基于国际化热带滨海旅游精品城市建设下的三亚市商务综合执法研究

文/龙理鹏，三亚市商务综合执法支队

1 三亚市商务综合执法的现状

三亚市商务综合执法起步于2011年，正式全面行使行政执法职能始于2012年8月组建的三亚市商务综合执法支队。为了解决三亚市商务工作中长期存在的执法力量分散、执法缺位、执法效率低下、执法不规范等问题，改变以往重审批、轻监管的局面，服务国际旅游岛建设，构建和谐营商环境，按照精简、统一、效能的原则，根据《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国办发〔2002〕17号）《商务部关于加强商务行政执法工作的意见》（商秩发〔2008〕503号），三亚市商务局通过整合、归并局市场秩序科、服务科、市场建设科的相关监管职能，组建成立了三亚市商务综合行政执法支队，代表商务局统一行使行政执法职能。其性质为市财政全额拨款副处级事业单位（在2014年全国事业单位分类改革中划分为公益一类）主要职责是负责三亚市管辖区域范围内的酒类流通、成品油、典当、拍卖、单用途商业预付卡、家政服务、再生资源回收、二手车、报废汽车、洗染业、汽车销售等商贸流通领域的行政执法工作。自组建以来，在三亚市委、市政府和省商务厅、市商务局的高度重视和正确领导下，三亚市商务执法工作取得了显著的成效。海南省商务厅先后两次组织全省商务执法系统人员在三亚召开现场会，推广三亚商务综合执法经验。截止目前，三亚市商务综合执法支队共检查企业1234家，责令整改568家，行政处罚122家，罚款63万元。为规范商贸流通市场秩序，营造法治化营商环境，助力三亚国际化热带滨海旅游精品城市建设提供了强有力地执法保障。

1.1 禁止餐饮经营者设置最低消费:首开全国第一张罚单

2014年11月1日，由商务部、国家发展改革委员会共同颁布的《餐饮业经营管理办法（试行）》正式施行。餐饮业作为一项新的工作，尚无可学经验。为规范餐饮服务经营活动，引导和促进餐饮行业健康有序发展，维护消费者合法权益，三亚支队首先联系三亚市烹饪餐饮行业协会，要求协会发挥行业自律、引导、服务作用，配合支队规范行业秩序，净化行业风气，维护消费者合法权益。制定《三亚市禁止餐饮经营者设置最低消费专项整治方案》，开展餐饮业专项整治行动。建立健全有奖举报投诉机制，鼓励消费者对餐饮经营者设置最低消费违规行为进行举报。在餐饮企业收银等显目处悬挂中英文《禁止设置最低消费》牌匾，张贴了《餐饮企业须知》海报。支队及时指派专人负责12312商务举报投诉服务中心工作，及时受理消费者举报投诉事项，取得显著效果。201 4年12月27日，12345市政热线转来消费者投诉三亚某餐厅违规设置包厢最低消费的投诉信息。支队执法经调查核实对涉事餐厅处以2000元的罚款。

1.2 餐厨废弃物：人性化执法破解执法难题

三亚餐饮业较为发达，全市餐饮经营者约4000多家，日产生餐厨垃圾达300多吨，餐厨废弃物如果不得到资源化利用，监管不严容易流向“地沟油”等非法渠道并将直接影响到三亚旅游形象。三亚市是全国餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点的33个城市之一，《餐饮业经营管理办法（试行）》正式施行后，三亚支队结合三亚的实际适时调整拓宽执法领域，主动作为，多次联合园林环卫、食药监、城管、工商等部门对餐饮企业开展执法检查。共检查大中型餐饮单位190多家，处罚违规企业1家，罚款8000元，此举使全市签约收运餐饮单位由以前不足20家迅速提升至193家，餐厨垃圾日均收运量也由10.3吨提升至36.51吨（旺季达到46吨），同比增长254.46%。

在餐厨垃圾收运执法过程中，充分考虑餐饮经营者的实际情况，实行人性化执法，努力建立和谐的政商关系。三亚市有五所大中专院校，合计在校学生3万余人，食堂10余个分散于校内各处，既有学校后勤集团承办，也有社会餐饮企业承包，餐厨废弃物的处置让承包者有一笔不菲的收益，因为商务执法这些收益突然没了，承办者心里是很难接受的，于是和执法者玩起“猫抓老鼠”的游戏，给收运工作带来诸多困难。三亚支队千方百计找来承办者座谈，承包者却给执法人员唱“空城计”，于是支队执法人员通过市高校工委召集各校代表及后勤负责人找来承包者召开座谈会，通过动之以情，晓之以理，法律“攻心”，终于让承办者认识到自身的错误，并表示配合商务执法。

肯德基、麦当劳、必胜客等外资连锁快餐分店多，餐厨垃圾产生量大，一直是收运工作的重点，困难也较多。一方面是外资企业对餐厨垃圾收运的标准较严格，另一方面是部分分店有严格的收运时间限制（机场、高铁站等只能在规定时间凭证进场）。支队实地查看各个外资连锁快餐店厨房和周边地形后，邀请多位店长座谈后汇总诉求，并协调餐厨垃圾处理厂开辟一条餐厨垃圾收运专用线路，专人专车专桶服务外资连锁快餐店，同时要求肯德基将部分店（7家）作为收运试点店，收运中发现问题随时沟通改进。目前收运情况良好，其余外资连锁快餐其余店面正在逐步纳入规范收运。

1.3 洗染业：建立监管长效机制补齐短板

三亚是精品旅游城市，由于三亚现有洗染业建设先天不足，规划、环评、消防均是短板，容易衍生各种问题。洗染业的规范经营关乎到三亚旅游服务的形象，为了整治洗染业，自去年来，三亚支队相继牵头联合工商、环保、卫生、综合执法、消防、安监等部门，对三亚市洗染业进行了专项综合整治和夜间暗访检查。截止目前我们共现场关停企业3家，拆除违建面积3568m2，责令整改24家，处罚15家，罚款13万元。协助市商务局制定了《三亚市商务局开展商贸业环境保护突出问题整治工作实施方案》和《三亚市洗染业管理细则》，形成了长效的洗染业市场监管机制。

1.4 成品油市场：整治首推联合执法

一是成立联合检查组。因成品油市场整治涉及部门较多，覆盖面广，三亚支队提请市政府成立由市商务局、海事局、海洋渔业局、交通局、安监局、工商局、各区政府等政府职能部门组成的加油站组、海上组、道路组、建筑工地组、散装油品整治组等5个打击成品油市场非法经营行动检查组。二是划分重点区域。整治行动中，突出重点、强化源头治理。以城乡结合部、农村、港口、海上、公路沿线和燃油批发零售企业集中地为重点区域，以燃油调和配制、批发零售为重点环节，遏制规模性、重复性、链条化制售假劣油品违法行为，净化成品油市场环境。三是做好督促检查。对检查中发现的安全隐患立即责令整改同时通报其上级，并于3日内复查，事后随机抽查。三亚支队会同市有关单位组成联合督促检查组，通过明察暗访、现场核查等方式，对各区专项整治工作情况进行督促检查。四是商务公安联手。针对我市存在无证无照违规销售成品油和违规运输成品油现象，商务部门与公安部门建立顺畅沟通渠道，对日常检查中发现的无证无照销售成品油企业，视情节严重程度按规定移交公安机关以涉嫌非法经营罪处理，有效震慑了不法分子的违规行为。五是优化网点建设。在取缔非法加油站（点、船）、非法流动加油车的同时，三亚结合当地经济社会发展的实际需要，优化本行政区域成品油经营网点布局规划，落实土地指标等，切实化解制约性因素，加快成品油经营网点建设。

目前，三亚的商务综合执法在某些方面虽取得了一定成绩，但与国家商务部进行商务综合行政执法改革的要求还有一定的差距；与全面适应商品经济社会发展的需要还有许多亟需完善和改进的地方。特别是在国务院调整行政机构职能，明确将商务部的生猪定点屠宰和酒类食品安全监管分别职责划入农业部和食品药品监督管理部门后，三亚市商务综合执法如何化被动为主动，理清工作思路，厘清执法边界，进一步压茬拓展商务综合执法广度与深度，更好地服务于三亚市的国际化热带滨海旅游精品城市建设，是摆在所有商务执法人员前面的一道难题。

2 三亚市商务综合执法存在的问题及分析

2.1 法律法规不完善，行政执法依据欠缺，执法效果不佳

目前，三亚市的商务综合执法依据主要有三大类：法律法规、部门规章（地方性法规）和规范性文件。其中法律法规依据有10部（5部由全国人大制定颁布，5部由国务院制定颁布）；部门规章27部，主要涉及典当、拍卖、成品油、二手车、再生资源、美容美发、家电维修、家政服务、商业预付卡等领域；规范性文件30份（三亚市政府规范性文件3份，商务部、省厅规范性文件27份）。表面上看，三亚市的商务综合执法依据十分充足，但实际在应用中囿于法律自身的缺陷和我市的商贸流通实情，真正适用于我市商务综合执法的依据只有50多部（份），且95%为部门规章或规范性文件。其中部分部门规章操作性偏弱，管理职能交叉，导致在执法实际中又易产生部门扯皮，执法实际效果大打折扣。以《洗染业管理办法》为例，其由商务部、国家工商总局、国家环保总局联合制定一起颁布，不是法律，也不是行政法规，其效力是行业管理，由于法律依据层级偏低、效力偏弱、普适性不足、权威性不够，因而在执法实践中往往很难协调好与其它2家部门的关系，导致其内容比较难以彻底贯彻落实，甚至还易产生部门间一些互相推诿扯皮的现象。同时该办法本身设计的洗染市场准入门槛太低，条文不具体，缺乏可操作性。例如该办法第三条规定：“地方各级商务主管部门负责本行政区域内洗染行业指导、协调、监督和管理工作。”可是究竟该怎样指导、协调、监督和管理，并没有明确说明。商务主管部门和工商部门、环保部门该怎样分工协作，也没有明确说明。又例如《成品油市场管理办法》监管的只是有照的企业，成品油仅指“汽油、煤油、柴油及其他符合国家产品质量标准、具有相同用途的乙醇汽油和生物柴油等替代燃料”，导致执法人员对无证无照油罐车、经营成品油的个体工商户、市场流通中涌现的燃料油缺乏有效的合法的监管手段。

2.2 市场监管机制不全，信息共享渠道不通畅，商务执法社会辨识度不高

一是缺乏联合监管机制。由于监管机制未能适时建立，市商务综合执法支队往往只在一些重大节日和敏感时期，对于商贸流通市场中暴露出来的一些突出问题，采取突击检查、集中整治、专项暗访行动等方式来进行解决，具有明显的“一阵风”色彩。二是缺乏信息共享机制。由于对信息资源的归属、采集、开发等的相关管理规则还不明确，缺乏统一的信息资源管理协调机构，造成有些行政部门将政府信息资源的产权部门化，人为设置信息互联互通的壁垒，阻碍执法信息资源的整合应用，个别部门更是出于维护部门权位及利益考虑，不愿进行信息交换与应用，拖延信息资源共享，造成某些行业监管起来举步维艰。以特许行业为例，因市场监管部门与发证部门、特许审批部门信息不畅通，造成本该监管的部门却没有任何监管对象信息，本是办证的却不知谁才是真正的行业监管者，进入该行业还是不是要其它许可备案。三是商务综合执法社会辨识度不高，经营者不太理解和配合商务执法人员。我市成立商务综合执法支队时间较短，成立至目前仅5年，因前期执法重点主要放在酒类、肉类商品和成品油监管上，对其它监管内容拓展不深，且部分执法职能与工商、质监、安监有一定重合，因而在宣传力度与深入人心上，商务综合执法与食药监、工商等传统监管部门明显不可等同言语。此外由于商务综合执法从立法环节，机构编制和队伍建设上，都比较薄弱，执法职能和作用还没有被社会充分广泛认识，部分经营户和群众对商务领域相关的法律法规政策的内容知只甚少，依法经营和运用法律维护自身权益的意识较为淡薄，也导致了商务综合执法辨识度不高，认同率不强。

2.3 商务综合执法监管力量不强，执法硬件和软件设施有待加强

一是队伍稳定性差。市商务综合执法支队人员编制虽然有15名，但目前仅到位9名。由于支队属于事业编，工资、福利、住房、车补等待遇较差，因而其他人或军转干部不愿进来，支队原有的人则通过公考等方式调走（目前支队已有5名同志离职，其中有4名通过公考考走），导致商务综合执法力量薄弱，难以对点多面广的商贸流通市场实行主动、积极、有效的监管。二是综合业务能力有待提高。随着经济社会的发展和科技的进步，商贸流通市场的监管手段也须不断的改进提高，这务必要求监管工作人员必须具备一定的专业素质和工作能力，但目前在职的执法人员本科大多学的是非法律、经济类专业，虽然在后期工作中不断自学并接受过部分行政法律和行政执法实务培训，但与法律、经济类科班学生相比，仍然存在一定先天弱势，存在对执法标准、执法界限把握不准，不敢执法，不会执法，无法充分回应群众诉求和承担监管执法任务的问题，导致现实中我们的行政执法能力无法充分满足我市商务流通领域监管职责的需要。三是执法办案手段单一。目前岗位上的监管人员，由于工作时间短，工作经验不足，特别是对特许经营、典当、拍卖、单用途商业预付卡的监管缺乏会计方面的专业技能，导致工作方式简单，执行检查的方式和办案手段单一，不太适应新时代商贸流通市场经济发展的需要。四是执法硬件和软件设施建设不足。目前我市商务综合执法支队无一辆执法车编，仍然通过租用一辆执法车来解决执法需求，行政处罚尚无统一的《商务行政处罚自由裁量权基准制度》指导，仍然是靠经验或摸着石头过河处理工作，该情况大大制约了商务综合执法的发展，成为执法工作中的一大瓶颈。

3 加快我市商务综合执法工作的途径和举措

3.1 主动作为完善政策法规体系,不断深挖现行法规内容,拓展法规使用空间

一是要根据市场监管疑难、空白和执法实际所需，主动作为，先行先试，利用“国务院授予三亚较大城市的立法权”，积极推动配合省商务厅、市人大和市政府法制部门的立法调研，结合本地实际,制定出切实可行的商务领域监管实施细则或管理办法草案。同时在法律法规制（修）订的真空期，适时建议并推动政府制定出台规范性文件，确保各项商务工作有法可依、有章可循。二是要当好省商务厅执法总队参谋，联合海口、儋州市商务综合执法支队，建议并协助省厅及时出台《商务行政处罚自由裁量权基准制度》，建立从上到下，一以贯之的指导性处罚自由裁量标准，破解全省商务行政处罚标准不统一难题。三是要不断深入研究现行商务法律法规的内容，不等不靠，继续深挖和拓展现行商务法律法规适用空间，借执法部门同行之石，攻破商务监管疑难空白领域之玉。

3.2 稳定队伍，提升执法技能，继续加强商贸流通市场的监管力度

一是要相对稳定执法人员队伍。要主动与上级部门多沟通多联系，争取将2013市政府已批准将三亚市商务综合执法支队参照公务员管理的事情通过人劳厅、省编办的同意和批复，让商务执法人员吃上定心丸，稳定工作队伍；要加强思想教育工作，多从工作、学习、生活方面关心关爱执法人员，引导增强扎根三亚的信心和决心，帮助他们健康成长、科学成才；要严格工资、福利等政策，保障合法收入及时，努力稳定工作人员队伍。二是加大培训力度，提高执法能力。要结合工作实际，及时制订并实施执法人员技能培训计划。加强以行政处罚和商务专业法律为重点的法律知识培训，加强执法实务技能培训，全面提高法律知识水平和实际执法能力，尽快解决商务行政执法人员不会执法、不敢执法的问题。在学习培训方式上，可鼓励自学或委托培养，也可通过邀请业务专家前来指导，让执法人员跟师学艺；也可选派人员到先进地区顶岗锻炼学习。三是要提升多元化的办案手法。可通过公开选拔方式，遴选商务综合执法办案方面的优秀人才充实到执法队伍，增强工作的硬实力。可通过有奖征文的方式，采集选用商贸流通市场查办案件的先进办法。可通过邀请有关方面的人士，围绕提升办案手法召开专题座谈会，有效采纳合理化建议，科学转化会议成果。

3.3 不断建立健全商贸流通市场联合监管机制、审批跟进机制、执法协调机制

一是要建立健全联合监管机制。要主动争取市政府领导，通过商务、工商、公安、环保、安监、质监等有关职能部门的联合调研，探索建立商贸流通市场联合监管机制，实行执法联动，对不同的违法行为根据职能实现一管到底，努力克服孤军作战和“一阵风”监管模式。二是要建立健全审批跟进机制。要主动会同工商等部门，探索建立相关职能部门组成的联席办公例会制度或者创建网络化综合办公平台，协商工商在审批后将经营者注册的相关信息推送给市商务局，实现资源信息共享，着力解决“从前置审批变更为后置审批”改革出现的对新增业主的监管脱节问题。三是要建立健全执法协调机制。以现有法律法规为基础，在市政府领导下，明确规定商务部门和其它协管部门的职责范围和工作分工，进一步理顺商务与工商、环保、安监、质监等部门存在的职能交叉关系，形成会议纪要并报市政府形成文件。

3.4 加大宣传力度，提高认识水平，不断提升创新能力，把握工作主动。

一是要利用各种机会，深入宣传商务行政执法工作，提高我市广大商务工作者对商务执法工作重要性和紧迫性的认识，使商务工作者，特别是各级领导干部认识到商务综合执法是商务部门树立权威、履行职能、依法管理、维护公正的根本保障，是政府履行市场监管职能的重要职责，是推动三亚商务经济发展，维护市场公平、公正的重要手段。二是要加强执法实践，摸索执法经验。要加强商务综合行政执法实践，对于较为严重的商务行政违法行为，要敢于立案、敢于调查、敢于处罚，在执法实践中不断摸索商务综合执法的新途径，不断提高执法能力和水平。三是要加强学习研究，树立创新意识。要下大力气深入调研和刻苦学习，积极研究商务监管领域存在的各种问题。无论是现场执法，还是在案卷办理过程中，都要勇于突破旧思维方式、老做法，不断推进理论创新，制度创新和工作方式方法创新，努力探索新时代、新形势下商贸流通市场管理工作的新特点，新方法，新手段。

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