林业补贴政策实施结构特征与微观效果评价——基于黑龙江省的跟踪调查

田国双1,邹玉友1,任 月1,刘 畅

(1.东北林业大学 经济管理学院,黑龙江 哈尔滨 150040;2.东北农业大学 文法学院,黑龙江 哈尔滨 150030)

林业补贴政策实施结构特征与微观效果评价
——基于黑龙江省的跟踪调查

田国双1,邹玉友1,任 月1,刘 畅2

(1.东北林业大学 经济管理学院,黑龙江 哈尔滨 150040;2.东北农业大学 文法学院,黑龙江 哈尔滨 150030)

利用黑龙江省省域2013—2015年林业补贴政策实施跟踪数据,从县(局)层面揭示林业补贴政策实施结构特点:龙江森工下属机构补贴资金总额高于林业厅下属机构;黑龙江省主要实施造林补贴、森林抚育补贴和生态效益补偿三类。其中,森林抚育补贴总额最大,造林补贴次之，各类补贴实施标准均达国家要求;公益林、天然林是林业补贴政策实施客体。从职工层面进行林业补贴政策实施效果评价:林业补贴政策有利于提高木材蓄积总量，促进地区就业;对职工家庭收入有异质影响,获补贴职工家庭更易从事林下经营;各部门准备充分,上级指导有力,林场履职规范;补贴规模小、标准低,职工承包意愿强与自身条件弱现象并存。基于此,提出完善林业补贴政策的实施建议。

林业补贴;结构特点;效果评价;异质化

1 引言

为了保障森林资源可持续经营,各国均对林业给予了财政支持,如欧盟采取林业免税方式激励私有林主的营林行为,美国通过碳汇造林补贴方式提供资金支持[1]。自2009年以来,我国政府陆续实施了造林补贴、森林抚育补贴、国家林木良种补贴、森林保险保费补贴、森林生态效益补偿等一系列中央财政林业补贴

资金政策(简称“林业补贴政策”)。2012年、2014年国家财政部、国家林业局相继出台了《中央财政林业补贴资金管理办法》和《中央财政林业补助资金管理办法》，将林业补贴政策推广到全国。东北、内蒙古重点国有林区是我国重要的商品林生产基地,也是我国最先实施林业补贴政策试点区域之一，当前重点国有林区林业补贴政策实施效果显著,调动了地方政府、国有林区、职工等主体参与营林、管护的积极性,为森林资源有效恢复提供了重要保障。

学术界对林业补贴政策的研究主要从林业补贴政策实施制度安排、实施效应和农林业补贴政策比较等视角展开。在林业补贴政策实施制度安排上,黄安胜认为林业生态产品因其正外部性、公共物品属性、产权残缺、长周期性和高风险性,亟需政府提供林业补贴资金支持[2];Gain D认为林业补贴政策应重视对象精准性、地域特殊性并支持长期性的森林工程项目[3],通常包括生产者支持、消费者支持和一般性服务支持三类[4],既要改善投资环境，降低森林投资成本与风险,又要以增加林农收入为目标[5]。当前,我国林业总体财政投入效率下滑,财政经费和税收优惠缺口较大[6]。在林业补贴政策实施效应上,宏观上林业补贴政策对林农生计和森林覆盖率有显著影响[7],有利于改善森林资源利用效率[8]。邓晶认为林业财政支出与林业产业发展存在长期稳定的动态均衡关系,林业财政是林业经济增长的格兰杰原因[9]。微观上,于伟咏认为林业补贴对稳态林农家庭资本存量和产量无影响,对农户消费有正向影响[10],在一定程度上降低了农户的林权抵押贷款意愿[11]。赵新华通过计量测算出政策性林业保险补贴水平高于50%时,林农投保率不低于67%[12]。相比农业补贴,我国林业补贴政策呈现补贴种类少、比例低、保障程度弱等现实困境[13],林业无法享受与农业相同的政策支持,补贴标准和额度明显低于农业[14]。因此,刘璨主张稳定有效的财政投入是保证林业长期健康发展的重要来源[15];田国双认为将林业纳入公共财政支出范围,实行税费优惠政策、建立林业财政机制、健全和完善林业投资制度很有必要[16]。

综上可见,林业补贴政策得到了国内外学者广泛关注,但在研究中区域特殊性与动态性研究还有可拓之处。2014年东北、内蒙古重点国有林区全面停止天然林商品性采伐以及2015年新一轮国有林区改革工作是重点国有林区发展的新考验，在此期间林业补贴政策发挥作用如何、是否达到“保生态、促效益”目标有待分析。该政策在补偿森林生态效益时也为国有林区社会发展、产业转型提供保障,因此系统评价林业补贴政策实施效果非常关键。基于此,利用2013—2015年黑龙江省中央财政林业补贴政策的社会经济效益跟踪调查数据,从宏观层面分析重点国有林区林业补贴政策实施的结构特征,从职工层面进行林业补贴政策实施效果评价,探讨提高林业补贴政策实施效果的建议,以期为促进国有林区经济、社会发展,政府部门优化林业补贴政策实施方案提供政策参考与借鉴。

2 调研实施及样本特征描述

2.1 数据来源

黑龙江省是全国首批实施林业补贴政策试点省份之一,全省森林覆盖率46.14%,森林面积2097.7万hm2,活立木总蓄积量18.29亿m3。全省林业补贴金额大、范围广、落实效果好,是检验国有林区林业补贴政策实施效果的代表区域。2014—2016年暑期东北林业大学组成黑龙江省林业补贴项目调查队针对上一年度省域范围内林业补贴政策实施效果展开了调查,综合森林资源分布、管理体制机制、经济社会发展差异性,采用分层抽样方法展开入户访谈与问卷发放,样本数据选取步骤为:①随机抽取黑龙江省林业厅下属逊克县、通河县和黑龙江省森工总局下属五营、鹤北林业局作为调研区域;②按照每县(局)经济发展水平各确定3个林场;③每个林场任选20户职工作为样本。每年发放问卷240份,2014年回收有效问卷202份,有效率为84.2%;2015年回收有效问卷223份,有效率为92.9%;2016年回收有效问卷229份,有效率为95.4%。三年调研问卷平均有效性为90.8%(表1)。

表1 调研区域分布及样本统计情况(份)

2.2 调查内容

黑龙江省林业补贴项目调查队按照国家林业局统一部署,从宏观和微观两个层面进行调研内容设计,宏观上考察县(局)、林场层面各项林业补贴政策的落实情况,微观上考察职工对林业补贴政策的认知、参与、评价、需求和建议情况,每次调查均对上一年数据进行回访,保证数据真实性和连续性(表2)。

表2 调研的主要内容

2.3 样本特征描述

调研区域具有以下特点:①林业局下属区域林地面积高于森工林区,即逊克、通河两县林地面积、森林面积高于鹤北、五营两个林业局。其中,逊克林地面积最大为170.3万hm2,五营林地面积最小为12.1万hm2。②森工林区森林覆盖率高于林业局下属区域,即鹤北、五营两局森林覆盖率高于逊克、通河两县。其中,五营林业局森林覆盖率为93.2%,鹤北为89.2%,逊克覆盖率较低为70.4%。

调研职工具有以下特点:①林区职工以中年男性为主,受教育程度较高，平均年龄集中在30—45岁之间,平均受教育年限11.01年,以高中或中专学历为主。这部分职工林业生产技术过硬,并具有一定社会阅历,对林业补贴政策认知与评价更加可靠。②职工家庭结构以3口人居多,90%以上职工家庭中至少有1人在林场工作。2015年样本职工家庭总收入均值为70662.71元,按照总收入构成划分,工资性收入占比最高为74.9%，经营性收入次之为10.59%，转移性收入为10.07%，财产性收入和其他收入所占比例不大,分别为4.38%和0.06%,这说明林场职工依然遵循着传统的依林生存模式,林区转型负担很重。

3 林业补贴政策实施的结构特征

3.1 林业补贴政策的资金总额

逊克、通河两县在国务院《大小兴安岭生态功能区和经济转型规划》中被列入大小兴安岭森林生态功能区范围,不在天保工程区范围,生态利益补偿单独计算;鹤北、五营两局在国务院《大小兴安岭生态功能区和经济转型规划》中被列入大小兴安岭森林生态功能区范围,也在天保工程区范围内，因此两大管理体制下资金发放方式有所不同。调查数据显示,样本区域2013—2015年共获1.48亿元林业补贴资金,平均每年约获5000万元补贴金额。鹤北、五营两局获国家“天保工程”补贴资金比重较大,三年间两地每年获3700万元资金支持；逊克、通河两县的中央财政资金划拨至黑龙省林业厅,经黑龙江省林业厅按照林业资源分布统一规划后下发至逊克、通河两县,林业补贴资金比重较小,仅为森工两局总量的1/3。

3.2 林业补贴政策的实施类型

2013—2015年黑龙江省省域林业补贴政策主要实施造林补贴、森林抚育补贴和生态效益补偿三类。其中,以森林抚育补贴为主,以造林补贴为辅,利用森林生态效益补偿弥补森林生态产品正外部性。调查数据表明:①样本区域森林抚育补贴资金占总金额的93.8%,样本区域森林抚育补贴连续性供给,补贴金额逐年增大。国有林区林业补贴政策中森林抚育占比最大,表明国有林区森林资源总量大,且森林抚育属于长期性资金投资,未来一段时间将长期存在。②造林补贴在林业补贴政策中占据一定比例,除2014年和2015年鹤北与2013年和2014年五营两个林业局未获造林补贴外,其他两县至少有两年参与造林并获造林补贴。2014年调查中发现,五营、鹤北两个林业局存在完成造林任务但未获造林补贴现象。③2013年逊克、通河获得森林生态效益补偿,而后两年未获此种类型补贴,表明森林生态效益补偿呈间歇性补贴。在森工系统中,并没有专门统计森林生态效益补偿,通常将其计入到天保工程森林管护费用之中(表3)。

表3 样本区域林业补贴政策实施的类型与标准

注:—表示样本区域未享受此种补贴。

3.3 林业补贴政策的实施标准

整体上,黑龙江省省域内林业补贴政策实施标准基本达到了中央财政补贴标准的要求。2014年，《中央财政林业补助资金管理办法》中规定标准为：“人工营造、乔木林和木本油料林补贴3000元/hm2,森林抚育补贴平均为1500元/hm2,天保工程二期范围内国有林森林抚育补贴为1800元/hm2”。调查数据显示，样本区域跟踪调查期间各项补贴标准均达到了国家基本要求:①在森林生态效益补偿标准设定上,2013年逊克、通河两县森林生态效益补偿以60元/hm2发放,2014年、2015年《规定》实施后达到国家标准(75元/hm2)。②造林补贴标准设定上,2013年逊克、通河执行3000元/hm2,2014年两地执行4500元/hm2;2015年逊克执行3000元/hm2,通河仍是4500元/hm2。逊克、通河两县造林补贴全部用于乔木林。鹤北、五营林业局均执行国家造林补贴标准,2015年五营林业局稍高,为3150元/hm2。③在森林抚育补贴标准设定上,通河、逊克两县基本达到国家1500元/hm2的要求,效果评价良好;2013年鹤北、五营两局均低于2014年天保二期实施标准分别为1770元/hm2、1695元/hm2,2014年鹤北林业局调整至国家标准,2015年五营林业局调整至国家标准,两局森林抚育补贴资金比重较大。④林业补贴资金主要以工资形式发给至职工,逊克县森林抚育日工资为90—155元/人;鹤北林业局森林抚育日工资101.41元/天;五营林业局森林抚育日工资为95元/天,相比于逊克、鹤北两地工资水平低。主要原因是，五营林业局森林覆盖率较高,森林抚育任务较重,需要劳动力数量、时间均比较多(表3)。

3.4 林业补贴政策的实施客体

2009年黑龙江省森工林区实行森林抚育补贴是按照国有林中幼龄林和中龄林面积为核算基础,以直接补贴方式提供资金。通过样本区域调研发现，黑龙江省省域内林业补贴政策实施客体依然集中在公益林和天然林,生产作业以间伐为主。即：①按照森林资源发挥主导功能划分,公益林是林业补贴实施的客体,2013年林业补贴中公益林占比为66.89%,2014年增加到88%,2015年减少至86.95%;对应的商品林2013年占比为33.11%,2014年迅速下降到12%,2015年稍增加到13.05%(图1)。②按照森林资源起源划分,天然林是林业补贴实施的客体,2013年林业补贴中天然林占比为88.91%,2014年增加到最高值98.4%,2015年减少到97.12%;对应的人工林2013年占比为11.09%,2014年快速下降到1.6%,2015年增加到2.88%。产生以上变动原因是国家政策引导,特别是天保工程和全面停止天然林商品性采伐政策对森林资源休养生息和恢复具有重要意义。此外,跟踪调查期间抚育以间伐为主(60%)，割灌为辅(40%)。

图1 按照森林主导功能、起源划分的林业补贴政策实施客体

4 林区职工对林业补贴政策实施的效果评价

国有林区职工作为森林资源服务群体,是国有林区森林资源的重要抚育者与管护人,以劳动报酬形式获得林业补贴直接影响林区职工及家庭生活水平。因此,这部分群体对林业补贴政策实施效果评价更客观。2013—2015年林区职工对林业补贴政策认知程度呈倒“U”型,2013年50.5%的受访职工了解林业补贴政策,2014年96.08%的受访职工了解林业补贴政策,2015年37.99%的受访职工了解林业补贴政策。从宏观认知、家庭经营、政策运行、不足与期望四个方面微观评价林业补贴政策的落实效果与执行情况。

4.1 宏观认知

根据问卷分析,实施林业补贴政策有利于提高样本区域木材蓄积总量、促进地区就业,职工较为认可。①自2009年实行林业补贴政策以来,样本区域在稳定森林面积与提升森林覆盖率基础上,活立木蓄积量与生态效益大幅度提升。其中,通河、鹤北、五营三区域活立木蓄积量逐年上升,鹤北与五营的增长速度最快,鹤北林业局活立木蓄积量从2013年的3499万m3增长到2015年的3801万m3,年均增加200万m3;2014年五营林业局森林覆盖率增长了4%,逊克利用造林补贴资金累计造林200hm2以上。②林业补贴政策带动国有林区下岗职工与农民就业。2014年逊克县森林抚育以林场职工为主,通河县造林和森林抚育任务以农民为主,均采取雇佣、支付日工资的方式。此外,逊克、通河两地有700名下岗职工参与造林与森林抚育。③林区职工对于林业补贴政策较认可,利用2014年和2015年林区职工满意度数据对比发现,林区职工对林业补贴政策满意度较高,其中2014年的满意度为80.45%,2015年下降到68.15%,但均在65%以上。从各个年份指标所占比例来看,林区职工林业补贴政策满意度呈现倒“U”型变动(表4)。

表4 林区职工对林业补贴政策实施的满意度评价(%)

注:总体满意度为非常满意、比较满意、一般满意三个指标相加得到。

4.2 家庭收入

根据问卷分析,林业补贴政策对林区职工家庭收入产生异质化影响,获补贴职工家庭更易从事林下生产经营,且对职工家庭经营行为有促进作用。①通过对比2013—2015年林业补贴政策对职工家庭收入的影响数据(表5)发现，1/2以上职工表示林业补贴政策对职工家庭收入有影响,“有影响”的占比分别为58.8%、57.52%和52.98%,基本处于持平状态。进一步分层统计分析发现:人均收入0—5000元的家庭中6.19%认为收入水平有提高,5.67%认为没变化;人均收入5001—10000元的家庭中12.37%认为收入水平有提高,10.31%认为没变化;人均收入10001—20000元家庭中26.80%认为收入水平有提高,13.40%认为没变化;人均收入20001—30000元的家庭中10.82%认为收入水平有提高,6.70%认为没变化;人均收入30001—50000元的家庭中2.06%认为收入水平有提高,4.64%认为没变化;人均收入50000元以上的家庭中0.52%认为收入水平有提高。这表明林业补贴政策对林区职工家庭收入产生差异化影响,中等收入家庭总收入会随着林业补贴增加而提高,高收入家庭影响不大。②全面停止天然林商业性采伐以来,林区经济面临转型需求,林区职工家庭开始林下生产经营。2015年职工家庭在获得林业补贴后,绝大多数家庭希望投入到林下经济生产经营,从而提高家庭收入。其中,受补贴职工家庭选择林下生产性投入为1922.30元,未受补贴职工家庭选择林下生产性投入为247.94元。当进一步询问“如果拿到林业补贴后打算投入到林下经济比例？”时,无论当前是否获得补贴,选择获得林业补贴投入“41%—60%”和“80%以上”的职工家庭所占比例较大,这说明补贴用于发展林下经济是现有林区经济发展环境下大多数职工的理性选择。对获得补贴的家庭经营行为进行T检验发现，获得林业补贴的家庭经营性收入更高,且影响较为显著(t值为2.921)。

表5 林业补贴政策对职工家庭收入的影响(%)

图2 当前未获得补贴(上图)与获得补贴(下图)后

4.3 政策运行

根据问卷分析,林业补贴政策实施前各级部门工作准备充分,上级部门指导有力,林场层面履职规范。2015年调查数据显示:60.09%的职工表示林场对参与森林抚育或造林项目结果有公示;51.41%的职工承包、参加森林抚育和造林任务时有具体作业设计;48.03%的职工参加森林抚育或造林作业时有培训;94.21%的职工参加森林抚育或造林时有技术人员跟班作业;96.55%的职工表示林业局对森林抚育或造林地块有检查验收。进一步对比检查验收、监督管理措施发现，61.82%的职工表示林场采取严格作业设计和审批管理等措施对森林抚育补贴政策试点进行监管,这一数值比2014年、2013年分别增加了11.6%、42.51%。52.39%的职工认为国有林场能做到按标准作业和验收。以上数据表明，林业补贴政策实施程序较规范,上级部门监督管理到位,各级部门齐心协力保证林业补贴政策的有效实施。

4.4 不足与期望

当前我国林业补贴金额规模小、标准低,难以保障职工利益;国家造林、抚育承包条件过高,职工承包意愿强烈与自身条件不足的现象尴尬并存。①职工期望调整造林补贴标准至6750元/hm2,生态效益补偿标准至225元/hm2。《中央财政林业补助资金管理办法》中虽然明确了森林生态效益补偿及各类林业补贴国家标准，但当前林业补贴政策依然承担着造林、抚育和管护工人工资支出,兼顾森林生态效益、经济效益和社会效益。随着基础设施、社会保障需求增长,林业补贴政策供给功能逐渐弱化。调查发现补贴标准低是共性问题,72.05%的职工认为推进森林抚育或造林政策应着重提高补贴标准,32.75%职工希望扩大补贴规模。②造林或森林抚育任务承包条件过高,职工自身条件不足抑制了职工承包造林和抚育工作的积极性。③补贴政策种类需求上,65.7%的职工希望获取林下补贴,44.98%的职工希望获取森林保险保费补贴,42.79%的职工希望获取苗木良种补贴,30.57%的职工希望获取农机具补贴。

5 结论与完善建议

5.1 研究结论

本文利用2013—2015年黑龙江省中央财政林业补贴政策社会经济效益跟踪调查数据,从宏观层面分析了黑龙江省省域林业补贴政策实施的结构特征,并从职工层面进行了林业补贴政策实施的效果评价,得出以下主要结论:①在黑龙江省省域范围内,鹤北林业局、五营林业局的补贴资金总额高于逊克县、通河县,逊克、通河两县的林业补贴资金总额仅为鹤北、五营两局总额的1/3。黑龙江省省域林业补贴政策主要实施造林补贴、森林抚育补贴和生态效益补偿三类。其中，森林抚育补贴占比最高,造林补贴次之。各类林业补贴政策实施标准均达到国家财政标准要求，其中公益林、天然林是林业补贴政策实施客体。②宏观上，林业补贴政策的实施有利于提高我国木材蓄积总量，促进国有林区就业；微观上，补贴政策对林区职工家庭收入产生异质化影响,获补贴职工家庭更易从事林下生产经营。实施林业补贴政策实施时各部门工作准备充分,上级部门指导充足,林场层面履职规范，但当前我国林业补贴金额规模小、标准低,难以形成职工利益保障,加之造林、抚育承包条件过高,职工承包意愿虽然强烈,但自身条件还不达标。

5.2 完善建议

在全面停伐背景下，林业补贴政策支持作用凸显,但在实施过程中还应重视:①将林业补贴政策作为长期政策,进一步明确各类林业补贴政策受益主体,从中央政府制度安排出发,精准定位林业补贴政策现实需求,参照农业补贴类型及运行方式,考虑增加林下补贴、农机具补贴、基础设施建设等生产经营补贴；进一步明确林业补贴政策实施的原则、范围、对象、利益主体权利义务关系,使林业补贴政策得到落实,为森林资源功能发挥提供保障。②重新设定林业补贴国家标准,实行阶梯补贴,综合考虑执行造林和森林抚育等任务中劳动力、生产资料和后期管护成本,全面核算成本基础上重新设定国家标准；增强国有林区生态资金的多元化支持,参照芬兰、英国、法国、巴西等林业补贴政策筹资方式,建立补偿基金、区域合作,探索引入PPP资金,降低职工承包条件,调动职工承包造林、抚育任务的积极性。③加强基层组织履职行为。主管部门应提高林业补贴政策重要性认知度,强化林业补贴政策解读,宣传林业补贴政策实施作用、模式和初衷,及时向社会公开信息;发挥基层组织传、帮、带作用,加强政府、林业局、林场层面宣传与展示;继续实施林业补贴政策“回头看”制度,保证林业补贴资金政策落地,形成“好钢要用在刀刃上”的良好态势。

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ForestrySubsidyPolicyImplementStructuralCharacteristicsandEffectEvaluation----BasedonFollow-upSurveyofHeilongjiangProvince

TIAN Guo-shuang1,ZOU Yu-you1,REN Yue1,LIU Chang2

(1.College of Economics and Management,Northeast Forest University,Haerbin 150040,China;2.College of Humanities and Law,Northeast Agriculture University,Haerbin 150030,China)

This paper used Heilongjiang provincial area 2013-2015 forestry subsidy policies implement data,from the aspect of county (bureau) revealed forestry subsidy policies implementation structure characteristics:Longjiang forest company subsidy amounted higher than the provincial agency.Carrying out afforestation subsidy,forest husbandry subsidy and ecological benefit compensation,forest husbandry subsidy accounted large,and the afforestation subsidy accounted small.All kinds of subsidy standards met the national requirements.Public welfare forest,natural forest was the guest that forestry policy implemented.From the aspect of worker to evaluate the effect was that increased the total amount of timber accumulation and promoted employment in state-owned forest areas.Family income of workers had a heterogeneous impact.Families with subsidized workers were more likely to engage in forest product.The departments were fully prepared,the higher level guidance was adequate,and the performance standards of the forest farms were standardized.The subsidy scale was small,the standard was low.it was awkward phenomenon that the staff contracted willingness and the condition.Base on this,this paper put forward some suggestions to improve the forestry subsidy policy.

forestry subsidy;structural characteristics;effect evaluation;difference

10.3969 /j.issn.1005-8141.2017.09.0013

F307.26

A

1005-8141(2017)09-1090-05

2017-07-10；

2017-08-23

国家自然科学基金项目(编号:71440008);教育部博士点专项基金项目(编号:20130062110007);东北林业大学博士研究生自主创新基金项目(编号:2572017AC01)。

田国双(1963-),男,吉林省德惠人,博士,教授,博士生导师,研究方向为林业资源与环境管理。

刘畅(1978-),女,黑龙江省哈尔滨人,博士,教授,博士生导师,研究方向为农林经济管理。