南水北调济宁市截蓄导用工程运行管理思考

李亚男 张先军 汪 露

山东省济宁市截蓄导用工程是南水北调东线第一期工程重要组成部分，是确保南水北调东线水质稳定达到III类水的重要工程之一。任务是在南水北调工程调水期间，首先服从全省保障调水水质的统一调度，将济宁市污水处理厂12万t/d和济宁高新区污水处理厂7万t/d，共计19万t/d达标排放的中水，最大限度地利用老运河、洸府河人工湿地接纳中水进行联合调度，实现济宁洸府河和老运河段在南水北调干线输水期间零污染排放，确保南水北调工程输水干线水质达到稳定。工程于2008年12月底开工，2010年底完成主体工程建设，具备“截、蓄、导、用”功能。2011年12月完成合同工程项目验收及试运行工作，满足工程设计要求，具备运行条件。

一、工程建设情况及问题的提出

1.工程背景及问题提出

南水北调工程世人瞩目，南水北调东线能否成功更是关键。专家指出：东线调水成功关键在山东，山东关键在济宁。解决好济宁的污水问题已上升到国家问题的层面。根据国家、省市的治污安排，“截、蓄、导、用”多措施综合实施。截蓄导用工程与老运河人工湿地、洸府河人工湿地联合调度，彻底解决济宁市污水处理厂、济宁高新区污水处理厂达标中水排放问题。

工程建成后如何运行管理是济宁水利部门关心并亟需解决的问题。根据水利工程属于公益事业的原则，工程建设完成移交给编制成立的事业管理单位。为此，市水利局分别向市政府有关部门请示报告拟成立副县级管理单位，以便于协调高新区、太白湖区、市环保局、中山水务等不同的部门。限于成立副县级编制必须由省一级编制部门批复，此请示未得到批复。为长期、稳定地做好工程运行管理，市水利部门请示成立科级管理单位，综合协调不同部门。限于市级精简编制，不得成立新的事业单位。因此，如何管理截蓄导用工程成为水利部门探讨的问题。

2.水利工程运行管理的现状

水利工程管理单位是公益性事业单位。过去的水利工程完成后，一般由政府成立相应的机构对已完成工程进行管理。这种计划经济时代的产物有其一定的优点：一是人员固定，二是管理范围与内容清晰，三是易于调度与管理，四是易于与地方政府建立长期的协作管理机制。缺点是缺乏创新、没有竞争意识、易于养懒人，管理人浮于事等。水利工程目前管理现状是：河道管理处、水库管理处、闸、泵站管理所等市政府成立的具有一定编制与经费的管理机构，人员编制稳定，经费列入到当年财政预算。

3.管理方案选择

方案一，委托现有的河道管理单位进行管理

工程完成后，新的管理机构不能到位，水利业务有关部门建议将已建成的工程移交给梁济运河管理处或泗河管理处，主要考虑其与工程有一定的联系，有较强的管理经验。由于截污导流工程属于非营利工程，根据国家发改委、水利部、国务院调水办对工程的批复，要求济宁市政府组建项目法人，负责工程建设与管理，并承担工程运行管理费用，结合《水利工程管理单位定岗标准》，工程新增管理机构编制定员43人。梁济运河管处、泗河管理处人员数量距离上述定编数量分别缺少25%、48%，将影响单位的正常工作。

方案二，成立新的机构进行管理

根据国家、省有关部门的批复，建设管理单位向有关部门汇报，市有关部门请示报告成立已批复的新增机构，较符合传统水利工程的管理运行惯例。但是，由于各级在精简机构，转变政府职能，减员增效，新成立机构进行管理已不可能。

方案三，政府购买服务

20世纪80年代以来美国、英国等国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“下一步运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。我国自20世纪末引入政府购买公共服务制度，2012年还处在探讨、摸索的阶段。济宁市水利部门大胆探索，积极行动，认真学习外地市的先进做法，决定向市委市政府及有关部门报告，率先实行政府购买服务，以提高行政效率，破解编制限制不能够解决工作中现实问题的难题。

综合比较上述三种方案，决定正式引进政府购买服务模式，经费由市财政落实。

二、购买服务的运行情况

1.实施情况

根据济宁市人民政府会议纪要（济政〔2012〕27号）精神，济宁市截污导流工程运行管理工作由市南水北调局负责；工程运行管理方式根据《关于分类事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）关于“创新公益服务提供方式，完善购买服务机制”的要求，按照“按事拨款、花钱买服务、养事不养人”的原则，采取市场化运作模式，通过公开招标优选符合资质的单位，对工程进行日常管理，以降低运行成本；费用由市财政局列入年度预算按时足额拨付到位。

市水利部门2011年12月在济宁市公共资源交易中心公开向全国范围内发布招标公告。第一个服务期为2012年1月1日～2015年12月1日。2015年再次公开招标优选符合资质的单位，服务期2016年2月1日～2019年1月31日。购买服务按照公开招标程序进行。

运行多年来，监管与中标单位严格按照工程运行管理招标文件和合同要求，对工程运行管理单位进行监管，督促其做好、做细各项工作。组织制定各项规章制度、操作规程、实施细则；建立工程运行档案记录，并按有关标准规范管理；强化现场管护制度化、规范化、常态化；注重提升管理人员业务技能和专业水平。联合市污水处理厂编制了水污染突发事件应急预案，并与相关部门建立联动机制，共同应对处置水污染突发事件，确保了老运河济宁段控制单元、洸府河控制单位济宁段子单元污染物零排放。

2.体现的优势

摆脱了编制解决问题的限制。截污导流工程运行管理原计划新成立具有行政级别和管理职能的事业单位，需要增加事业人员和财政经费，还要有固定的办公场所。“花钱买服务”模式在济宁市截蓄导用工程成功推行应用，为社会公益技术服务相关范畴内行业管理提供了一条可鉴之路。该模式在没有增设办事机构和增加人员编制的前提下圆满完成了各项工作任务，确保了工程优质高效的发挥功能和效益。既减少了财政花费，减轻了政府负担，又降低了工程运行管理成本，节约了运行管理经费，综合优点突出，推广潜力巨大。

优化社会资源，增加了竞争服务意识。中标企业认真履行合同，既是受益者，也是创新服务，不断被评估者。同时提升了企业自身的运营管理水平，增加了职工就业岗位，而且拓展了经营创收领域，取得了新的经济效益。

三、存在问题

1.管理不到位问题

（1）人员不能实际到位。运行管理单位管理按照服务合同定员38人，实际运行管理人员到位30人，原因是管理人员是兼职。各项管理程序按照足额人数制定，实施中不到位。

（2）资金不能足额到位。除人员工资外，政府购买的各类建筑物等养护维修、故障抢修、大修、运行、和安全管理、安全监控和巡视等，年日常维护费用不能足额到位，存在虚报、多报等现象。

（3）管理不到位。管理人员为中标企业兼职管理人员，在岗工作天数不能满足购买合同中的约定时间，为离散型管理，影响了工程运行管理解决问题的及时性，影响了运行管理研究创新团队引领作用。

2.法制约束力不到位问题

由于中标公司不具有相关行政职权，在维护工程主体权属、保障工程及设备安全、处置工程违法违规事件时，处理问题的能力明显不足，与有关职能部门协调联络也十分困难。造成一些涉及工程安全的问题无法解决，难以保障工程正常稳定运行，最终影响工程功能效益的稳定发挥。例如：高新区范围内的蓼沟河节制闸围墙先后三次遭到当地不明身份人员恶意破坏推倒，三次报警，处理情况未果。截蓄导用的蓄水区地处太白湖新区石桥镇和南阳湖农场，占地近九千亩，不断有村民在工程管理区内私搭乱建、强摘强种、养鱼养鹅，对工程资源进行侵占和破坏，严重影响工程的正常运行。

四、建议

（1）顶层设计，制订南水北调保障水质运行管理与法制约束力相结合的管理措施。市级层面积极探索运行管理单位与执法部门联合模式，成立市政府联合协调管理办公室。协调高新区、太白湖区、市污水处理厂、高新区污水处理厂、老运河人工湿地、洸府河人工湿地。联络市环保局、市公安局、市综合执法局、市水利局等部门。打击查处涉及工程安全的违法犯罪行为，保障工程设施安全。

（2）强化监督与评估。主管部门要实行全方位跟踪管理，每个服务点全程监控；人员到位实行指纹考勤管理，巡视采用到位点打卡制。对中标的服务企业要科学全面的评估、考核；对管理情况、具体的运行实施情况、制度建设情况、资金到位情况、设备保障情况、应急反应能力情况等具体的考核评估，以便对其服务的执行合同能力综合检查，做出奖惩决定。

（3）采取黑名单管理制度。中标单位在运行管理上，必须按承诺的文件对工程管理进行投入。查实虚报工程维修费用，采取黑名单管理制度，限制6年内不得参与公共事业单位服务竞标，信息进入到公共资源交易中心