所在的法院予以协助配合，并在2个月内调查完毕。调查时，可以采取询问、查卷等方式，但基本对法官身份的尊重，不宜对被申请惩戒法官采取强制措施，如确有必要，应报请采取调查措施的上一级法院院长批准。调查结束后，如认为确有必要提请法官惩戒制度委员会进行惩戒的，纪检监察部门应报由院长批准，三日内将书面材料送交相应惩戒委员会立案部门予以审查；经调查发现不存在违法违纪情形的，应出具不予提起立案决定书。申请人或单位对不予提起立案决定书不服的，可向上一级法院提起申诉，最高法院的除外。

2.依职权提起

省级以下的上一级法院的纪检监察部门在日常考核中发现下一级法院的法官有需惩戒情形的，应主动提起法官惩戒程序，并可要求受惩戒法官所在法院的纪检监察部门协助调查。调查结束后，如认为确有必要提请法官惩戒制度委员会进行惩戒的，纪检监察部门应报由院长批准，三日内将书面材料送交相应惩戒委员会立案部门予以审查；经调查发现不存在违法违纪情形的，应出具不予提起立案决定书。申请人或单位对不予提起立案决定书不服的，可向上一级法院提起申诉，最高法院的除外。

（二）惩戒程序的启动

对于纪检监察部门提起的惩戒案件，惩戒委员会立案部门应组成合议庭进行审议，合议庭成员以法官为主。立案的审查标准应包含明确的案件事实、证据。经审议，认为确有惩戒事由应当予以立案的，应在7日内作出立案决定书；认为无惩戒事由不予立案的，应在7日内作出不予立案决定书；认为应当惩戒但是证据不足的，应该退回纪检监察部门补充调查；认为已经构成犯罪的，应当中止案件，交由司法机关处理。当事人对上述决定不服的，可以上一级法官惩戒委员会申请复议，并为最终决议。

（三）惩戒审理程序

法官惩戒委员会经审议认为应当进入惩戒程序的并予以立案的，由法官惩戒委员会审理组织组成合议庭进行审理。参考刑事诉讼法、民事诉讼法的规定，主要规定如下：

1.审理组织

法官惩戒的审理，应当由资深法官三人和其他人员共五人组成合议庭进行。合议庭由资深法官中一人担任审判长。合议庭进行评议的时候，如果意见分歧，应当按多数人的意见作出决定，但是少数人的意见应当写入笔录。评议笔录由合议庭的组成人员签名。

2.审理程序

立案部门在在立案之日起五日内将起诉状副本发送被告，被告应当在收到之日起十五日内提出答辩状。立案部门应当在收到答辩状之日起五日内将答辩状副本发送原告。被告不提出答辩状的，不影响惩戒委员会审理。审理部门的合议庭组成人员确定后，应当在三日内告知当事人。应当在开庭三日前通知当事人和其他诉讼参与人。公开审理的，应当公告当事人姓名、案由和开庭的时间、地点。开庭审理前，书记员应当查明当事人和其他诉讼参与人是否到庭，宣布法庭纪律。开庭审理时，由审判长核对当事人，宣布案由，宣布审判人员、书记员名单，告知当事人有关的诉讼权利义务，询问当事人是否提出回避申请。庭审时，纪检监察部门应当派人出庭支持公诉。受惩戒法官应当出庭，但不得对其采用强制性措施，若未出庭，法庭可以缺席判决。法庭审理主要分为法庭调查、法庭辩论、最后陈述三个阶段，审理过程可参考刑事、民事诉讼流程。

（四）法官惩戒决定

法庭审理结束后，经合议庭评议，作出决定。情节轻微，社会影响不大的，建议予以申诫；涉及财产的行为，建议可单独或并处罚款；需要免除员额法官的，建议予以免除；需要撤职的，根据情节严重情况，在6个月以上2年以下建议予以撤职；涉及刑事犯罪的情形，建议予以免职。惩戒委员会应在立案后1个月内做出惩戒建议,并制作惩戒建议书。惩戒建议书应主要包含以下内容：第一、被惩戒人的姓名、所属法院及法官级；第二、被惩戒事实；第三、证据及调查经过、大概情形；第四、应何事受何种惩戒；第五、报告年月日及合议庭组成人员署名盖章。惩戒建议书应当在宣判之日同时送达被惩戒的法官、所在法院及和申请人，并交由相对应法院的组织人事部门依组织人事程序进行惩戒处理。

（五）惩戒救济程序

受惩戒法官对于法官惩戒委员会所作出的惩戒决定不服的，可以在收到决定书15日内向上一级法官惩戒委员会提出上诉。上诉材料提交至本级法官惩戒委员会的监督部门，由监督部门转交。上一级法官惩戒委员会收到上诉材料后，应在3日内决定是否立案。决定立案的，原决定暂不生效，决定不立案的，院决定生效。上一级法院的审理部门可以作出维持、撤销、改变原审决定并交付执行，法官惩戒二审终审。

责任编校：王文斌

*贾升宗：山东省青岛市中级人民法院法官助理。本文获中国法学会审判理论研究会2017年年会暨“司法改革与法院组织法法官法修改”理论研讨会二等奖，有删节。