特殊工种退休的条件和申请主体

■文／向春华

核心提示：特殊工种退休适用于所有的企业职工，其主要条件是企业职工从事特殊工种的时间是否累计达到法定年限，凡是从事特殊工种时间累计达到法定年限的企业职工均可以按特殊工种的法定退休年龄办理退休。对于符合特殊工种提前退休条件的人员，本人拒绝申请提前退休的，可由所在单位申报、主管部门同意、社会保险机构审核、劳动部门批准的方式进行。

基本案情

刘某退休前系中核某公司（以下简称公司）员工， 1963年11月7日出生，1980年9月1日参加工作。1980年9月至1990年3月工种为生产剂量防护工，为有毒有害、放射性工作(等级甲3)，计9年6个月；1996年1月至2013年9月，累计从事有毒有害工作（等级丙2）时间为3年10个月；合计从事有毒有害工作时间为13年4个月。全部缴费年限33年2个月。1996年5月至退休前在矿区司法局（属于公司的职能机关）工作。2008年11月，刘某年满45周岁，自2008年11月至2013年11月，经刘某申请，公司同意，刘某享受“弹性退休”政策，填写了“特殊工种弹性退休备案表”4份，公司确定刘某延迟5年退休。2013年11月延迟退休期满，刘某年满50周岁，公司为刘某办理退休手续。2013年11月25日，矿区人社局在“省参加企业养老保险人员提前退休（职）审批表”中“社会保障部门批准意见”栏中加盖印章，并签注：自2013年12月1日起执行。2013年12月2日，公司向刘某所在职能机关下发《关于刘××同志退休的通知》，告知刘某已经人社局批准退休，从2013年12月1日起计发基本养老金。刘某认为矿区人社局作出的批准其按特殊工种提前退休的具体行政行为违法，要求赔偿损失并恢复其正式编制干部身份，并诉至法院。

审判

一审法院认为：根据国务院办公厅《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》（国办发[1999]10号）第四条规定:“男职工年满60岁、女干部年满55岁、女工人年满50岁退休的仍由县级人民政府劳动保障部门审批；从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康的工种，因病或非因工致残完全丧失劳动能力的企业职工退休，改由地级劳动保障部门审批；按照国家有关规定提前退休的，改由省级人民政府劳动保障部门审批。”甘肃省人社厅《关于完善参加城镇企业职工基本养老保险人员退休工作的通知》（甘人社通［2010］189号）第二条规定：“城镇企业职工特殊工种提前退休，因病完全丧失劳动能力提前退休（退职）、特别困难国有企业军转干部提前退休，仍由市级以上人力资源和社会保障行政部门审批；政策性关闭破产企业提前退休由省级以上人力资源和社会保障行政部门审批。”据此，矿区人社局作为地级市人社行政部门，具有对特殊工种提前退休进行审批的法定职权。原劳动部《关于严格按规定办理职工退休的通知》（劳险字［1993］3号）第二条规定：“职工退休须经所在单位报经主管部门同意，当地社会保险管理机构审核后，由当地劳动部门批准。凡未按规定审批程序报批的，社会保险管理机构不予支付其退休金和其他待遇。”原甘肃省劳动厅《甘肃省统一企业职工基本养老保险制度实施细则》（甘劳发［1998］30号）第二十五条规定：“企业职工履行了缴费（指单位和个人同时足额缴费）的义务，符合上述享受基本养老保险条件，由企业报主管部门同意、社会保险机构审核、劳动部门批准，办理离休、退休、退职手续，享受基本养老保险待遇。”据此，企业职工退休的法定程序应为：所在单位申报、主管部门同意、社会保险机构审核、劳动部门批准。本案，矿区人社局提交的“省参加企业养老保险人员提前退休（职）审批表”上，分别有刘某所在单位、主管部门公司劳动人事处、矿区社保中心、矿区人社局加盖印章并签署意见，矿区人社局批准刘某按特殊工种提前退休的行政行为符合法定程序。刘某诉称职工本人提出退休申请为特殊工种提前退休法定程序的主张于法无据，不予支持。国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》（国发［1978］104号）第一条规定：全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合“从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满55周岁，女年满45周岁，连续工龄满10年的”，应该退休。“本项规定也适用于工作条件与工人相同的基层干部”。国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发［1995］6号）规定：“对国家规定可以提前退休的从事高空、井下、高温、低温、有毒有害工作和特别繁重体力劳动的职工，仍可按国家规定的离退休年龄执行，离退休时按本办法计发基本养老金。”原劳动保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发［1999］8号）规定“从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康工作的，退休年龄为男年满55周岁，女年满45周岁”；“按特殊工种退休条件办理退休的职工，从事其他有害身体健康工作的必须在该工种岗位上工作累计满8年。”上述规定表明，特殊工种退休适用于所有的企业职工，其主要条件是企业职工从事特殊工种的时间是否累计达到法定年限，而并不以职工从事特殊工种时的岗位性质或者退休时的岗位性质为要件。凡是从事特殊工种时间累计达到法定年限的企业职工均可以按特殊工种的法定退休年龄办理退休。刘某诉称特殊工种退休只适用于工人（生产操作岗位）而不适用于干部（管理技术岗位），因其退休前岗位为管理技术岗位，从而不符合特殊工种退休条件的主张于法无据，不予支持。刘某所在单位为直接从事核产品生产的核工业企业，刘某从事的计量防护工种工作内容为对放射性剂量进行检测、防护，符合《核工业放射性、有毒有害作业提前退休工种范围表》所列工种范围；刘某在放射性、有毒有害作业岗位工作超过8年，且其中有9年6个月享受保障程度较高的甲3等级保健；全部缴费年限33年2个月；年满45周岁后经与所在单位协商同意延迟5年退休，2013年11月延迟退休期满后，经公司上报，矿区人社局批准刘某按特殊工种提前退休，主体适当，程序合法，事实清楚，依据充分。刘某称其所在岗位不属于有毒有害特殊工种，不符合特殊工种退休条件的主张与事实不符，于法无据，不予支持。判决维持矿区人社局作出的批准刘某按特殊工种提前退休的具体行政行为。

刘某不服一审法院判决，提起上诉。二审法院认为：甘肃省人民政府办公厅《完善企业职工基本养老保险制度实施办法》（甘政办发[2006]87号，以下简称《实施办法》）第三条规定：“本办法适用范围：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工，城镇个体工商户和灵活就业人员，以及离退休、退职人员。”刘某在公司企业化管理下的矿区司法局工作，属于《实施办法》调整的范围。该《实施办法》第十九条第（一）项规定，女工人退休年龄可以实行弹性退休年龄制度，即符合退休条件的女职工，身体健康，工作需要，按照企业结合自身实际制度的相应操作办法，在到达法定退休年龄一个月之前，经本人申请，企业同意，劳动保障部门备案，其退休年龄可以适当延迟，延迟的年限最短不得少于一年，并应按整年操作，但最长不得超过55周岁。第（二）项规定：特殊工种退休条件为“凡从事高空和特别繁重体力劳动工作累计满10年；从事井下、高温工作累计满9年；从事其他有害身体健康工作累计满8年的职工，男年满55周岁以上，女年满45周岁以上，缴费年限累计满15年。”本案中，刘某1980年9月至1990年3月，从事有毒有害、放射性工作9年6个月，全部缴费年限33年2个月。2013年11月刘某延迟退休期满，刘某年满50周岁，在其本人不愿书写退休申请的情况下，由其单位书写同意意见，公司进行了申报。2013年11月25日矿区人社局批准刘某提前退休，事实清楚，法律法规依据充分。关于刘某提出在“省参加企业养老保险人员提前退休（职）审批表”中没有其本人签字确认，审批程序违法的问题，对于符合特殊工种提前退休条件的人员，本人拒绝申请提前退休的，可根据原劳动部《关于严格按规定办理职工退休的通知》（劳险字[1993]3号）第二条规定由所在单位申报、主管部门同意、社会保险机构审核、劳动部门批准的方式进行。刘某认为矿区人社局违反法定程序批准其退休错误的上诉理由没有事实根据和法律依据，上诉理由不能成立。判决驳回刘某的诉讼请求。

刘某不服一、二审判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院认为，根据国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》规定，特殊工种退休适用于所有的企业职工，其主要条件是企业职工从事特殊工种的时间是否累计达到法定年限，而并不是以职工从事特殊工种时的岗位性质或者退休时的岗位性质为要件。凡是从事特殊工种时间累计达到法定年限的企业职工均可以按特殊工种的法定退休年龄办理退休。刘某诉称特殊工种退休只适用于工人（生产操作岗位）而不适用于干部（管理技术岗位），并以其退休前岗位为管理技术岗位，从而不符合特殊工种退休条件的主张缺乏法律依据。矿区人社局批准刘某按特殊工种提前退休，事实清楚，依据充分。裁定驳回刘某的再审申请。[（2014）甘行终字第103号行政判决，（2016）最高法行申4258号行政裁定]

评析

█ 一、特殊工种退休的目的与条件

特殊工种退休制度是我国一项特殊的退休制度，鉴于长期从事高空、高温、井下、特别繁重体力劳动以及其他有毒有害工作对身体健康存在一定程度的损害，为了弥补这一损害，特殊工种退休制度允许这类工人早于正常退休年龄退休。从养老保险关系来看，这一制度也具有合理性。长期从事有毒有害工作者的人均寿命可能更低，其可以获得的养老金净值也会更低，为了使每位被保险人获取的养老金净值更趋公平，亦有必要让这类劳动者更早退休，更早领取养老金，拉长其养老金领取期限，提升其养老金领取净值。

特殊工种退休制度的主要法律依据是国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》，还有国务院、国务院主管部门、地方政府及其主管部门的规范性法律文件。根据这些法规和政策，特殊工种退休的基本条件是：（1）从事法定的特殊工种。目前，国家对特殊工种实行目录管理，只有列入特殊工种目录的工种才属于特殊工种。（2）从事特殊工种达到规定的年限，根据类型的不同，分别为8年、9年、10年及以上。（3）特殊工种退休年龄男性为55周岁，女性为45周岁。（4）缴费年限满15年。本案中，刘某符合这些条件，法院对此的处理是正确的。

█ 二、特殊工种退休的申请主体

本案较大的一个争议点是，刘某拒绝申请退休，用人单位启动退休程序是否合法。法院对此认为，可由所在单位申报、主管部门同意、社会保险机构审核、劳动部门批准的方式进行。

从目前的退休申请(养老金申领)实践看，对于在用人单位参保的职工，其退休申请均由用人单位办理，无论是社会保险行政部门还是经办机构不直接面向参保职工个人办理手续。从这一政策及惯例来看，社会保险行政部门依据用人单位的申报材料批复同意刘某特殊工种退休，且刘某确实符合特殊工种退休条件，因此人社部门的退休审批具有合法性。

但是，如果深入分析退休审批行政行为的法律属性，其合理性值得进一步探讨。退休审批行政行为属于依申请的行政行为，行政主体不能主动实施该行政行为，而需权利人或利害关系人提出申请。传统实践以及本案中法院显然认为，用人单位有权利为劳动者申请办理退休手续，这必然要明确，用人单位在养老保险关系中的法律地位是什么？其申请退休的权利渊源是什么？在基本养老保险关系中，用人单位仅属于投保人，劳动者属于投保人、被保险人和受益人，养老保险经办机构属于保险人，社会保险行政部门属于行政主管部门。对养老金的受领权利（申办退休手续从属于这一权利）是作为被保险人和受益人的劳动者的权利，用人单位作为投保人并不享有这一权利。只是基于雇主对雇员的照顾和保护义务，用人单位可以且应当帮助、协助劳动者申办退休，此时用人单位仅是劳动者主张退休权利的履行辅助人。履行辅助人不能与权利人本人的意志相对抗。因此，如果劳动者拒绝主张退休权利，用人单位不能违背劳动者的意志。从这个角度来说，特殊工种退休申办程序仍有完善之必要。

█ 三、退休是权利还是义务

用人单位能否直接为劳动者申办退休，还与对退休属于权利还是义务的认识有关。如果认为退休是义务，那么用人单位作为管理主体具有督促劳动者履行义务的职责，在劳动者拒绝履行义务时，用人单位直接履行申办职责以强制劳动者退休，具有合理性。如果认为退休是权利，而权利是不能强制履行的，用人单位自然不能强制实现劳动者的退休权利，否则实际侵犯了劳动者的权利。

从国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》以及国务院《关于严格执行工人退休、退职暂行办法的通知》的规定来看，退休不仅是劳动者的一项权利，也具有义务的性质，用人单位可以强制劳动者退休、退职。但是，这些规则是在计划经济时期制定的，用人单位在该时期尚有行政管理职责。在现代养老保险体系已经建立、养老保障体制发生根本变化的今天，已不适应现实需要。《社会保险法》第十六条规定：参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金；参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。从文义解释和整体解释分析，这属于对公民的赋权性规范而非义务性规范。

退休的本质是养老金的受领，这是劳动者的权利，劳动者有权放弃自己的权利，用人单位以及其他主体不能干预；用人单位可以选择的是，对于达到法定退休年龄、应当退休而拒绝退休者，终止劳动合同，停止支付工资。■