现代服务业发展的管理体制走向：国家综合试点地区例证*

服务重庆市委决策系列选题研究小组

现代服务业发展的管理体制走向：国家综合试点地区例证*

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2011年以来，国家先后分四批在12个地区开展现代服务业综合试点。这些试点地区在管理体制上积极探索、先行先试，较好地推动了现代服务业的发展。通过比较试点地区现代服务业发展的管理体制的异同，可得到如下启示：应加强顶层设计，实现各层级政府及政府职能部门间的协作共治；坚持有所为有所不为，建设服务型政府；发挥市场主体和行业协会等社会组织的作用，构建政府与市场、政府与社会的新型合作关系；健全决策咨询制度，邀请新型智库参与决策和政府绩效评价。

现代服务业 服务业管理体制 现代服务业综合试点

在经济步入新常态的宏观情境下，保持稳增长与调结构之间的平衡，协调推动经济稳定增长与结构优化，成为我国经济发展更为现实的要求。优化经济结构与产业结构，必须扩大服务业尤其是现代服务业在国民生产总值中的比重。可以预见，现代服务业将成为推动我国产业迈向中高端和拉动消费的巨大引擎，也将成为“十三五”时期我国经济增长的主要增长点。管理体制作为现代服务业发展的重要支撑性条件，对现代服务业的发展将起到或促进或阻碍的显著作用。[1]

2011年以来，国家先后分四批在12个地区开展现代服务业综合试点，要求其探索创新现代服务业发展的体制机制，为全国加快发展现代服务业积累经验。这些试点地区制定了专门的试点方案，有的地区还出台了现代服务业试点实施方案，在有关现代服务业发展的管理体制和机制上大胆探索，较好地促进了其现代服务业的发展。基于此，这里以国家现代服务业综合试点地区为例，对其进行深入的比较分析，为探索和优化适合现代服务业发展的体制机制提供镜鉴和启示。

一、现代服务业发展管理体制的理论依据

一般意义上讲，管理体制是指行政机关或者被授予行政权能的组织的职能定位、组织结构、权力运行机制、制度规范及其与其他机构或组织的关系模式。[2]现代服务业发展的管理体制即一国一地为促进现代服务业发展而成立的专门的组织机构及其职能定位、与市场和社会组织之间的关系、相关制度规范等。新公共服务理论、治理与善治理论、政府失灵理论为现代服务业发展管理体制的优化提供了诸多有益启示。

（一）新公共服务理论倡导建立服务型政府

新公共服务理论是在对企业型政府理论反思和批判的基础上建立的，代表人物是珍妮特·登哈特和罗伯特·登哈特，其核心思想在《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中有清晰的阐述。该理论的核心观点包括：服务而非掌舵；公共利益是目标而非副产品；战略地思考，民主地行动；服务于公民，而不是顾客；责任并不单一；重视人而不只是生产率；超越企业家身份，重视公民权利和公共事务。[3]

新公共服务理论要求建立服务型政府，这与我国行政管理体制改革的目标追求是一致的。党的十八大报告提出要“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”；党的十八届三中全会提出要 “增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”；党的十八届五中全会提出要“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务、提高政府效能，激发市场活力和社会创造力”。具体而言，新公共服务理论对现代服务业发展的管理体制提供了如下启示：政府部门要树立服务理念和服务意识，主动为现代服务业企业提供一站式服务，减少行政审批事项，切实简政放权；建立诉求征集机制，及时而充分地了解现代服务业企业的诉求，听取其关于促进现代服务业发展的意见和建议，对其需求、意见和建议给予及时的反馈；政府部门要注重自我建设和自我革新，主动查找并破除现代服务业发展的体制机制障碍，为现代服务业发展营造良好的外部环境。

（二）治理与善治理论主张发挥多元主体的功用

治理理论于20世纪90年代初在西方国家兴起。学术界比较认同全球治理委员会对于“治理”的界定。他们认为，治理是“各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”[4]。治理理论的基本观点包括：第一，在治理主体上，强调主体的多元化，治理主体不只是单一的政府，市场和社会组织也是治理的主体。第二，在治理手段上，强调手段的多样化。除传统的行政手段外，还包括法律手段、经济手段、自治手段、志愿手段，等等。第三，在权力运行向度上，不再只是单一的自上而下，而是强调上下互动，政府与市场、社会组织分享公共事务的管理权力，多主体之间是相互协作的关系。俞可平在治理概念的基础上，提出了善治理论。他认为，善治是“政府和民间组织、公共部门和私人部门之间的合作管理和伙伴关系，以促进社会公共利益的最大化”[6]。其基本要素包括合法性、法治化、透明性、责任性、回应性、参与性和有效性等。

治理与善治理论对现代服务业发展管理体制的启示在于：第一，在政府与市场、政府与社会关系问题上，应强调政府与现代服务业企业组织、行业协会等社会组织之间的协作，发挥企业和行业协会的能动作用。第二，在管理方式上，除了传统的行政手段外，更要学会利用经济手段、法律手段助推现代服务业的发展，营造公平竞争而有序的市场环境。第三，在运行机制上，管理部门要按照善治的要求，增强透明性、回应性。在招投标、优惠政策申报等方面做好信息公开工作，对现代服务业市场主体和社会组织的诉求作出积极的回应。

（三）政府失灵理论强调引入竞争机制和监督机制

所谓政府失灵，是指“政府的活动并不总是像应该的那样‘有效’或像理论上所说的能够做到的那样‘有效’”[7]。政府失灵理论的代表人物是詹姆斯·布坎南。他认为，政府存在的价值本在于弥补市场失灵的缺陷，但政府本身也可能削弱而非改善社会福利。政府失灵主要表现在两个方面：一是政府政策低效；二是政府工作机构低效。所谓政府政策低效，就是指政府的政策无法确保实现资源的最优配置。这主要是因为，政府也是理性的经济人，也有自利倾向，在缺失外部约束机制的前提下，它们会追求自身利益最大化，而忘却了其增加公共利益的使命。政府工作机构低效的原因有五个方面：一是缺乏竞争机制，二是缺乏降低成本的激励机制，三是政府机构的自我膨胀，四是监督信息不完备，五是政府的寻租行为。布坎南认为，弥补政府失灵，应从三方面着手：一是创设一种新政治技术，提高社会民主程度；二是在行政管理体制内部建立竞争结构，改善官僚体制的运行效率；三是改革赋税制度，约束政府权力。[8]

政府失灵理论对现代服务业发展管理体制的启示在于：第一，在职能上，现代服务业管理部门要有所为有所不为。这是因为，政府的认知能力和行为能力都是有限的。凡是市场能够发挥作用的领域，政府要逐渐退出，减少对微观经济活动的干预。第二，在内部运作上，要引入竞争机制，树立成本意识。政府可加大现代服务业相关领域的服务外包工作，让企事业单位和社会组织参与竞争，从而实现以较小的成本提供较高质量的公共产品和服务的效果。在内部也要引入竞争机制，加强绩效管理和绩效考核，重视绩效结果的运用。第三，在制度规范上，应建立健全有关现代服务业发展的制度规范，使管理活动有章可循，规避和约束政府及其职能部门的自利行为。第四，在制约机制上，要不断健全和完善监督机制，防止政府的寻租行为和政府官员的腐败行为。

二、国家现代服务业综合试点的顶层设计与态势

为加快现代服务业发展，推进经济发展方式转变和经济结构调整，国家选择一些基础条件好、示范效应强的地区开展了现代服务业综合试点，其目的在于通过现代服务业综合试点地区的探索，建立促进现代服务业发展的体制机制，推动我国现代服务业集聚式、跨越式发展。从实际成效来看，试点地区的现代服务业发展较快，发挥了较好的引领和辐射带动作用。

（一）国家现代服务业综合试点的顶层设计

为推进现代服务业综合试点工作，相关部委主要采取了如下举措：

第一，组建领导协调机构。商务部成立了现代服务业综合试点协调小组，商务部流通发展司司长担任协调小组召集人，财务司副司长、服贸司司长、电子商务司司长及流通发展司副巡视员为协调小组成员。协调小组办公室设在商务部流通发展司，流通发展司副巡视员任办公室主任，办公室成员由流通发展司、财务司、服贸司、电子商务司等四个司局的工作人员组成。①参见 《现代服务业综合试点协调小组成立》，http://www.scofcom.gov.cn/xxdt/227752.htm，2012-09-04。协调小组办公室成立后，制定了相关工作制度，包括每周一例会制度和专题会议制度、信息报送制度、新闻宣传制度、督查制度等。

第二，建立完善相关制度。2011年，财政部办公厅、商务部办公厅发布《关于进一步加快推进现代服务业综合试点工作的通知》。据此，商务部、财政部等部委出台了指导和规范现代服务业综合试点工作的相关文件。2012年6月29日，商务部办公厅、财政部办公厅印发《现代服务业综合试点项目管理工作规定》，加强了对现代服务业综合试点项目的管理，对试点项目的申报、筛选、审核、监督管理程序进行了规范。2012年11月12日，财政部、商务部、国家发展和改革委员会、科技部、国家工商总局联合印发《现代服务业综合试点工作绩效评价管理办法》。2016年4月，根据《现代服务业综合试点工作绩效评价管理办法》，财政部、商务部委托第三方机构，组织专家组，采取实地抽查与材料（试点地区报送的自评材料、省级商务主管部门报送的试点绩效评价材料）复核相结合，对2015年度中央财政支持的现代服务业综合试点省市进行绩效评价。绩效评价采用量化打分方式，实行100分制，其中试点工作组织评价、试点项目建设评价、资金政策集成及创新评价、绩效目标达成评价各占25分。经专家组认真、客观的评分，形成各试点地区的绩效评价结果，其中，重庆、上海、厦门、北京、天津、长沙、苏州、金华为优秀等级。①参见《财政部、商务部联合发布2015年度现代服务业综合试点绩效评价复核排名》，http://www.jinhua.gov.cn/art/2016/4/20/art_2797_746583.html，2016-04-20。

第三，建立部市会商机制。财政部、商务部等部委与现代服务业综合试点地区政府签署现代服务业综合试点工作协议，明确目标和责任。建立部、市现代服务业试点工作会商机制，定期或不定期就试点过程中的相关政策和重大问题进行协商。[9]

（二）国家现代服务业综合试点态势

2011年以来，财政部、商务部、科技部等部委先后分四批批准在12个地区开展现代服务业综合试点。第一批试点地区为北京、上海、天津、辽宁、武汉②在商务部的相关文件中，仅将北京、天津、辽宁、上海作为第一批试点地区，被批准的时间为2011年，武汉是财政部、科技部批复的现代服务业综合试点地区，也是2011年批复的，因此这里也将其作为第一批试点地区。，第二批试点地区为重庆、深圳、长沙，第三批试点地区为苏州，第四批试点地区为厦门、金华、西安③与武汉类似，西安是财政部、科技部批复的现代服务业综合试点地区，在商务部的相关文件中未将其作为第四批试点城市。。四批现代服务业综合试点地区被批复的时间分别为2011年、2012年、2013年、2014年。需要指出的是，不同城市批准试点的部委亦有所差异。如北京开展现代服务业综合试点是由财政部、国家发展和改革委员会、商务部、科技部批准的，天津、上海、辽宁、重庆、深圳、长沙、苏州、厦门、金华是由财政部、商务部批准的，而武汉、西安是由财政部、科技部批准的（见表1，下页）。

在批准这些地区报送的现代服务业综合试点方案时，相关部委一般都要求试点地区在涉及服务业发展的市场准入、规划、土地、财税等政策方面对试点予以政策倾斜，积极探索适合发展现代服务业的体制机制，成立试点工作领导小组以加强对试点工作的领导，并设立专门的办事机构。虽然均为现代服务业综合试点地区，但由于不同地区的资源禀赋存在较大的差异，因而选择发展的现代服务业重点领域也有所差异。以湖南省长沙市为例，其试点的主要方向为促进农产品现代物流产业发展，其试点项目也主要围绕农产品现代物流产业发展而展开。

三、国家现代服务业综合试点地区现代服务业发展的管理体制

按照财政部、商务部等部委的要求，试点地区为促进现代服务业发展，在管理体制上积极探索、先行先试，成立现代服务业试点工作领导小组，组建办事机构，发挥现代服务业相关职能部门合力，较好地推动了现代服务业的发展。这里对其管理体制进行论述和比较。

（一）第一批试点地区的现代服务业发展管理体制

北京市中关村国家自主创新示范区是我国第一个现代服务业综合试点区域。为贯彻落实财政部、国家发展和改革委员会、商务部、科技部 《关于批复中关村现代服务业综合试点方案的通知》（2011年）、《关于批复扩大北京中关村现代服务业综合试点实施范围的通知》（2013年）的相关要求，依据《中关村现代服务业试点方案》、《中关村国家自主创新示范区现代服务业综合试点协议》，北京市成立了中关村现代服务业试点工作领导小组，负责贯彻落实中央关于中关村现代服务业综合试点工作批复精神，组织研究工作规划、方案，协调北京市相关部门解决试点推进中的重大问题。①参见http://zhengwu.beijing.gov.cn/zwzt/zgcxdfwy/zztx/t1194801.htm。由北京市委常委、常务副市长任组长，两名副市长任副组长，成员单位包括市财政局、市发展改革委、市商务委、市科委、市经济信息化委、市统计局、市委宣传部、中关村管委会、市环保局、市规划委、市国税局、市地税局、市知识产权局、市国土局（见图一，下页）。领导小组下设中关村现代服务业试点工作领导小组办公室，办公室设在市财政局，下设综合部、规划部、资金项目管理部，成员单位有市财政局、市发展改革委、市商务委、市科委、市经济信息化委、市统计局、中关村管委会。编制15人，设办公室主任1名，由北京市财政局一名副局长兼任；设专职副主任2名，由市财政局、中关村管委会相关人员兼任，市财政局、中关村管委会、市商务委、市科委、市经济信息化委、市统计局分别派驻工作人员。办公室的主要职责包括：组织制定中关村现代服务业总体发展规划及分领域规划、总体实施方案及分领域方案；组织研究财税、金融、土地等创新政策；组织建立评价体系和统计体系；研究提出领导小组会议、部市会商工作议题；组织协调市相关部门和协调落实中央部委相关工作；制定试点项目资金管理办法；组织做好政策宣传推广；制定考核奖惩管理办法。②参见http://zhengwu.beijing.gov.cn/zwzt/zgcxdfwy/zztx/t1194802.htm。

表1 国家现代服务业综合试点地区获批情况

2011年，财政部、商务部批准在上海浦东新区、虹桥商务区、浦江沿岸以及天津滨海新区进行现代服务业综合试点。按照《上海市现代服务业综合试点方案》、《天津市滨海新区现代服务业综合试点方案》，上海市、天津市均成立了现代服务业综合试点工作领导小组，负责统筹协调现代服务业试点工作中的重大问题，由分管副市长任组长，市财政局、市商务委等部门为成员单位。领导小组下设办公室，负责协调落实相关工作。市财税局、商务委负责实施方案的细化，编制年度项目计划和资金预算，并实施监管。为有序推进现代服务业试点工作，上海、天津两市均出台了 “现代服务业综合试点专项资金使用和管理办法”。上海市还出台了《关于上海现代服务业综合试点评审的补充规定》、《上海市现代服务业综合试点项目投资评估审核标准》。天津市出台了《天津滨海新区现代服务业综合试点（区域试点）项目验收办法》，以及相关财税、金融、土地、价格、人才等方面的优惠政策。

图一 中关村现代服务业试点工作领导小组构成

辽宁省为推进现代服务业试点工作，成立了现代服务业发展综合试点工作领导小组，主要负责研究确定开展现代服务业发展综合试点工作的思路，指导和协调解决试点工作中遇到的重大问题，督促试点工作的落实，核批试点市的实施方案。由分管副省长任组长，成员则由辽宁省财政厅、服务业委、发展改革委、经信委、科技厅、金融办等部门领导组成。领导小组下设办公室，由省财政厅和服务业委相关处室组成，具体负责组织指导现代服务业发展综合试点项目的申报、实施、验收等日常工作。①参见《辽宁省现代服务业发展综合试点实施方案》。与其他试点地区不同的是，沈阳、鞍山、营口为现代服务业试点市，这些市也组建有试点工作领导小组，组长由市政府主要领导担任。辽宁省还建立了省、市现代服务业试点工作会商机制和目标考核机制，试点工作的绩效成为试点市政府的重要考核指标之一。

湖北省武汉市被财政部、科技部批准为现代服务业综合试点城市。按照《武汉东湖国家自主创新示范区现代服务业综合试点方案》的相关要求，武汉市成立了东湖国家自主创新示范区现代服务业综合试点工作领导小组。湖北省财政厅、科技厅为总体牵头单位，武汉东湖新技术开发区管委会为责任单位。2015年1月，湖北省人民代表大会常务委员会通过《东湖国家自主创新示范区条例》，明确武汉东湖新技术开发区管委会行使武汉市政府相应的行政管理权限，享受一级财政管理权限。为加快现代服务业的发展，开发区不断深化行政审批制度改革，实现行政审批办事不出示范区；建立健全以全员聘用制为主的人事制度，创新现代服务业选人用人机制、薪酬激励机制和人才交流机制。

（二）第二批试点地区的现代服务业发展管理体制

重庆市两江新区于2012年获批成为现代服务业综合试点区域。为加强对试点工作的领导和协调，重庆市成立了现代服务业综合试点工作领导小组，由分管商贸的副市长任组长，分管副秘书长、市商委主任任副组长，市财政、发展改革委、经信委、外经贸委等部门以及两江新区管委会、所辖行政区政府分管领导为成员，统筹解决跨领域、跨区域、跨部门的重大问题。领导小组下设办公室在市商委，负责组织落实好相关试点工作。②参见《重庆市商业委员会、重庆市财政局关于印发重庆市现代服务业综合试点项目管理暂行办法的通知》。重庆市还成立了两江新区现代服务业综合试点专门工作机构，负责试点项目选择、申报和实施过程中与相关部门的沟通和协调，由两江新区管委会和江北区、北碚区、渝北区政府组织成立。不仅如此，重庆市还建立了相应的工作机制，完善现代服务业试点项目申报、筛选、评审、会商、审批、验收、资金拨付等程序，建立起相关部门的会商机制。两江新区作为国家级新区，且辖江北区、北碚区、渝北区3个行政区部分区域以及保税港区、两江工业开发区等经济功能区，管理体制较为复杂，这也使得两江新区现代服务业综合试点有别于其他地区。

深圳前海深港现代服务业合作区的开发开放是一项国家战略。2012年，深圳前海深港现代服务业合作区被批准进行现代服务业综合试点。按照试点实施方案，深圳市成立了前海深港合作区现代服务业综合试点工作领导小组，其主要职能包括：审定项目扶持计划及调整计划，审定重大项目的扶持方案以及与《深圳前海深港现代服务业合作区现代服务业综合试点专项资金管理办法》相配套的实施细则。深圳市财政委、市前海管理局、市发展改革委、市经贸信息委、市科技创新委、市交通运输委、市金融办等为领导小组成员单位。需要特别说明的是，深圳依据《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》设立了专门机构——深圳市前海深港现代服务业合作区管理局，主要负责前海合作区的开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等工作。2016年9月，深圳市前海深港现代服务业合作区管理局、深圳市财政委员会联合印发 《深圳前海深港现代服务业合作区现代服务业综合试点专项资金管理办法（修订版）》，对扶持范围与对象、扶持方式和标准、股权投资管理、项目申报和审核、资金拨付和管理、绩效和验收等作出明确规定。

按照《长沙市现代服务业综合试点方案》的要求，长沙市成立了现代服务业综合试点工作领导小组，由长沙市市长任组长，市委常委、常务副市长和一名市委常委、副市长任副组长。领导小组下设办公室，办公室又专门设立了项目综合组、市场交易升级工程组、现代物流提质工程组、电子商务建设工程组、终端消费促进工程组、肉菜溯源工程组等工作小组（见图二），组长由市商务局相关分管领导兼任。①参见《关于切实推进长沙市现代服务业综合试点项目建设的通知》。长沙市各区县（市）政府、各开发园区管委会也建立了以商务部门为主的现代服务业试点工作领导小组，确保各项工作责任到人。此外，长沙市还要求试点项目承担单位建立试点工作组织机构，由单位一把手负总责。市试点工作领导小组办公室每月召开专题会议，听取各工程组以及各区县（市）、各开发园区试点工作领导小组办公室关于试点项目建设推进情况的汇报，并会同相关部门研究解决项目推进过程中的重大问题。

图二 长沙市现代服务业综合试点工作领导小组及其办公室构成

（三）第三批试点地区的现代服务业发展管理体制

苏州市是唯一的第三批现代服务业综合试点地区，其试点区域范围为苏州工业园区和昆山花桥国际商务城。为加强对试点工作的领导，苏州市成立了现代服务业综合试点工作推进小组，下设办公室在苏州市发展和改革委员会。苏州工业园和昆山花桥国际商务城也分别成立了试点工作领导小组，其中，昆山市花桥现代服务业综合试点工作领导小组组长由昆山市市长担任，副组长由市发展改革委、市科技局、市财政局、市国土资源局、市人社局、市住建局、市规划局、市商务局、市统计局、市电信局的负责人。领导小组下设办公室在昆山市财政局。

图三 厦门市现代服务业试点工作领导小组构成

（四）第四批试点地区的现代服务业发展管理体制

按照《财政部、商务部关于批复厦门市现代服务业综合试点方案的通知》的要求，厦门市人民政府办公厅于2014年11月26日下发《关于成立现代服务业综合试点工作领导小组的通知》，决定成立厦门市现代服务业综合试点工作领导小组。组长由厦门市市长兼任，常务副组长由厦门市委常委、副市长兼任，设3名副组长，由3名副市长兼任，成员则由市发展改革委、市财政局、市商务局、市统计局、市经信局、市交通运输局，思明区、湖里区、集美区、海沧区、同安区、翔安区政府，火炬高新区管委会、象屿保税区管委会的一把手兼任（见图三）。领导小组下设办公室，主要负责协调、推进和督促试点工作，落实领导小组议定事项等，市发展改革委主任兼任办公室主任，市财政局、商务局、统计局、经信局、交通运输局一把手兼任办公室副主任。办公室下设四个工作组：综合组、资金组、联络组、统计组，分别由市发展改革委、市财政局、市商务局、市统计局牵头负责。

为推进现代服务业综合试点工作，浙江省金华市于2014年8月下发《关于成立金华市现代服务业综合试点领导小组的通知》，成立现代服务业综合试点工作领导小组，由市委书记任组长、市长任常务副组长。领导小组下设办公室，办公室主任由市政府副秘书长兼任。办公室设协调推进组、改革服务组、资金监管绩效考核组、投融资服务组、电子商务项目建设组、现代物流项目建设组和服务贸易项目建设组等7个工作组。金华市建立了部门之间的工作磋商落实机制、信息通报制度、统计监测评价体系、法律服务体系和工作考评体系，形成了统一领导、分工协作、运营高效的试点工作机制。金华市优化制度设计，先后出台《金华市现代服务业综合试点实施方案》、《金华市现代服务业综合试点项目申报指南》、《金华市现代服务业综合试点项目管理办法》、《金华市现代服务业综合试点专项资金管理办法》、《金华市现代服务业综合试点项目绩效评价管理暂行办法》、《金华市现代服务业综合试点专家组管理暂行办法》、《金华市现代服务业综合试点股权投资管理暂行办法》等（见表2，下页）。

陕西省西安市被财政部、科技部批准为现代服务业综合试点城市。按照《西安市现代服务业综合试点方案》的相关要求，西安市成立了西安国家现代服务业综合试点领导小组，由陕西省、西安市政府主要领导任组长和副组长。领导小组下设办公室，财政、科技、发改、商务及相关单位担任办公室成员单位；省科技厅、省财政厅为总体牵头单位；西安市政府为责任单位，西安市科技局、市财政局为组织实施单位。①参见 《西安国家现代服务业综合试点方案 （2014～2016）》。西安市着力构建现代服务业综合试点的推进机制，并建立统计调查制度和信息管理制度以及综合试点工作的考核与监督机制。

四、国家现代服务业综合试点地区现代服务业发展管理体制的比较及其启示

对12个国家现代服务业综合试点地区的现代服务业发展管理体制进行比较，可以发现其异同，以及部分试点地区在管理体制上的创新性做法，得出对其他地区优化现代服务业管理体制有益的启示。

表2 金华市现代服务业综合试点相关政策文件

（一）国家现代服务业综合试点地区现代服务业发展管理体制的比较

试点地区的现代服务业发展管理体制既有共性之处，也有其差异。共性表现在：

第一，成立现代服务业综合试点工作领导小组及其办事机构。领导小组负责现代服务业综合试点工作的顶层设计，审议现代服务业发展规划和年度项目计划，定期或不定期召开专题会议，协调解决跨领域、跨区域、跨部门的重大问题。办公室作为办事机构主要负责相关工作的落实。

第二，明确政府及其职能部门的职责和分工。为更好地推进现代服务业综合试点工作，试点地区与相关部委签订试点协议，明确试点任务和目标，建立相关部委与试点地区的会商机制，明确试点工作以地方为主推进。部分试点地区还建立起了地方各层级政府间以及政府与职能部门间的会商机制，在相关制度文本中明确职能部门在现代服务业综合试点工作中的职责。

第三，在政府与市场关系问题上，试点地区注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，拓宽试点领域重点项目的融资渠道，积极引导社会资本参与，政府则努力营造有利于市场主体发挥作用的政策环境。第四，完善相关政策和制度规范。按照财政部、商务部等部委的要求，试点地区普遍制定了现代服务业综合试点项目管理办法、现代服务业综合试点专项资金管理办法；完善统计制度和信息报送、管理制度，加强统计监测；健全绩效评价体系，将现代服务业试点工作的绩效作为对地方政府及政府职能部门的重要考核依据。

就综合试点地区现代服务业发展管理体制的差异来看，主要体现在如下方面：

第一，试点工作领导小组办公室设在部门及其下设机构不同。如北京市、昆山市试点工作领导小组办公室设在市财政局，而重庆市设在市商委，苏州、厦门设在市发展改革委。设在部门的差异反映了试点工作牵头单位和组织实施单位的差异。从办公室下设机构来看，有的地区相对简单，如北京市中关村现代服务业试点工作领导小组办公室下设综合部、规划部、资金项目管理部3个部门，厦门市现代服务业综合试点工作领导小组办公室下设综合组、资金组、联络组、统计局。有的地区则根据其侧重发展的现代服务业领域作了细致的划分，如长沙市现代服务业综合试点工作领导小组办公室下设项目综合组、市场交易升级工程组、现代物流提质工程组、电子商务建设工程组、终端消费促进工程组、肉菜溯源工程组等工作小组，又如金华市现代服务业综合试点工作领导小组办公室下设协调推进组、改革服务组、资金监管绩效考核组、投融资服务组、电子商务项目建设组、现代物流项目建设组和服务贸易项目建设组等7个工作组。工作小组的设置有利于进一步明确职能，更好地推进现代服务业试点工作。

第二，在试点工作领导小组办公室成员构成上，试点工作领导小组办公室成员一般都由政府及相关部门人员兼任，而北京市则设置了15个正式编制。

第三，在领导小组设置上，少数试点地区在所涉及的行政区或经济功能区管委会也设置了试点工作领导小组，如辽宁的沈阳市、鞍山市、营口市；重庆市的两江新区管委会、江北区、渝北区、北碚区，长沙市的区县（市）政府、园区管委会，苏州的苏州工业园区管委会、昆山市，均成立了现代服务业综合试点工作领导小组。

第四，邀请第三方机构参与现代服务业决策咨询和绩效评价。北京市开展理论研究推广发展模式，委托国务院发展研究中心、中国人民大学经济学院等机构开展现代服务业相关课题研究，形成了 《中关村现代服务业规划纲要研究》、《中关村现代服务业“先行先试”政策研究》等研究成果。西安市成立西安现代服务业综合试点专家咨询委员会，聘请科技服务业的企业家、行业协会负责人、产业研究与政策专家等担任成员。

（二）国家现代服务业综合试点地区实践对现代服务业发展管理体制的启示

国家现代服务业综合试点地区在管理体制上先行先试，为其他地区构建适合于现代服务业发展的管理体制提供了诸多有益启示。

第一，加强顶层设计，实现各层级政府及政府职能部门间的协作共治。现代服务业的发展对于一国一地经济发展方式转变和经济结构优化具有重要的现实意义。[10]一是建立起从领导层到协调层再到实施层的健全的组织架构，以规范性文件明确各层的职能职责。领导层负责审定现代服务业发展规划，就现代服务业发展的重大问题作出决策；协调层负责协调现代服务业涉及的部门进行分工协作；实施层负责具体项目的落实。二是完善涉及现代服务业发展的规划和相关政策，健全各种制度规范。在现代服务业发展规划的基础上，出台促进现代服务业发展的财税、金融、土地、人才培养等政策以及现代服务业项目申报、项目管理、项目绩效评价、专项资金管理等规范性文件。三是努力实现各层级政府及政府职能部门间的协作共治。现代服务业的发展不仅涉及纵向的多级政府间的协作，还涉及横向的财政、发改、商务、科委、统计、国税、地税等部门，因此必须加强各职能部门间的协作，发挥合力，避免各自为政、互相掣肘等现象的出现。

第二，坚持有所为有所不为，建设服务型政府。建设服务型政府是我国行政体制改革的目标。在现代服务业发展中，尤需转变政府职能，加大简政放权力度，减少政府对现代服务业的微观干预，取消和下放一些可以由市场或行业协会决定的行政审批事项。[11]加强宏观指导，如制定现代服务业总体发展规划和具体服务业发展规划；负责组织现代服务业试点项目的信息发布、申报受理、项目评审、结果公示、资金支持、跟踪监管、评估验收、绩效评价等；建设现代服务企业孵化器等公共服务平台；构建适合现代服务业模式创新特点的评价体系和统计体系；加强成果转化、人才培养、国际交流与合作等方面的服务；为现代服务业发展提供更优的政策支持和更佳的外部环境。政府应放下身段，主动了解现代服务业企业的诉求以及对政府及其职能部门的要求，解决现代服务业企业面临的一些共性问题。

第三，发挥市场主体和行业协会等社会组织的作用，构建政府与市场、政府与社会的新型合作关系。国家现代服务业综合试点地区的实践表明，市场主体在现代服务业发展中应该且能够发挥主导作用。政府所要做的不是大包大揽，而是制定公平的竞争规则，营造公平竞争的环境[12]，如发布现代服务业综合试点项目申报指南，明确重点支持的范围，适当放宽项目实施单位所需具备的条件，让企业开展公平的竞争。在政府与社会关系的处理上，要充分发挥行业协会等社会组织在联系现代服务业企业、倡导现代服务业企业承担社会责任和加强自律、制定行业标准和规范等方面的作用，在政策扶持和人才培养上给予社会组织一定的支持。现阶段，应加强现代服务业规划及政策研究等方面公共服务的外包工作，推广政府和社会资本合作模式，政府需要做的是完善政府购买服务的相关制度规范，明确政府购买服务的对象、方式、程序、具体项目、考核指标和方法等，将其纳入制度化的管理。[13]在深化行政审批改革时，可考虑下放一些市场主体和社会组织可以为的行政审批项目，或者委托企业和社会组织去做，这样既可以使政府及其职能部门从繁杂的事务中脱离出来，致力于为现代服务业企业提供更优质的服务，又可以培育市场和社会组织，促进其发育成长。

第四，健全决策咨询制度，邀请新型智库参与决策和政府绩效评价。现代服务业中的不少行业或是新兴行业，或是在互联网技术基础上改造的传统产业，其发展理念、发展思路、发展举措与传统产业有较大的差异。[14]这就对其制定相关规划和政策的能力提出了更高的要求。从决策科学性和民主性的角度出发，政府应该让新型智库参与到公共政策制定过程中，委托新型智库制定现代服务业发展规划，或是对政府出台的现代服务业发展相关政策的效应，亦或是政府职能部门在现代服务业中的绩效，进行客观而中立的评价。具体而言，要做好如下方面的工作：一是在委托项目或进行绩效评价时，做好新型智库的甄别和遴选工作，选择研究实力强、对当地产业结构有深入了解且独立性较强的智库，以确保其评估的科学性、客观性。二是重视对新型智库研究成果的反馈和应用。要认真汲取研究成果中有价值的内容，作为决策参考或绩效评价的依据，将成果应用情况向新型智库予以反馈，构建政府与新型智库的合作互信关系。

[1][9][14]王佳宁 罗重谱：《都市功能区发展现代服务业的管理体制：理论因由与现实操作》，《改革》2014年第 10期，第 54～64页

[2]王佳宁 罗重谱：《我国综合配套改革试验区的现实定位与管理体制创新》，《马克思主义与现实》2012年第6期，第 128～138页

[3][7][8]丁煌：《西方行政学说史（修订版）》，武汉大学出版社，2004 年，第 409、344、347～348 页

[4]全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，1995年，第23页

[5]罗重谱：《公共危机视阈中的政府治理》，《中共杭州市委党校学报》2008年第5期，第29～33页

[6]俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年，第 8页

[10]蒋伏心 华冬芳 刘利平：《论我国科技服务业的体制改革与机制创新》，《现代经济探讨》2015年第 9期，第35～39页

[11]陈杰：《金融服务业的体制改革与产品创新探讨》，《现代经济信息》2014年第7期，第23～28页

[12]胡晓鹏：《中国现代服务业“体制病”诊断与四元治理假说》，《学术月刊》2012年第7期，第73～81 页

[13]陈伟华：《论信息化环境下珠三角现代服务业的体制机制创新》，《科技管理研究》2012年第 24期，第 199～203页

Trend of Management System of Modern Service Industry:a Case Study of National Comprehensive Pilot Area

Research Group of Servicing Decision-making of Chongqing Municipal Committee

Since 2011,China has carried out comprehensive pilot in modern service industry successively divided into four batches in 12 regions.These areas actively explore,beforehand and foretaste in the management system,which has preferably promoted the development of modern service industry.By comparing the similarities and differences of the management system of modern service industry in the pilot areas,the following enlightenments can be obtained:strengthening the top-level design and achieving cooperation between government and government departments at all levels,insisting on doing something but not everything and building a service-oriented government,playing the role of market players,trade associations and other social organizations and building a new cooperative relationship between government and market,between government and society,improving the system of decision-making and consultation and inviting new think tanks to participate in decision-making and government performance evaluation.

modern service industry,management system of service industry,comprehensive pilot of modern service industry

重庆市2013年度哲学社会科学重大委托研究项目“都市核心区发展现代服务业的管理体制与运行机制研究”（批准号：2013ZDB808）。

**《重庆社会科学》编辑部自2015年12月首倡于经济社会发展研究领域服务重庆市委决策，滚动设置若干选题。2016年1月成立服务重庆市委决策系列选题研究小组，由王佳宁任组长、总协调人。本文由王佳宁策划和给定二级提纲，王佳宁、罗重谱执笔。