国家战略引领下特色小镇建设发展研究*——以甘肃省天水市甘泉特色小镇为例

汪永臻

新常态下，新型城镇化建设成为我国经济社会发展新的增长点。新型城镇化要坚持以人为本的核心，倡导创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。而特色小镇是为了适应经济新常态、进一步贯彻落实新型城镇化建设目标的产物。特色小镇是区域经济发展的新动力和创新载体，其建设成功与否直接影响着城镇内需潜力的进一步释放、农村市场的激活、农村经济和产业转型升级的顺利展开。目前，从中央到地方政府，或学术界，就小城镇建设发展还存在思路和方向不统一的问题。中国幅员辽阔，不同区域的小城镇建设，其侧重点、特点和实施的路径选择均有较大的差别。本文基于特色小镇建设现状、存在问题的基础上，以甘肃甘泉特色小镇为研究对象，就其建设路径选择进行重点的分析，并提出了对策建议。

1 特色小镇建设的现状

1.1 全国特色小镇建设情况

自2015年以来，我国迎来了小城镇发展的新机遇，特色小镇出现了。早在2014年，在我国杭州、绍兴等沿海城市开始出现特色小镇。2015年底国家主要领导人先后对特色小镇做出重要批示，要求借鉴浙江经验，探索出新型小城镇的道路。全国各地随即掀起了培育小镇经济增长点的热潮，20多个省市开始主动推动特色小镇建设。大城市的功能开始辐射、产业开始向外转移，人口逆城市化现象出现，国家政策、资金供给也倾斜于欠发达地区。2016年10月，国家公布了127个首批特色小镇名单[1]。2017年7月，国家公布了276个第二批特色小镇名单[2]。截至目前，国家特色小镇数量已经达到403个。（见图1）

图1 全国特色小镇建设分布情况[3]

在国家公布的127个首批特色小镇名单中，仅从数量不难看出其主要分布在我国华东和西南两个区域。基于住建部的推荐工作通知以及特色小镇主打的特色，可以对127个首批特色小镇进行分类，主要分为6大类型：一是工业发展型，占比14.96%；二是历史文化型，占比18.11 %；三是旅游发展型，占比50.99%；四是民族聚居型，占比2.36%；五是农业服务型，占比11.81%；六是商贸流通型，占比2.36%。通过对特色小镇分类统计可以发现，旅游发展型的特色小镇的数量最多，其上榜数量达到64个，占比50.39%；历史文化型的特色小镇的数量稳居第二，达到23个，占比18.11%[4]。

据有关统计显示，2016年1月至9月，有高达480亿元被投资到37个特色小镇，全国各地的1000个小镇的建设投资累计约有1.5万亿至2.5万亿元。通过对完成特色小镇建设任务的调查数据，可以看出，基础设施建设在各项投资中占比最大，约为30%至50%。[5]（见图2）

1.2 甘肃省特色小镇建设现状

图2 部分具有代表性的特色小镇投资金额

中国首批特色小镇名单中，甘肃有3个小城镇榜上有名，分别为青城镇、清源镇以及松鸣镇[6]。中国第二批国家级特色小镇名单中，甘肃省有5个小城镇上榜，分别为南梁镇、甘泉镇、苦水镇、玉泉镇以及首阳镇[7]。随着国家小城镇建设工作的不断推进，甘肃省委省政府积极响应，于2016年7月印发了《关于推进特色小镇建设的指导意见》，强调开展特色小镇建设，是深入贯彻落实中央关于特色小镇建设的重要精神，关系到全省发展大局的一项重大决策。在全省范围内创建特色小镇，对推动各地谋划项目、集聚高端要素、推进产业创新和升级以及挖掘华夏文明传承创新区建设内涵具有重要的意义，从而带动经济社会持续健康发展，与全国一道实现小康社会目标[8]。2017年5月，甘肃省建设厅召开了国家级特色小镇规划技术审查会，听取了3个典型特色小镇建设规划编制成果的汇报，就特色小镇建设规划提出了具有建设性的意见和建议。审查会提出，特色小镇规划编制，要重视对小镇的基础性研究，突出特色产业、功能定位、空间组织、开发运营、建设项目、实施计划以及保障措施等建设性规划主体，并强调相关建设及规划编制单位要积极履职尽责，按照会议要求，进一步修改完善特色小镇建设规划编制成果[9]。经过近两年的规划建设，甘肃省8个国家级特色小镇基础设施有所完善，镇容村貌改善明显，特色小镇初具规模。（见表1）

表1 甘肃省入选国家级特色小镇统计表（按人口排序）表

甘肃天水甘泉镇依仗位于麦积山文化旅游区和甘江村农业观光区这一区位优势，主动协调与周边旅游和农业资源发展关系，通过向景区和观光区进行劳务输出，并围绕景区建设大力发展第三产业。该镇人口富集，自古商贸流通兴旺，农业生产条件得天独厚，历史文化悠久。通过优先加大基础设施投资建设、镇区村容村貌整治，其以物资集散和服务业为主的产业业已形成，并充分发挥着城乡纽带的关键作用。重点镇示范实施以来，该镇以艺术文创作为主导产业，并围绕旅游型乡镇转型和产业结构调整，以麦积山为依托，以农业为基础，强化以第一产业和第三产业为主的产业结构组织，形成艺术创作、艺术衍生品研发、制作、展示、交易的艺术全产业链的新型艺术型小镇。

2 特色小镇建设存在问题

从甘肃省的实际情况来看，特色小镇建设还存在和面临一些较普遍的问题，具体表现在以下几个方面。

2.1 缺乏系统性整体规划，地方特色彰显不足

特色小镇是件新生事物无疑，其包括产业、生态、空间、文化等领域的系统性工程。同时特色小镇建设的最终目标，就为我们提出了高起点、高标准以及易实施的规划要求。然而，一些地区对特色小镇规划建设存在认识误区，导致规划布局系统性不强，也忽视了与当地整体规划的对接，使小镇的功能布局与土地利用和产业发展等之间的关联性不强。由于规划的侧重点不突出，地方的建设形态没有做到“大而广”，没有形成凝聚特色小镇的文化氛围；新建的道路、建筑等的协调性和整体美欠缺，无形中破坏了山林、河流等自然景观。

2.2 缺乏有效的政策供给，小镇经济发展后劲不足

目前，特色小镇发展存在的短板，主要集中在技术、信息、人才和资金问题几个方面，而弥补这些小镇建设发展薄弱环节的政策供给不足，支撑有关产业要素的体系、配套机制仍然有待完善。政府主导建立的有关支撑机制体系不健全，市场化多元投融资机制还未形成，尤其是土地和财政的政策保障，从而导致产业发展缺乏政策供给等问题严重制约着特色小镇经济的发展。

2.3 重视加强城镇开发，忽视人文气息的塑造

中国现代化建设已取得了举世瞩目的成绩，然而却付出了牺牲传统文化的巨大代价，这在特色小镇建设方面也得到了充分的体现。特色小镇建设存在贪大求全、大拆大建的误区，而保留“乡愁”的本土古建筑、传统民居、老街巷却遭到“浩劫”，人文气息遭到了扼杀，历史文脉不能延续，旅游资源不能有效利用，特色小镇的文化特色顿失。

2.4 片面追求经济效益，轻视生态环境的保护

在我国新型城镇化建设中，追求经济效益无可厚非，但一些特色小镇发展却付出了牺牲生态环境的代价，一位地追求经济效益。恣意排放废水、废气、废物，导致纯净的江河、湖泊遭到严重的污染；任意浪费、截流水源，导致河流断流、土地沙化；无节制地开采资源，导致森林、植被等自然生态资源严重被破坏，等等，这些违背自然规律的行为严重阻碍了特色小镇的可持续发展。

图3 甘泉特色小镇空间布局

3 甘泉特色小城镇建设路径分析

甘泉小镇建设充分借鉴浙江小镇建设经验，并结合当地实际，以鲜明的特色产业、浓厚的人文气息、优美的生态环境、兼具旅游和社区功能为特征，以建设“民俗风情小镇、美丽幸福甘泉”为目标，初步形成了特色小镇建设的“甘泉模式”。（见图3）

3.1 特色鲜明的产业形态

甘泉特色小镇以旅游资源为依托，以现代农业为基础，以艺术文创产业为主导，延伸发展相关周边产业，形成完善的产业生态链。

3.1.1 以文创产业为主导

目前我国文化产业增速已高于同期GDP的增速，不仅创造了新的经济增长点，也在推动传统产业转型、促进产业结构调整、高新技术转化等方面发挥重要作用，文创产业已成为可持续发展与城市再生的新引擎。甘泉镇当地政府紧抓这一机遇，做出了以文创为主导的产业发展战略决策，努力打造艺术创作、艺术衍生品研发、制作、展示以及交易的全产业链的新型艺术型小镇。该镇以麦积山石窟精美的泥塑艺术为依托，汇聚大量海内外画家、雕塑家、摄影师等艺术工作者汇聚麦积甘泉，加快当地的艺术相关产业的发展。当代著名艺术家张洹先生、米丘先生将在麦积甘泉设立工作室。在二位艺术界领军人物的引领下，更多相关艺术家也将汇聚甘泉镇，形成颇具规模的艺术家工作群，大量艺术作品将会在麦积之甘泉镇诞生。3.1.2 以现代农业为基础

现代农业是甘泉特色镇域的主导产业之一，林果业占全境农业总产值的50%左右，所以采用“现代农业+”的发展模式是必然选择。“现代农业+”模式是基于乡镇产业发展现状、资源优势和空间形态，发展以第一产业和第三产业为主导的产业结构组织。重点发展绿色、有机和无公害果品的深加工，为现代农业提供科学技术服务和物流服务的产业。例如，花牛苹果，属于甘肃省天水市特产。系该市元帅系优良品种苹果，为中国国家地理标志性产品。在国际市场上第一个获得正式商标的中国苹果品牌。还有天水大樱桃，属于全国优质甜樱桃，是继花牛后又一优势特色水果。大樱桃又称车厘子，属蔷薇科，其果实营养价值高，含有较高的蛋白质，还含有具有抗衰老功效的花青素、褪黑激素等，被誉为水果之冠。麦积区属大陆半湿润季风气候，冬无严寒，夏无酷暑，气候温和，四季分明，日照充足，降水适中，独特的地理位置和气候条件，适宜于大面积栽培和发展大樱桃。

3.1.3 以旅游发展为依托

近几年来，甘泉特色小镇的旅游及相关产业发展较为迅速。一方面得益于其独特的区位优势，甘泉小镇位于麦积山下，是通往麦积山石窟的必经之路；另一方面是其得天独厚的生态环境，域内旅游资源丰富，特色小镇始终坚持“规划先行、生态立区”的发展理念，通过政府拉动、规划带动、基础设施促动，使旅游产业获得了较为优越的发展空间。目前，随着高铁站的开通，以及景区道路交通的改造升级，境内的旅游业及相关产业将会得到跨越式发展。

3.2 和谐宜居的美丽环境

3.2.1 土地有效利用。一是进行保护性开发

镇域内建设严格按照甘泉小镇的整体格局和明清建筑风貌进行规划设计建设，执行乡村建设规划许可制度，重点对甘泉寺、双玉兰堂、大堡子山以及古民居等按照“修旧如旧”的原则进行保护性开发。二是大力开展环境整治。针对麦积山大道沿线分散、凌乱的村庄，通过美丽乡村、扶贫开发、易地扶贫搬迁、农村危房改造等项目付诸实施。完善了沿线基础设施和公共服务配套，在甘江、屈坪等12个村建成村级文化广场1852平方米，总投资1045万元；对于沿街建筑采取“偷梁换柱”或“穿衣戴帽”的形式统一进行立面改造；实行镇区精细化管理机制，全面落实环境卫生网格化管理制度等，多项并举，多管齐下，镇区“脏、乱、差”等问题明显好转。在公路沿线8个村，建设垃圾收集屋、安装垃圾箱等，总投资480万元。 三是创建美丽乡村建设。多方筹资，高标准规划，突出产业支撑，大力创建美丽乡村，建成省市和区级美丽乡村示范村3个、整洁村5个。在甘江、甘泉等村栽植行道树、粉刷墙面、建设花坛、花园等，总投资1850万元。

3.2.2 镇域提升改造

三区三心。北部：城市风貌区；中部：古镇风貌区；南部：特色小镇风貌区。一蓝一绿。沿麦积风景大道形成绿色生态旅游风景廊道，将小镇与麦积山景区紧密联系，塑造镇区核心绿轴。突出颖川河蓝色水脉的灵动与活力，打造沿河丰富多样的欢乐滨河空间，塑造活力颖川河岸形象。多心点缀。结合场地条件，提升改造老镇区风貌，从环境出发，以当地特色文化为落点，新建设诸如黄河雕漆产业园、麦积世界数字麦积山等项目，结合原有与新建的广场等公共活动空间，形成以麦积大道和颖川河为轴心的叶脉状风貌框架，镇区节点将逐个渗透入小镇的改造体系之中。建筑风貌延续与改善。加入传统构件，并插入竖向线条的立面装饰，丰富建筑界面与空间层次，使建筑内外空间更加灵动，空间层次更加丰富。将建筑立面虚实关系的节奏感保留，通过木格栅的自由组合增加光影效果，以及墙面的凹凸关系来丰富墙面细节。在建筑与街道间形成异地鞥的灰空间，起到丰富街道视觉，降低行走时的乏味感，同时新的空间更好的适应了使用的需求。对新空间的处理上保持当地建筑风格，使用当地材料。

3.3 彰显特色传统文化

3.3.1 传统文化保护

甘泉历史悠久，旅游资源丰富，文化底蕴深厚，辖区内自然景区众多。经过挖掘、记录和整理，甘泉镇有归凤山、云雾山、杜甫草堂、宋墓保护群、大堡子遗址等文物古迹33处，保存较为完整的甘泉古街现存古建约有10处，建造年代为清代、民国为主的古建院落27处，树龄在1000年以上的古树2株，全镇境内100年以上的古树8株。甘泉高台、社火、舞龙、高跷、旱船、秧歌、小曲等富有地方特色的非物质文化遗产，富有历史色彩，舞龙来回翻转，小曲声声传情，高台凌空高悬，高跷风趣逗乐，秧歌队喜庆吉祥，属于甘泉特色文化的积淀。

3.3.2 文化传承

文化的传承与创新的形式多样，我们必须坚持创造性转化和创新性发展，使中华民族最基本的文化基因与当代文化相适应、与现代社会相协调[10]。可以在继承传统文化的基础上对其进行大胆创新，使传统文明升华为现代文明。我们知道，我国用了短短几十年的时间完成了西方发达国家几百年要完成的现代化进程，但却付出了牺牲不少文化特别是传统文化的代价。因此，这种继承与创新不仅是正常的，而且是必要的。甘泉特色小镇在其发展过程中，积淀出的经典文化传承活动包括雕塑论坛、石窟浴佛节、伏羲大典、麦积山论坛、社火汇演和“上九”朝观等节庆活动。

3.4 便捷完善的设施服务

宝天高速在镇域北部设有天水东出口，麦积山大道、东柯大道已启动建设，元温公路贯穿全镇，全镇24个行政村实现了道路通畅化。镇区系统完善，功能明确，层次分明的“四纵五横”镇域主次干道骨架基本建立，镇区道路密度更趋合理。

主次干道间距更加合理，步行设施齐全，路面及照明设施完好，新镇区采用雨污分流，供水系统完善，供水保证率达100%。防洪设施符合防洪要求，居民给水保障有力，建成家庆门沟等8处水源地，麦积区12万人安全饮水工程投入使用。

城镇管理和社会化服务体系进一步健全，形成了与区域整体发展相适应的中心明确、层次清晰的公共设施体系。电力、通信和医疗、卫生、文化、商业等设施完善，满足城镇整体发展的需求。辖区内各职能部门、办事机构健全，兰化疗养院、小陇山麦积林场、林科所等省、市、区单位13家在此设有机构。

3.5 充满活力的体制机制

3.5.1 规划建设理念创新

甘泉镇以省级新型城镇化试点工作为契机，立足麦积山风景名胜区旅游文化综合服务配套的功能定位，“依托大景区、发展大旅游、建设特色镇”的思路，践行“创新、协调、绿色、开放、共享”5大发展理念来全面推进特色镇建设。

按照统一规划、合理布局、因地制宜、特色显明、产业突出、改革到位、政策引导、环境美化的原则，坚持以打造成世界文化遗产、国家5A级景区——麦积山风景名胜区的综合服务配套的和中转地为目标，艺术文创为主导产业，结合旅游服务、乡村民俗体验，现代特色农业的艺术文创型特色小镇为总体定位，按照“一廊、两心、三轴、多点”的功能结构，将镇区由北向南依次划分为旅游地产区、旅游服务区、古镇核心区、商贸服务区、文化产业区、旅游集散区，将两侧山体结合城镇定位及功能结构规划为山体旅游区、生态产业区进行统一规划、分布建设。

3.5.2 社会管理服务创新

推进人口管理制度改革，形成户籍制度和居住证制度有效衔接的人口管理制度。有效吸引外地劳动力，提高了劳动力市场的活跃度。社会管理更趋完善。建立健全小城镇管理体制，依托镇便民服务中心，健全完善了行政审批服务平台，投资服务环境和政务服务环境进一步优化科学。

3.5.3 体制机制创新

探索农业转移人口市民化成本分担机制，推进人口管理制度改革，全面推行居住证制度，形成户籍制度和居住证制度有效衔接的人口管理制度；创新多元化可持续的投融资机制，鼓励并引导社会资本积极参与城镇化基础设施、公共服务设施建设，向社会资本开放准公益性城镇化项目的建设和运营领域。建立PPP项目库，定期向社会推介，吸引社会资本参与城镇化建设和运营。贯彻落实中央和省上引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见，推进农村土地改革，促进农村土地规模化、集约化经营。加快集体林权配套改革，完善林权流转、抵押贷款等制度。全面推进农村综合改革，逐步完善农村金融服务体系，推动城乡一体化发展。

4 甘泉特色小镇建设的启示

甘泉作为西北欠发达地区的特色小镇，与发达地区的浙江特色小镇在推进过程中，在背景、内涵、实施时间以及具体做法等方面有很多的相似性，并在特色小镇建设中均表现出良好的发展势头，但在特色资源的开发、政府助推力度的把握、战略培育方式的选择等方面也存在一定的差异，也是一些初步的探索与实践，积累了一定的经验，对我国天水乃至西北地区特色小镇建设起到一定的引领作用。

4.1 特色资源的开发

从特色产业角度而言，特色小镇建设能否成功，有两个因素需要重点考量，一个因素是能否将特色产业做起来，另一个因素是能否打造出高品位、有文化和特色的人居环境。第一个因素与选址有很大关系：假如小镇选址在城市群内部，抑或选址在大城市周边，就完全可以充分借助大城市的高端资源打造一批资本和技术含量高的产业，例如可以打造专为大城市服务的产业，浙江特色小镇大多是这类模式，再如杭州市周边的基金小镇、北京市周边的机器人小镇等；假如选址在中西部地区，特色小镇需要将侧重点聚焦在特色资源的开发上，若农业资源较为富集的区域应该打造田园综合体，甘泉特色小镇即属于这种类型，森林资源富集的区域应该打造森林特色小镇。在生态环境较为脆弱的西北地区，应该培育具有地方优势的特色种（养）植业，发展特色经济，而不搞其他大规模的开发。

4.2 政府助推力度的把握

在我国发达地区，自改革开放以来，有许多各具特色的块状经济。跨入新世纪以来，在互联网和信息技术领域，浙江已经形成先发优势，这些都为特色小镇发端提供产业基础和技术支撑。甘泉作为欠发达地区，经济发展滞后，缺水缺绿，人文景观十分有限，是一个普普通通的西北山区小镇。在经济发展水平的影响下，浙江特色小镇是基于大尺度、层次高的专业化、特色化的情况下，政府引导的发展自觉；而甘泉特色小镇是在发育不够、要素不全的情况下，政府积极助推的结果。

4.3 战略培育方式的选择

作为发达地区，浙江可以依托强大的经济发展基础，发展特色小镇主要采取“种”的方式，例如酷玩小镇，主要借助两大投资商拉动，梦想小镇主要借助阿里巴巴等带动。具有强大的基础、巨额的投资以及高速度的发展特征。而甘泉特色小镇主要采取“育”的方式，紧紧凭借本土企业来培育市场主体。表现出小投资、长积累以及慢发育的特征。同时，发达地区的特色小镇，像浙江呈现出格局大、思路宽，上下联动，借智给智借力给力步子大。而甘泉特色小镇则是“摸着石头过河”，一边实践一边探索。

[1]住建部公布第一批中国特色小镇名单[EB/OL].http://finance.ifeng.com/a/20161014/14938532_ 0. shtml.2016 .

[2]住建部公布第二批中国特色小镇名单[EB/OL].http://www.askci.com/news/chanye/20170727/202526104048.shtml.

[3]温春阳：特色小（城）镇规划建设的方向与途径[EB/OL].https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzIyMzczNDQxMA%3D%3D&idx=1&mid=2247483918&sn=d1f13bbe82fac67166f812deca0cb9a3.

[4]曹爽,罗娟.我国特色小镇建设的研究现状与展望[J].改革与开放,2017（11）.

[5]高杨.特色小镇建设要挖潜当地文化——台湾专家建言大陆特色小镇建设[EB/OL].http://www.rmzxb.com.cn/c/2017-09-04-1768196.shtml.

[6]这3个甘肃小城镇,成功入选第1批中国特色小镇[EB/OL].http://www.360doc.com/content/17/0510/14/40490835_652696719.shtml.

[7] 2017第二批中国特色小镇名单[EB/OL].http://www.askci.com/news/chanye/20170727/202526104048_4.shtml.

[8]甘肃省人民政府办公厅关于推进特色小镇建设的指导意见（甘政办发〔2016〕114号）[N].甘肃日报，2016-08-02.

[9]甄燕红.甘肃省对特色小镇规划进行技术审查[N].兰州晚报,2017-05-24.

[10]国务院.关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2017-01/25/content_5163472.htm.