监察留置措施的期限适用问题研究

李子泉 宋 凡

湖南商学院，湖南 长沙 410205

党的十九大报告中提出，制定国家监察法，用留置取代“两规”措施。2018年3月宪法修正为监察委员会的设立提供了宪法依据，也确立了其国家机构的地位；随后《监察法》的通过为国家监察体制改革稳步推进提供专门法律支持。从《监察法》的现有规定来看，留置措施在期限适用上存在未对留置次数加以限制、解除留置后期限如何计算以及救济保障机制不健全的问题，需要对留置期限进行规范。

一、留置措施期限适用的现实困境

(一)留置期限届满未限制留置的次数

《监察法》有关留置措施的规定，分别在第“第二十二条、第二十九条、第四十三条、第四十四条”以“适用范围、审批权限、期限、留置解除”等手段予以规范，但是留置措施并未明晰能否对同一被调查人多次适用，若能多次适用在时间问题上也缺乏限制条件。

当前规定留置时长一般为3个月，延长期限最多不超过3个月，即最多有6个月的调查时间，也就意味着在该时间段内要将案件事实和证据充分调查清楚，但若无法调查清楚，被留置人是继续适用留置呢？还是应当予以解除？监察法“第二十二条”规定，“仍有重要问题需要进一步调查的”依旧可继续留置，若被调查人案情复杂且证据比较难调取，在留置期限以及延长期限届满的情况下，但“仍有重要问题需要调查”仍可以再次适用留置措施，法条中并未规定立即解除留置措施降格为其他调查措施，也未规定期间届满后再次采取留置的次数。

(二)留置延长期内发现新犯罪事实期限的计算不明晰

同一个人在同一案件的留置期间内若发现新的犯罪事实，该被调查人的留置期间是应该重新计算？还是应该继续计算？从法条上来看，在留置期内若有证据表明有新的犯罪事实，其留置时长应当继续计算，理由如下：其一，若有新犯罪事实，就重新计算留置时长的话，那么法条第四十三条第二款规定的延长期限就毫无存在的必要，法条内部就存在矛盾；其二，法条规定留置时长为“3个月+3个月”，最长不超过6个月，是对其时间的限制，若重新计算期限该限制就会被架空。问题在于，若该被调查人在留置延长期限即将届满之日，甚至延长期限仅剩一日的情况下，又发现新的犯罪事实，那么该留置期限还需要继续计算吗？显然，若继续计算留置期限，新的犯罪事实无法查清楚不利于反腐败工作的进行；若重新计算留置期限又有“无限”留置之嫌。从刑事诉讼的规定来看，若犯罪嫌疑人仍有重要的罪行，可以重新计算羁押时长。依据该规定，留置延长期间发现新犯罪事实该如何计算期限的问题值得思考。

(三)留置措施的救济保障机制有待完善

《监察法》第四十四条第三款规定了留置折抵。根据《监察法<释义>》，该条规定参照的是刑法第四十一、四十四、四十七条的有关规定，可以看出在增加反腐力度的同时，出于对人权的保护，对采取留置措施且涉嫌犯罪的被调查人给予一定的“刑期优惠”。但留置措施并未将违法和犯罪区分适用，而是合并适用。涉嫌职务犯罪的被调查人可以获得法律上的“优惠”，即被判刑后可以折抵刑期；那么针对职务违法的被调查人也应有获得法律利益上的权利。

若不加区分的均适用同一种救济方式的制度安排，并不符合法律规定的比例原则。同时，留置的性质又类似《刑事诉讼法》中的强制措施，均一刀切的适用留置显然略显不当。从违法和犯罪的救济来看，若被调查人职务违法被采取留置后又发现不当，不可根据《国家赔偿法》寻求赔偿；而针对犯罪行为的被留置人可以有刑期的折抵，显然该规则内部也存在一定的矛盾点。

二、留置措施期限适用问题的深度探讨

(一)规则制定需遵循其内在逻辑

法律规则在制定的过程要保证规则与规则之间不发生矛盾，能够清晰明了地界定合法和非法行为，规则的内容要合情合理，严格遵守规则自身的本质。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”，既然留置取代“双规”纳入法治化轨道，就要对该程序进行合宪性的调试，即将党的创新政策通过法定程序转化为法律，需要符合法律位阶法律内在体系的要求。

顶层设计若在逻辑上有所欠缺，会衍生出一系列问题。首先，会造成法律规则适用上的不明晰，不同性质不同行为无法保证适用上合情合理；其次，规则的逻辑性不仅仅局限该规则内部逻辑上一致，而且还要放眼整个法律体系保证规则合乎逻辑，否则就会导致法与法之间衔接不畅，规则与规则之间相互“打架”的现象发生；最后，要想让人们都尊重和维护法律，最好的方法就是法律本身值得尊重。逻辑混乱的规则会影响法律的权威性，在全面依法治国的大环境下，规则制定者一定要保证规则的逻辑性和科学性，否则难以发挥法律应有的效应。

(二)留置措施与其他法律规定的衔接问题

国家监察委员作为新设国家机关，以权力制约与权利保障作为双层理论基点，在国家机构构建层面，实现了从“一府两院制”到“一府一委两院制”的过渡。为保证监察委员正确履行监察职能，《监察法》应运而生。作为一部符合改革方向发展的重要法律，在今后反腐败工作中必将会发挥其应有的作用。

《监察法》的出台涉及与多部法律的衔接问题，在形成严密的监察规范体系的同时，尤其要注意与《刑事诉讼法》的衔接，使其在法治的轨道中平稳运行。《监察法》第四条第二款规定关于监察委与各部门之间的关系，不仅意味着监察委员会在工作中要与司法、执法部门有相关的业务往来，也预示着《监察法》与相关法律之间的重叠与适用。比如留置措施的决定程序、律师能否介入案件方面、留置措施期限折抵方面以及以及救济问题等，都与刑事诉讼制度有密切的关系。法法之间的衔接不仅关系到整个法律体系是否合乎逻辑，而且也关系到被留置人的基本人权问题。若能够平稳衔接既有利于相关部门密切配合共同推进反腐工作，又能在全社会起到应有的示范效应，让法治理念深入人心。

三、完善留置措施期限适用的构想

(一)合理限制采取留置措施的次数

采取留置措施是为了查清案件事实和证据，若在留置期间一旦发现新犯罪事实就又采取留置措施，那么留置期间也会跟着刷新，“无限留置”便会产生。“仍有重要问题需要进一步调查”可理解为涵盖发现新犯罪事实的情况，也就意味着在留置期间发现新犯罪事情不可再次适用留置措施。留置期限的规定在立法时就已预见到查处贪污受贿类案件的复杂性和困难性，因而给予3个月的延长期限显然包括对新犯罪事实的调查。

应避免“无限留置”出现，一方面，留置措施因客观条件被解除，在解除后又符合留置条件的情形下仍可适用。该客观条件可理解在采取留置措施后又发现该措施不当，予以解除；被调查人因身体原因需要及时救治，予以解除。该两种客观情形因在再次采取留置措施具有正当性，所以可再次适用留置措施。另一方面，在留置期限内，监察机关经调查未发现被调查人有犯罪事实，予以解除留置但调查仍在进行。若监察机关掌握了部分犯罪事实以及证据但在留置期间内未调查清楚，又以“仍有重要问题需进一步调查”而采取留置措施，但像该种情况下需要对留置的次数加以限制。比如，监察机关在第二次采取留置后又未发现被调查人有犯罪事实或者又未调查清楚，予以解除留置，那么第三次又未调查清楚或又发现犯罪事实而又采取留置。这样对留置措施无限适用，显然不符合法治精神。因此，建议在留置期间届满仍需进一步调查而采取留置措施，以及在采取留置未发现犯罪事实再次留置的次数最多为两次。

(二)设置留置期内特殊情况的延长条件

《监察法》规定留置期限为3个月，特别情况下可延长3个月，也就意味着最多时长不得超过6个月，但是，若在延长期间内发现新犯罪事实若不间断计算，反而不利于查清案件事实不利于反腐工作的工作的开展，在保证被调人权益的同时，本文认为应设置在留置期间内发现新犯罪事实留置期限计算的规则。

在一般留置期即3个月内发现新犯罪事实，若3个月内未查清楚仍然可以延长期限，这时留置期限显然需要不间断的继续计算，而不能从发现新犯罪事实之日起重新计算，否则容易发生“无限留置”的情况。若在延长期间内发现可能存在新犯罪事实且余下时长不足以查清新犯罪事实，仍然可延长1个月，若在1个月内仍未查清案件事实，则对已调查清楚的案件事实移交公诉机关，而新犯罪事实的认定则可能有误。对可能存在的新犯罪事实仅仅是存疑，在证据方面也并未完全能够认定的情况下，若给被调查人重新适用留置措施，留置期限又会重新计算，显然不合理，可再给予1个月的调查期限有利于了解案件真相以及反腐工作的开展。

(三)增设留置措施的救济保障机制

“无救济则无权利”，在留置措施的运行过程中，应当保证具有科学合理的救济制度。当前规定中“违法和犯罪”的行为适用的救济保障机制相同显然不当。关键在于留置措施在适用时应调和比例原则和合正当性原则。在制度设计层面本文认为应当进行两点考量：第一，留置措施适用的主体、类型、条件等均在《监察法》中予以规定，正因如此，“违法和犯罪”行为均适用留置措施，显然涵盖的范围较广，有利于从源头调查，发挥“惩前毖后，治病救人”的目的。第二，“违法和犯罪”毕竟是两个不同层面不同程度的行为，若不加区分均适用一种保障力度显然不不符合比例原则的要求。第三，犯罪行为可获得刑期上的“优惠”，那么违法行为在采取留置措施后却未规定有相应的保障机制，显然和坚守比例原则相悖。