刍议行政违法检察监督的正当性

王瑾

摘要：对行政违法行为进行有效监督是现代法治国家的重要任务。我国现有制度框架中对行政违法行为监督方式包括权力机关的监督、审判监督、内部监督以及社会监督等，这些监督方式在监督范围、监督方式、监督实效等方面都存在一定的局限，急需寻求新的有效行政违法行为监督的路径。行政违法行为的检察监督符合我国人民代表大会制度，具备了一定的法律依据，具有较大的现实意义，但是在制度架构方面亟待完善。

关键词：行政违法行为；检察监督；价值性；完善设想

1行政违法检察监督的概念、原则与法律关系

1.1行政违法检察监督的概念

行政违法检察监督作为行政检察监督制度的重要组成部分，是指检察机关为维护公共利益、确保法律的统一正确实施，依照法定职权和程序，对行政行为是否合法所进行的专门法律监督。

1.2行政违法检察监督的原则

1.2.1补充监督原则。我国对行政违法行为的监督主体多样，包括全国和地方的人大及其常委会、检察机关、法院、所属上级行政机关、审计机关、监察机关以及相关法律规定的非权力机关监督，如党、政协、社会团体和公民等。以上各个监督主体在监督范围和事项上有一定的分工，但存在着监督事项的重叠并带有各自的局限性。例如，党的监督侧重于对政府及工作人员的监督，由于党政分离，为避党代政之嫌，党的监督不宜在行政权具体运作中实施监督；人大的监督倾向于全局性的宏观层面上，关注点必然不在行政权力的运行过程中；法院的监督几乎停留在行政权行使的合法性上，受我国目前行政诉讼受案范围的局限，许多行政纠纷尚不能得到司法的最终救济，并且作为终局监督手段，其救济效果具有严重滞后性；还有政协、社会团体、公民监督，作为非权力机关的监督，对行政权的约束力极其有限，社会监督层面上虽已有多样的监督渠道，如媒体舆论和公民批评、建议、控告等，但因监督效力缺乏保障，无力从根源上规制和监督行政违法行为。另外，的依靠行政机关上下级的监督和行政机关的自我监督来实现对行政行为的监督在制度运行过程中容易受到行政部门共同利益的影响，较难发挥理想的效果。从某种程度上说，多元监督主体容易导致具体监督的分工不明，遗留监督的真空地带。因此，检察机关作为“国家的法律监督机关”在当下我国监督主体权责尚不明晰的现状下，担任着弥补其他监督主体难以落实监督责任的角色，在其他监督主体相互扯皮、推诿、不作为时，为了维护国家利益、社会公共利益和公民、法人以及其他组织的利益，行使监督违法行政的职能。

1.2.2穷尽行政权自我纠正原则。当然，以上论述并不意味着检察机关对违法行政的监督只有在其余的监督途径都行不通的情况下方可启动，如果那样，检察监督违法行政与司法救济的价值重合、功能重复，背离了对行政违法行为整体性监督的初衷。从应然层面而言，检察机关可以对所有违法行政行为进行监督，但是基于当下尚为初步摸索期，可以折衷为：首先，未经任何（公权力）监督主体处理的事项，检察机关绝不首先介入；其次，对于其他（公权力）监督主体已开始进行监督尚未完成处理的事项，检察机关一般不再介入，除非发生公职人员贪污、渎职等属于检察机关固有职权范围内的事项；再次，对于已经经过一次（公权力）监督主体处理，尚未再进入任何（公权力）监督主体的事项，检察机关可以依据当事人请求介入监督；最后，检察机关若发现当事人所请事项未经过行政机关自查自纠和行政系统所能提供的救济渠道，则等待当事人穷尽行政权自我纠正时介入所请事项。笔者如此设想，主要考虑到：一则，检察机关在国家权力机关中尚属于“弱势群体”，将检察机关对行政违法行为监督定位为补充监督目前来看是权宜之计和量力而行的办法；二则，为尽可能发挥检察监督违法行政的价值，不宜将其设定为后置于其他一切（公权力）监督途径；再则，为了渐进地让行政机关适应检察机关介入监督，维持行政权和司法权关系的稳定，应当选择尊重行政权自我纠正，这也是法院尊重行政机关“首次判断权”在检察机关身上的类似表现之一。

1.3行政違法检察监督的法律关系

行政违法检察监督法律关系是行政违法检察监督的核心，它既是指导行政违法检察监督制度构建的理论基础，又是行政违法检察监督立法实现其功能的出发点。行政违法行为的检察监督法律关系作为一类特殊的法律关系，是由法律规范调整的，以行政行为为共同指向对象的主体之间权力与义务形式表现出来的一种特殊社会关系，是本源于检察机关的法律监督权行使中产生或引发的各种社会关系，目的是为了维护公共利益并保障国家法律统一正确实施。

行政违法的检察监督法律关系是以检察机关为主导的法律关系，检察机关作为行政违法检察监督活动的执行者，其发生、变更和消灭都取决于检察机关的监督活动。作为被监督者的行政机关违法行为发生并不必然产生法律关系，只有当行政机关发生违法行为且检察机关进行监督时才会发生行政违法的检察监督法律关系。行政违法的检察监督法律关系的形成不以双方当事人意愿为条件，检察机关对行政违法行为的法律监督没有解决纠纷、确认权利或指定义务的责任，而是对已经存在的行政行为的评价和对违法行为的处分。行政机关在行政违法的检察监督法律关系中虽然也有说明理由和抗辩等权利，但在总体上处于接受纠举、调查的被支配地位。

行政违法的检察监督法律关系的主体是在检察监督中享有监督权力、承担监督义务的组织，即作为法律监督机关的检察院和接受监督的行政机关。行政机关是行政行为的实施者，为了维护、促进、分配公共利益而代表国家执行法律规范。检察机关一旦对行政违法行为实行检察监督时，行政机关就成为被监督者或被监督主体。行政违法检察监督法律关系的内容是指法律所确认的、检察监督法律关系主体之间的权利与义务，也即检察机关检察监督权力和行政机关接受检察监督的义务。其中包括知情权、确认权和保障措施权，即检察机关首先知悉、了解和掌握被监督主体的执法过程以及相关信息，其后对行政机关是否遵守行政程序法和行政实体法作出法律评价，最后检察机关为实现行政违法检察监督的法定职能而采取必要措施或手段。endprint

2行政违法行为检察监督的价值意义

检察监督“是一种由检察机关专门实施的、通过运用国家权力来监察和督促纠正违反法律的情況的国家权力，保障被监督公权力主体行为的合法性的权力。这使其区别于其他国家机关、社会团体和组织、公民个人基于民主政治的要求而享有的非规范意义上的监督权利，因为后者仅是以权利作为基础的。”行政违法行为检察监督的价值意义体现在如下三方面：

第一，行政违法行为检察监督是我国宪政体制的基本要求。我国宪政体制下法律监督机关和法律监督权的设置，在人民代表大会制度下具有存在的必然性和合理性，是权力制约的内在要求。对行政违法行为进行深入、全面的法律监督既是检察机关的宪法权力，同时也是它的宪法职责所在。加强违法行政行为的检察监督，对于防止行政机关权力的异化和滥用，具有极其重要的宪政价值。

第二，行政违法检察监督是我国法治行政的内在要求。法治行政意味着政府的一切权力来源于法律，任何行政行为均须有法律根据，没有法律的明确规定或授权，行政机关不得作出任何行政行为。对行政违法行为进行检察监督是法治行政的内在要求。检察机关履行法律监督职责，使行政权力得到有效的制约，能有效地促使政府依法行政。

第三，行政违法检察监督是公益保障的必然要求。公共利益是不特定的社会成员所享有的利益。检察机关代表并维护公共利益免遭国家公权力和公民私权利的侵害已经成为世界各国检察机关的普遍准则。检察机关作为社会的公共利益的代言人，对行政违法行为进行法律监督，是其权力，亦是其职责所在，对于构建我国行政违法检察监督制度具有系统、全面的指导意义。

加强对行政违法行为的检察监督，抑制行政违法行为的滋生蔓延，对于实现权力制衡和权利保障，健全法律监督体系，真正落实宪法职能，改变检察监督的缺位状态，进而对完善有中国特色的宪政体制有着重大的理论价值和现实意义。

3行政违法行为监督机制存在的问题

3.1行政执法监督体制不完善、不合理

首先，监督部门的设置不合理，一些部门在职能上存在重复和交叉，各部门之间为了各自的利益对某些事项互相争夺监督权，而对部分事项却互相推诿，由于权限职责不明确，监督部门之间不能够很好的相互制约和配合，导致对行政执法监督不力。其次，监督部门的责任机制不完善。监督者往往只注重监督权而忽视监督的责任，监督工作呈现出任意性、偶然性等特点，极不规范。许多违法行政行为能否被纠正完全依赖于监督者的主观能动性，突击检查的现象极为普遍，但却往往流于形式。监督责任不明确，对监督部门的失职行为也无人问津。最后，监督人员的监督能力和素质有待提高。一些监督人员法律意识比较淡薄，只注重行政效果而忽视法律效果，作为监督者甚至不能以身作则，只看到手中的权力而忽视了自身的职责，不能很好的发挥主观能动性。同时，由于行政执法监督宣传不够，使广大群众对行政执法监督相关法律法规了解不多，不能充分发挥群众的作用，使法律监督的案源少，线索少，社会影响面窄。

3.2现有的行政执法监督方式存在缺陷，不能够对行政执法行为进行有效监督

目前我国主要存在以下几种监督方式人民代表大会作为权力机关的监督，检察院、法院等司法机关的监督，行政机关自身的监督，以及社会监督。这些监督方式都存在许多不可克服的弊端人大的监督往往无法落实，审判监督只限于司法领域，行政机关内部监督效率低下，社会监督对监督事项不具有强制性，监督力度有限。表现在以下四个方面：A、行政执法行为人大监督作用有限，B、行政执法行为审判监督范围有限，C、行政执法行为内部监督效率低下，没有实效，D、行政执法行为社会监督刚性不足。

4行政违法行为检察监督机制的完善设想

4.1明确对行政执法行为进行合法性审查的范围

行政行为可分为抽象行政行为与具体行政行为，有观点认为，检察监督也应当对行政立法和行政规范性文件等抽象行政行为的合宪性和合法性进行监督。鉴于目前我国行政司法的现状和检察机关人力、物力、精力的制约，由检察机关对抽象行政行为开展监督条件还不完全成熟。同时将所有行政执法行为纳入检察监督的范围，没有必要性也不现实。目前来说，宜更加关注对具体行政行为的监督。可以考虑从行政权最容易被滥用的角度，将限制公民人身和财产权利的行政强制、涉及国家资源分配的行政许可、一定强度的行政处罚等具体行政行为纳入检察机关监督的重点范围。

4.2赋予检察机关对行政机关的检察建议权与调查权

这里所说的检察建议权与现行督促履行职责发出检察建议的权利有所不同。检察机关在履职中发现有关单位在制度与管理等方面存在问题与漏洞时，以口头或书面形式提出建议，建议有关单位及时制定或完善相关规章制度，强化内部管理，排除滋生犯罪隐患，铲除犯罪土壤。同时将检察建议向同级人大常委会报告，予以备案。严肃检察建议，逐步完善检察建议跟踪制度，以落实检察建议。在必要的时候，也可以对行政人员进行监督，以减少行政人员滥用职权或者职务犯罪的机会。这就需要赋予检察机关以对行政人员直接行使批评、警告的权力。赋予并逐步强化检察机关对行政行为的监督调查权，通过信息调查、质询、提前介入、重大程序参与等途径，及时发现违法行政行为。通过询问当事人、相关证人，扣押相关书证、物证，以及委托检验、鉴定重要物证等方式搜集、固定证据，并依托上述调查，作出监督决定。

4.3建立对行政违法行为提起行政公诉制度

检察机关保障国家法制统一的使命在于两个方面：即维护司法公正和保护公共利益不受非法行政行为的侵犯。当公共利益受到来自行政权力滥用的威胁时或因行政不作为而受到严重影响时，检察机关有责任以公共利益代表的身份对行政违法行为进行追诉、提请司法审判。今年7月2日，高检院对外发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》中明确规定：检察机关在履行职责过程中发现行政机关在相关责任领域违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，可以向法院提起行政公益诉讼。行政公益诉讼的途径作为行政违法行为监督的重要手段之一，可以有效制止行政机关的违法行为，通过司法途径对行政机关予以惩戒充分发挥司法权对行政权的制衡作用。建立行政公益诉讼制度，由检察机关作为公共利益的守护者，代表国家提起行政诉讼。

4.4追究刑事责任

检察机关对行政执法人员利用职权贪污、受贿、滥用职权、玩忽职守等严重违法并触犯刑法规定，依法追究其刑事责任，这是最严厉也是最后的监督手段，检察机关追究行政执法人员的刑事责任时主要受刑法、刑事诉讼法调整。由于行政执法的复杂多样性，检察机关采取刑事监督方式时应当与其他监督方式相结合，综合运用多种监督方式促进行政主体依法行政。

5结语

检察机关是我国专门的法律监督机关，确保法律正确、统一实施，维护法制的尊严是我国检察机关所承担的重要职责。行政检察监督是我国监督体系的重要组成部分。探索对违法行政行为进行检察监督的价值意义，提出检察机关对违法行政行为法律监督的完善设想，充分发挥检察机关的法律监督职能，切实推进行政检察监督体系的不断完善，是完善我国行政检察监督体系的客观需要，也是开展司法体制改革，充分发挥检察机关法律监督职能和参与社会管理创新的迫切要求，对实现依法行政，建设服务型法治政府，推进社会主义法治进程，亦具有重大的理论研究价值和深远的现实意义。endprint