新时代全面从严治党视阈下党员干部的法治思维

姜雪来　庄晓丹

（江苏警官学院　法律系，江苏　南京　210031）

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要全面增强党的执政本领，在增强政治领导本领中，要坚持法治思维、底线思维。［1］治国先治党，治党必从严。实现党的长期执政能力建设，坚持全面从严治党是新时代党的建设的总要求，法治思维是党员干部适应新时代治国理政的必要素养。法治思维是以法治理念和法治精神为导向，运用法律原则、规则和方法思考和处理问题的路径与过程。［2］新时代全面从严治党下，培养和提升党员干部的法治思维，对党员的自身建设、落实全面从严治党和党的长期执政具有重要意义。

一、法治思维对党员干部贯彻落实全面从严治党的重要性

（一）有助于党员干部做到反腐拒变

在国家快速发展和社会急剧转型的背景下，法治思维是全体党员增强政治定力的需要，有助于党员干部做到反腐拒变。由于缺乏法治思维，部分党员干部不信仰法治、不崇尚宪法、不敬畏法律，大搞权钱交易、腐化堕落，不仅严重损害了党和政府的形象，也断送了党员干部个人的政治前途。通过近几年的强力反腐，值得注意的是，党员干部队伍存在“强人翻船”现象，一些能力强、干劲大、效率高的党员干部，陷入违法乱纪的泥潭。［3］实践证明，党员干部具备法治思维，运用法治方式处理公共事务和化解社会矛盾，有助于党员干部坚定和自觉地落实全面依法治国、依法执政，做到以身作则、反腐拒变。

（二）党员干部化解社会矛盾的直接手段

当前，全面深化改革已进入深水区，利益调整引发的各种矛盾大量显现，社会进入矛盾多发期和交织期。然而，少数党员干部以言代法、以权压法、徇私枉法的现象时有发生，阻碍了群众正常的利益诉求，损害了群众的合法权益，成为引发群体性事件、影响社会稳定的诱因之一。可以说，我国正处于社会转型风险期，治理社会问题、降低社会转型风险是法治建设的重要阶段性要求。［4］而传统的管理方法和治理方式，已经逐渐适应不了社会转型发展的需要，为此，必须尽快改变社会治理模式和思维方式，才能实现转型发展，妥善解决各种社会矛盾。法治是利益协调、权益保障的直接依据，也是化解矛盾、维护稳定的有效手段。面对各种社会矛盾多发、频发的现实，党员干部应更加注重通过法治思维的培养，提升社会治理能力，化解社会矛盾，协调利益关系，不断促进社会公平正义，努力实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。

（三）党员干部贯彻全面依法治国方略的内在需要

中国特色社会主义法律体系已经形成，使有法可依成为现实。但与此同时，有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然存在，宪法和法律的权威尚未完全树立。要实现全面依法治国，党员干部首先要带好头。党员干部法治思维的培养是落实全面依法治国、建设社会主义法治国家和法治政府的内在需要。当前，在依法行政过程中，由于法治政府建设的诸多制度设计过于原则化，对行政权力约束不足，导致“以权压法”的现象还很普遍。而以党员干部为主体的国家公务人员，如具备良好的法治思维，可以对僵化的行政权力进行柔性调整和裁量适用，主动克服“以权压法”的惯性思维与现象，进而对依法行政、依法治国发挥有效的示范和推动作用。

（四）党员干部摒弃人治思维的现实要求

依法治国、依法执政是现代社会治理和国家发展的必然要求。然而，人治思维和官本位思想在部分党员干部中还比较严重，很多党员干部内心接受的还是人治观念。尽管会口中喊着法治，但其思维方式，还是以人治和专权为基础的传统执政理念。［5］在构建现代治理体系和实现治理能力现代化的今天，培养法治思维，摒弃人治思维是适应社会发展和实现党长期执政的现实要求。因此，党员干部应以培养法治思维为突破口，让法治成为党员干部的思维原点。全体党员干部应积极剔除人治思维的影响、改变和调整旧的思维习惯，培养法治思维，让党的自身建设和治国理政能力走向新的层次和高度。［6］

（五）实现党长期执政的法治化保障

第一，面对国家的转型发展与矛盾凸显，中国共产党作为世界上最大的执政党，必须具有自我革新的勇气和自我纠错的定力。具备法治思维对全面从严治党的落实具有重要的推动作用，是运用法治方式处理公共事务和化解社会矛盾的前提，对实现国家治理体系现代化和党的长期执政有着重要的重构与指引作用。特别是对基层领导干部，他们是推进全面依法治国的重要组织者、推动者和实践者。因此，其法治思维能力的高低，关系着他们能否运用法治方式深化改革，化解矛盾，维护稳定，推动发展。［7］第二，随着全面普法的进一步深入，国人法治素养逐步提高，民众对法律的了解、掌握和维权的意识大大增强，“民告官”已然成为常态。这对基层领导干部、一线执法人员的法治思维的具备程度、对基层政权的行政管理和执法的合法与合理性提出了挑战。因此，培养和提升党员干部的法治思维，是实现中国共产党长期执政的法治化保障，同时也是适应国人法治素养提高的直接需要。

二、全面从严治党下党员干部法治思维的不足

（一） 官本位和人治思维的遗存，导致“一言堂、家长制”盛行

长期以来，受官本位和人治思维的影响，许多党员干部认为老百姓就得听当官的，“小官”就得听“大官”的，进而出现下级见到上级唯唯诺诺，见到百姓尽摆官架。对部分党员干部而言，认为跟老百姓讲法治放弃人治，很多事情就办不顺、办不成；有的甚至认为老百姓都是“刁民”，跟老百姓打交道就得强硬。虽然培养法治思维的要求日益紧迫，但强劲的官本位特权思想和人治思维仍然挥之不去。

民主集中制是政治生活法治化的集中体现，“一言堂、家长制”是政治生活官僚化的存续。由于法治思维的缺失，官僚主义在一些党员干部身上还很突出，很多领导干部在单位搞“一言堂、家长制”等个人专权和效忠，民主集中制被架空。第一，在一些单位，人事调整仅凭领导一句话、签个字；极少数领导利用手中职权，直接干预具体事务；单位财务经费的使用，夹杂个人喜好等。这些现象在一些地方和部门还比较严重。第二，在具体执法事务中，出现党权重、政权轻，一言堂、家长制作风盛行，常委直接插手具体执法事务，进而丧失了执法机构的权威性。［8］第三，根据党章的党内授权体系规定，党员大会和党的代表大会权力大于党的委员会，党的委员会的权力大于党的常委会。但在实际政治生活中，这种授权关系却被异化，形成了“书记→书记办公会→常委会→全委会→代表大会”的反向权力链条，实际形成了书记领导常委会，常委会领导全委会的权力“潜规则”。最终导致一定区域、部门内的以“一言堂、家长制”盛行的党内专制，民主集中的权力来源和授权方式，往往因此变成了个人领导。［9］

（二）法制知识不足，导致不作为、乱作为

法制是法治的前提，中国特色社会主义法律体系的形成，并不代表党员干部对法制知识进行了有效的学习和掌握。在平时的工作中，由于党员干部对法制知识学习不完全、不系统、不及时，直接影响了法治思维的培养。法制知识的不足，不仅影响了党员干部法治思维的形成，同样阻碍了国家法律和党内法规的有效运行。

1.少数党员干部不能依法依规履职尽责。国家法律、党内法规赋予各级党员领导干部积极履职、正确作为的权利和义务。由于缺乏法治思维，只顾手中的权力，不顾自身的义务和责任，导致部分党员领导干部办事认人、任性、认钱，庸政懒政乱政在一些党员干部身上还比较突出。

2.不作为现象日渐显现。在中央高压反腐下，出现一些党员干部没有利益不愿为的心态。由于法治思维不足，加上监察考评制度还不完善，出现做多做少一个样，导致部分党员干部组织纪律性不强，宗旨意识淡薄、党员先锋作用发挥不明显。

3.乱作为屡禁不止。以辽宁省数据造假为例，该省所辖市、县财政普遍存在数据造假的现象，且持续时间长，涉及面广。在此期间，辽宁省发展思路一度背离中央决策部署，背离党的实事求是的思想路线。［10］从事例中可以反映出乱作为在一些地区、部门的严重性。当前，由于部分党员干部自身法制知识的不足，一定程度上的不作为和乱作为的存在，给党的形象、信誉及执政的合法性基础造成了很大损害。

（三）对法治理念的理解不够，工作中缺乏法治理念和思维

由于很多党员干部没有正确、全面地理解法治理念和法治中应有的精神，以实然主义全面替代应然主义，从而错误地理解了中央的政策、号召，并以经验主义、管理思维替代法治主义、服务理念。党员干部平时自身对法治的不重视、对法治理念理解的不深入，导致在日常工作中法治思维和法治方式缺失，自然也就不会选择法治作为处理日常工作的方式方法。

社会发展具有历史性和时代性，法治建设同样也是。在特定的历史条件和时间，为充分发挥人的主观能动性，用“不管黑猫白猫捉到老鼠就是好猫”的实干精神和办法，很好地促进了经济社会的发展，但作为一个现代型执政党，更需要法治理念下的科学发展，从而使讲秩序、守规则成为必然选择。法治的完善与落实需要一个过程，法治的理念和思维的培养需要时间，但是，绝不能因为“为了发展”而成为法治停滞不前甚至违法作为的借口。

（四）理想信念缺失，违法乱纪，漠视法治

经过改革开放近40年的经济社会高速发展，由于诸多原因，政治意识淡化，享乐主义盛行，人民公仆身份动摇，成为部分党员干部的“共病”。一些党员干部对待事物以“向钱看”为衡量自身得失的标准，把为官一任当作一份谋生的工作而不是一种责任，更别说是一种政治信仰。甚至有部分党员干部发展到错误地认为“讲实事、讲党性”是幼稚，“讲实惠、讲附和”才是成熟。［11］少数党员干部全心全意为人民服务的宗旨意识和共产主义理想信念缺失，抵制不住外界诱惑，加上对法治的抵触与漠视，违法乱纪，走向犯罪的深渊。党的十八大以来，党和政府加大了反腐力度与强度，从取得的反腐成绩看，既体现了党中央从严治党的决心，同时反映出理想信念缺失、漠视法治、违法乱纪现象在党员干部中比较突出，也已很严重。党内存在的思想不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题尚未得到根本解决。［12］

1.法治思维和观念的不足，导致享乐主义、奢靡之风在一些党员干部中蔓延。过去四年中，在查处的14.6万起案件中，有四分之一的案件涉及公款吃喝、大操大办婚丧事宜问题。仅在2017年9月份，全国共查处违反中央八项规定精神问题4506起，其中，违规公款吃喝问题570起。［13］不论是享乐，还是奢靡都需要钱，钱的来源或是违规使用公款，或是贪污受贿、权钱交易等违法乱纪所得。

2.重点领域贪腐，基层“微腐败”突出。在惩治腐败上，中央对重点领域的贪腐、“蝇贪”“微腐败”重点强调并予以坚决整治和查处。然而，由于对法治的漠视、责任传导不足等，一段时间内、一定区域内，地方、部门的党委、纪委并未发挥好预防、惩治腐败的责任人作用，出现了“上面九级风浪，下面纹丝不动”等问题。仅湖南省2016年在全省开展的“雁过拔毛”式腐败问题专项整治中，全年就立案调查5675件，处理7951人，追缴资金3.69 亿元。［14］

3.拉帮结派，搞“山头主义、小团体主义”。从反腐现状看，腐败的集团化比较严重，塌方式腐败在多地区、多部门出现。理想信念缺失下，部分党员领导干部只顾自己，漠视法治，违规违纪使用、提拔“圈内”人员，在组织人事上严重丢失和违背组织意识、纪律意识和法治意识。

三、新时代全面从严治党下党员干部法治思维的培养

中国治理从“人治”到“法制”，从“法制”到“法治”，从“法治”到“依法治国”，从“依法治国”到“全面依法治国”战略布局的提出，体现了不同历史阶段国家治理的理念转换，体现了中国国家治理理念由模糊到清晰、由感性到理性的渐进发展。［15］“法治之治”成为夺取新时代中国特色社会主义伟大事业胜利的时代模式。中国共产党是中国唯一的合法的执政党，党员干部作为国家公务人员的主体和领导者，是全面从严治党的直接受众，“法治之治”首先需要新时代全面从严治党下党员干部法治思维的培养。党员干部法治思维的培养是一个长期化的过程和系统化的工程，需多方努力，才能培养和提升党员干部的法治思维。

（一）健全国家法制和党内法规，有法可依

党员干部法治思维的培养，起点是健全的法制。党员干部不仅受国家法律的制约，同时受党内法规的约束。

1.完善国家立法。虽然中国特色社会主义法律体系已经形成，但诸多部门法律还须亟待完善；对于涉关国家公务人员行为规范的实体和程序法制还需进一步的修改和健全。

2.健全党内法规。除了国家法律，中国共产党作为中国的领导党和执政党，大部分领导干部是党员，这就决定了党内法规对惩治腐败的重要意义。［16］近5年来，中共中央共出台或修订近80部党内法规，超过现有党内法规的40%，从而使从严治党、从严治吏越来越有规可循、有据可依。［17］随着诸多针对性的党内法规的陆续出台，对规范和约束党员干部的活动与行为起到了重要作用。但是，目前党内法规与国家法律在衔接上还存在一些不足；党内法规之间在适用上还存在一些相互冲突的地方；党内法规在执行的程序上还有不完善的地方；部分党内法规还存在与当下社会发展不协调的地方等。这些都需要党内法规逐步地完善、健全，以更好发挥党内法规的作用。

（二）强化法治宣传，切实增强法治教育的实效性

1.加强法治宣传，牢固确立法治意识。借助全国法制宣传日（国家宪法日）、主要领导人（干部）就职宣誓等，使党员干部既作为法治宣传的接受者，又成为法治宣传的传播者。在法治宣传过程中，让党员干部逐步树立宪法法律至上的理念，培养规则意识、法治意识。在宣传法律知识时，重点加强对法治思维相关知识的教育、解释和引导。通过加强法治宣传，让党员干部了解法治思维的重要性，在实践中自觉彰显法治思维。

2.重视党校干部教育，加大法治教育的内容。党员领导干部要系统学习中国特色社会主义法治理论。要培养和提升党员干部的法治思维和素养，从其踏入干部队伍的那一天起，就要开始抓，加强教育，培养自觉。［18］党校是党员在成为一名正式党员前和党员后最先、最直接、最频繁接受党性教育的地方，同样是大多数公务员初任培训的地方，因而，党校教育对党员干部的成长具有重要作用和意义。在法治社会，不懂法、不信法、不用法，已成为一些党员干部成长的障碍，因此，在党校干部教育中应加大法治教育的内容。可聘请法学学者、实务工作者，把法治理论和实际案例穿插进行教学，提高党员干部在党校接受法治教育的实效性。通过定期与不定期的学法教育，培养和提升党员干部的法治思维和依法办事能力，推动党员干部做遵法、守法、用法的模范。

（三）严格执法与执纪，做到没有特权、没有例外

法治的生命力和价值在于执行。加强纪律教育，强化纪律执行，让党员、干部知敬畏、存戒惧、守底线。［19］

1.需要有及时的法律制裁。仅2016年，全国法院系统审结贪污贿赂等案件4.5万件6.3万人；全国检察机关立案侦查职务犯罪47650人。［20］这些数据表明，党纪国对违法乱纪绝不姑息。执法执纪部门要始终做到没有特权、没有例外，既要惩办大案、要案，又要及时惩戒和清除老百姓身边的“苍蝇、蚊子”。

2.把问责作为落实全面从严治党的重要抓手。党内的纪律和规矩要严于国家法律，执行力度和惩戒力度也要高于国家法律的执行和适用。只有这样，才能使每一个党组织、党员尤其是党员干部心有所畏、言有所戒、行有所止。［21］中共中央印发的《中国共产党问责条例》是为了推进全面从严治党而制定的面向全体党员的，要充分发挥好《中国共产党问责条例》这一党内法规对落实全面从严治党的作用。以问责倒逼责任落实，推动管党治党从“宽松软”走向“严紧硬”。通过问责，加大惩戒贪污渎职、不作为、乱作为的力度，同时，做好问责机制与党纪政纪处分、法律责任追究的有效衔接。

3.发挥执法执纪对政治生态的净化作用。全面从严治党，要求做到有权必有责、有责要担当、失责必追究。通过严格的执法执纪，让党员干部感受到法治是对自身行为的评判标准，通过法治之治，剔除违法乱纪的官员，净化政治生态。

（四）强化监督，充分发挥监督的预防功能

要以监督机制起到提前预防的功能，让党员干部在监督中规范自身的言行，逐步培养自身的法治思维，增强法治意识，依法行政。

1.监督常态化。纪检监察部门要对党员干部进行常态化的监督，使党内监督和行政监督落实于常态、实践于日常。

2.监督突出化。要重点加强涉农资金、征地拆迁、扶贫救灾、基建工程、环境保护和社会保障等民生领域的监督。比如，在部分农村，农民权益被村、镇干部侵蚀很严重。村、镇干部是党和政府在农村的代言人，他们的侵农行径，对党在基层的形象造成了很大破坏和伤害。为此，要加强监督、突出监督。

3.对待监督坦然化。党员干部要牢固树立职权法定和权力正当行使的理念，在行使职权中，敢于、积极、坦然地接受纪检监察部门的监督，同时重视社会监督和意见的反馈。

（五）完善考评机制，彰显法治的引领与权威

1.要把党员干部坚定的法治信念和法治水平作为平时考评的重要内容。在全面从严治党和全面依法治国的今天，一定要把是否具备法治思维和依法办事的能力作为考核党员干部的重要参考。优先提拔具有法治思维、依法办事能力强的党员干部，践行法治的价值引领与法治的权威。

2.要把依法办事、遵纪守法列入党员领导干部评价考核体系。倒逼各级党员干部把法治思维置于处理日常事务的首选。组织部门考察党员干部的过程中，要把依法办事、遵纪守法列为重要的内容。在党员领导干部评价考核体系中，把法治思维列为党员领导干部工作能力和水平的衡量标准，对于党员领导干部的行为具有积极的指导作用。［22］

（六）德治与法治并举，互为补充，互相促进

徒善不足以为政，徒法不足以自行。道德作为人们言行的自律规范，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，国家和社会的治理应坚持法治与德治相结合。全面从严治党作为加强党的建设的重要举措，党员干部法治思维的培养应注重法治与德治相结合。通过法治运行与道德约束的有效结合，进而更好地发挥各自的规范和价值评价作用。第一，德治不是人治的变体，也不仅是领导者的个人品德，而是作为整个社会规范的道德。［23］因而党员干部的行为不仅应受到法治的规制，同样也应受到德治的约束。在培养法治思维的过程中，应注重发挥好德治的作用。第二，一个现代化的国家必然是法治的国家，一个法治的国家也必然是诚信守德的国家。作为执政党，全面从严治党是中国共产党带领全国各族人民决胜全面建成小康社会的战略之举。而全面小康社会的建成，法治是制度基石，德治是必要内涵，二者缺一不可，互为补充，互相促进。、

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